上海市郊区集约化供水建设的进程和模式探讨

卞煜

摘 要：城市供水是城市基础设施的重要组成部分，该文介绍了上海市郊区集约化供水的定义、意义和优势等理论基础，明确了建设主要目标和工程任务。回顾了2002—2015年上海市集约化的初步尝试和有效探索，详细描述了起步阶段、全面推进和基本建成三个阶段的进程。对比集约化供水前后的供水能力、水厂数、供水人口等指标的变化，突显了集约化建设取得的显著成效。对各类集约化模式的适用条件和优点优势进行了深入比较，对建设过程中存在的问题进行了深刻的思考。

关键词：郊区 集约化 供水建设 模式

中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）08（a）-0214-02

城市供水是城市基础设施的重要组成部分，城市供水的发展水平是城市现代化程度的重要标志，也是城市可持续发展的重要保障。

2002—2014年上海开展了郊区集约化供水建设，全面完成了青草沙水源地及原水系统工程，建成了崇明岛东风西沙水库及原水系统一期工程，进一步完善“两江并举、多源互补”的原水供应格局；推进水厂新建、扩建和水厂深度处理以及管网新建和改造；关闭一批中小水厂和内河取水口。今年年底上海将全面完成郊区集约化供水建设，基本实现水源集中、供应高效集约、水质达标、对外服务水平提升的集约化目标。

1 集约化理论

1.1 理论基础

集约化供水的理论基础是规模经济理论；是指对在给定技术的条件下，人们根据生产力因素量态组合方式发展变化规模的要求，通过选择和控制企业的规模而获得的成本节约和收益增加。

1.2 集约化供水的定义

集约化供水是指合理进行水资源配置的自来水供应方式，从原水统筹、水厂归并、一网分片到配套服务。它是建立在原有庞大的水务公共基础设施基础上进行统一规划、运作和调度，并具有规模化的经营模式。其目的在于提高水质，优化管理和服务，降低自来水企业的成本费用，以达到社会、企业和用户的最大效益化。

1.3 集约化供水的意义

推进上海郊区集约化供水，是建设新农村，改善民生，实现城乡一体化统筹发展的需要；是控制风险，确保城乡居民饮用水安全的需要；是提高郊区供水水质，限期达到国家强制性标准的需要；是保障供应，服务发展，构建与经济社会发展水平相适应的供水基础设施体系的需要。

1.4 集约化供水的优势

与分布式供水相比较，集约化供水在原水供应、水厂建设和供水管网方面都具有明显的优势。（见表1）

2 供水集约化的主要目标和建设任务

2.1 供水集约化的主要目标

供水集约化确立了三项主要目标：一是所有水源集中到《上海市水功能区划》和“上海市饮用水水源保护条例”明确的水源保护区；二是新建和改造一批郊区中心水厂，关闭所有乡镇水厂和地下深井水厂；三是供水水质达到国家新颁水质标准。

2.2 供水集约化的主要工程建设任务

集约化主要工程建设任务包括：（1）新建青草沙水源地原水工程等原水工程；（2）新建和扩建水厂，增加供水能力，提升水厂处理工艺；（3）新建和改造输配管网，降低管网漏损率等。

3 供水集约化的进程和成效

3.1 供水集约化的进程

1996年上海就开始了自来水统筹供应的尝试。一是用相对高等级资质的县、乡镇水厂切换水源。把水源水质差、制水工艺简陋、水质保证度低的村级水厂进行关、停、并；二是在部分城乡结合部地区，采用供水切换或馈水方式，用中心城区自来水企业的优质自来水替代郊县（区）水厂原先的供水；三是用自来水替换原先的深井供水，共压缩深井水量为4500立方米/日。

历时4年（1997—2000年）的农村水厂改造和关闭工作在巩固农村改水的成果方面取得了很大成绩，改造和关闭农村村级地面水厂161座，累计受益人口达60万余人。这是实现了郊区县供水行业的第一次飞跃，也是大规模的郊区集约化建设的前奏。

2001年后，上海市按照农村三个集中的要求（工业向园区集中、农民向城镇集中、农田向规模集中），分三个阶段推进郊区集约化建设。

第一阶段：起步阶段（2002—2003年）。上海市水务局确立了从分散向集约推进的统筹发展理念，积极推进城乡供水集约化。在全市供水规划目标指导下，根据总量平衡、确保供应、优化布局、就近服务的原则，有关区县政府在青浦东部徐泾、华新两镇，松江九亭、泗泾和新桥三镇，以及宝山区、嘉定区和浦东新区等地区，采用由邻近市属供水企业逐步切换、全面接管和区属骨干企业就近全面接管等方式开展了供水集约化工作。

第二阶段：全面推进阶段（2004—2014年）。

为了进一步加快推进郊区集约化供水，上海市发展和改革委员会、上海市财政局、上海市水务局联合发布了《关于加快推进郊区集约化供水的实施意见》（沪府[2010]84号），并于2011年3月22日“世界水日”召开全市动员大会，分解各项目标任务，与各区县政府签订目标责任书，要求2015年年底前本市郊区完成集约化供水任务。2011年发布了《关于印发郊区集约化供水输水管网项目实际建设财力补贴政策实施方案的通知》，2012年发布了《郊区小口径供水管网改建项目资金管理办法》，为郊区供水管网改造提供了政策支持和资金补贴。郊区集约化供水被列入2011年和2012年市政府实事项目和重大工程，都超额完成了当年的计划。

第三阶段：基本建成阶段（2015年）。

至2014年底，全市全面完成了青草沙水源地及原水系统工程，建成崇明岛东风西沙水库及原水系统一期工程，启动黄浦江上游水源地工程，进一步完善“两江并举、多源互补”的原水供应格局，推进水厂新建、扩建和水厂深度处理，推进郊区集约化供水管网的建设和改造。到2013年底，全市共关闭郊区中小型水厂152座、内河取水口102个、公共供水深井179口。中心城区供水水质综合合格率达到95%，郊区达到90%。达到了集中保护水源、优化水厂布局、压缩地下水开采量、提高供水水质和管理服务水平、改善郊区发展环境等预期目标。到2015年年底，全市将基本完成供水集约化建设任务。

3.2 供水集约化建设的取得成效

经过10多年的集约化供水建设，全市特别是郊区的集约化程度有了大幅提高，原水统筹、水厂集约、管网优化、分片调度的供水格局基本形成，集约化前后供水行业发生了巨大变化。全市的水厂数大幅下降，供水能力稳步上升，供水服务人口大幅增长。特别是郊区水厂的个数下降了73.47%，但是供水能力保持基本不变，企业的规模化运营程度大大提升。具体情况见表2。

4 供水集约化的不同模式和比较

近十几年来，上海在供水集约化进行了多方面的探索、尝试和努力，初步总结有以下几种模式。

4.1 不同行政区域内进行的重组

一般是在部分城乡结合部地区，采用供水切换或馈水方式，由市属公司逐步切换、全面接管区县公司。在重组的过程中，需要由上级有关部门立足于重组双方的共同利益和相同点，着重对不同意见进行充分细致的反复协商，直至双方达成共识。这对于重组有着至关重要的作用，甚至是决定性的。市属公司在接管之后，不仅在要投入改进郊区较落后的管网等硬件设施，更要充分利用水处理技术和服务管理水平上的优势，帮助被接管企业尽快得到提高。此类重组对于在地理位置上较为临近市属公司和区县公司较适合。

2003年，市水务局与青浦区政府在对供水方案、人员安置、资产评估、费用分摊、工程进度等方面的相关问题经过反复协商后，于7月共同签发了《关于解决青浦区徐泾、华新两镇供水问题的意见》，由自来水市南公司全面负责徐泾、华新两镇的供水工作，解决两镇当前的供水矛盾，并确保两镇的长远发展需求等事项以联合发文的形式进行了认可。

4.2 同一行政区划内进行的重组

一般是由相对高等级资质的区县公司逐步切换、全面接管乡镇水厂。首先，由一个相对较为强大的区县骨干公司先接收一个或者几个具备条件的乡镇水厂，在此基础之上，等条件成熟之后，再逐步将水质保证度较低的其他乡镇级水厂进行关、停、并。因为是在同一行政区划之内进行的，在地域上有一定的优势，行政和管理体制的理顺比较容易，进程基本都是水到渠成和自然平和的。嘉定区就是这一类型的典范。区县公司要着重于提高自身的管理，制订正确的发展方向和规划，做好各项工作，防止出现“消化不良”的现象。

4.3 运用股权转让等模式

该方式可以吸收其他社会资金甚至是国外资金投入水务事业，引进先进技术、经营理念和管理模式，不会增加水务企业的负债率和政府预算压力，有利于打破自来水行业的国有独资一统天下、独家垄断经营的格局，形成良性竞争、优化管理的良好局面。重组后，需要特别重视企业的原有职工的安排问题，避免产生社会不安定因素；重视生产运行和管理制度，严把产品和服务质量标准，确保供水安全。同时政府也要及时出台水价调整方案，使企业能够通过自身的经营获得投资回收和收益，获得社会效益和经济效益的双丰收。

5 供水集约化有关问题的反思

（1）集约化进程中，政府要着重做好各方面的协调工作，解决好可能产生的各类矛盾和纠纷，特别要重视资产处置和人员安排问题，保证社会安定团结。

（2）各供水企业要在政府的宏观调控和监督管理下，认真落实各项措施，保证生产供应、供水水质和供水服务，确保供水行业平稳过渡和长远发展。

（3）各个区县应根据自身实际情况，制定符合供水实际需求的集约化方案，切不可忽略供水现状，盲目跟从或照搬，实际操作中切忌操之过急。

参考文献

[1]上海市城市规划设计研究院，上海市政工程设计研究院、同济大学.上海市供水专业规划[Z].2001.

[2]上海市供水管理处.谱写世界级城市供水新篇章[Z].2003.

[3]邵益生.中国城市水资源管理理论体系的框架结构[J].城市发展研究，1996（4）：19-20.

[4]上海市供水管理处.行业内历年统计年报[Z].内部资料，2002—2014.