贫困认定：高校资助工作的“阿喀琉斯之踵”

徐丽红

本文系2015年度上海政法学院青年科研基金项目（第五批）“大学生‘勤学、‘修德、‘明辨、‘笃实精神培养机制研究——高校资助工作合理性理论视角”（2015XQN19）阶段性成果。

摘要：“阿喀琉斯之踵”意指即使再强大的英雄，他也有致命的死穴或软肋。中国现行高校帮困资助政策体系自2007年实施至今，在解决贫困生就学、资助贫困生完成学业过程中发挥了积极有效的作用，但作为开展资助工作前提的贫困认定却始终不尽如人意。由于贫困本身的多元性与标准的多样性、中国城乡居民收入的模糊性与调查的困难性、人类动机的内隐性与表现的复杂性以及中国社会信用体系的缺失性与建设的艰难性，贫困认定在较长一段时间内都将成为高校资助工作的“阿喀琉斯之踵”。

关键词：贫困;居民收入;动机;社会信用体系;贫困认定;高校阿喀琉斯之踵（Achilles Heel），原指阿喀琉斯的脚跟。阿喀琉斯是荷马史诗中的英雄，她的母亲忒提斯为了让儿子炼成“金钟罩”，在他刚出生时就将其倒提着浸进冥河，脚跟因为是其全身唯一一个没有浸泡到神水的地方，所以是其唯一的弱点。今天，人们以“阿喀琉斯之踵”譬喻这样一个道理：即使是再强大的英雄，他也有致命的死穴或软肋。

中国现行高校帮困资助政策体系自2007年实施至今，“奖”、“助”、“贷”、“勤”、“减（免）”、“补”、“偿”等各项资助措施已近乎全面而完备，在解决贫困生就学、资助贫困生完成学业过程中发挥了积极有效的作用，但作为开展资助工作前提的贫困认定却始终不尽如人意。一定程度上可以说，贫困认定已成为现行帮困资助体系的死穴。认定依据不够确切、困难申请动机多元、困难程度难以衡量、真假贫困难以辨别等问题始终困扰着资助工作，且长期无法得以解决。遗憾且无奈的是，现行高校帮困资助体系依然在这样的前提下继续运行。那么，贫困认定缘何成为高校资助工作的“阿喀琉斯之踵”？

一、贫困本身的多元性与标准的多样性

贫困原本就是一个历史性、地域性和动态性的概念。不同社会制度、不同时期、不同地区、不同文化背景、不同思想价值观念对贫困的认识和感知是不同的。对于贫困的认识和感知是多元、多角度的，有社会学上的贫困，经济学上的贫困，政治学上的贫困，以及伦理学的贫困等。从经济学的角度看，贫困是个人或家庭依靠劳动所得和其他合法收入不能维持其基本生存的一种状态，是货币和实物收入低下的表现。从政治学和社会学的角度看，贫困是机会和能力的剥夺，实质是公民权利和能力的贫困，即贫困者享受不到作为一个正常的“社会人”所应享受的物质和精神文化生活。他们不仅在经济收入方面被“社会剥夺”，而且在就业、教育、发展机会、健康、生育、精神、自由等个人发展和享受方面的权利也被“社会剥夺”。[1]什么是贫困？这本身就是一个非常复杂的问题，我们很难有一个清晰的定性和准确的定量。

关于贫困，不同的国家有不同的标准，同一个国家不同时期也有不同的标准，标准也分为不同层面的标准。国际贫困标准（International Poverty Line Standard）实际上是一种收入比例法。1976年经济合作与发展组织对其成员国进行了一次大规模调查，在调查的基础上提出了一个贫困标准，即以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50%作为这个国家或地区的贫困线。这一标准成为被广泛运用的国际贫困标准。相对于国际贫困标准这一较为宏观的规定来说，世界银行关于贫困的标准是比较具体的。世界银行有两条贫困线：把日收入2美元作为贫困线，用于小康社会;日收入1.25美元的那条叫绝对贫困线或极端贫困线。世界各国基本上都制定了本国的贫困线。中国发展研究基金会在《在发展中消除贫困》一书中把贫困分为：绝对贫困、相对贫困和发展贫困线。绝对贫困，又叫生存贫困，是指在一定的社会生产方式和生活方式下，个人和家庭依靠其劳动所得和其他合法收入不能维持其基本的生存需要，这样的个人或家庭就称之为贫困人口或贫困户。相对贫困是指与社会平均水平相比收入水平少到一定程度时所维持的生活状况，通常是把人口的一定比例确定生活在相对的贫困之中。发展贫困线是在生存贫困线之上的一条收入线或消费支出线，它不仅包括了维持基本生存水平所需要的收入，也包括了社会平均水平的教育、医疗保障所需要的支付能力。[2]可见，贫困标准本身就是多样的。

现行高校帮困资助体系下，贫困认定标准制定不明确、执行不严格。教育部、财政部《关于认真做好高等学校家庭经济困难学生认定工作的指导意见》（教财〔2007〕8号文）第五条规定：合理确定家庭经济困难学生的认定标准。各省、自治区、直辖市教育、财政部门参照本行政区域内各地（市、州）的城市居民最低生活保障标准，确定各地（市、州）的家庭经济困难学生认定标准。认定标准可设置一般困难、困难和特殊困难等2-3档。

从该规定来看，首先条文中采用了“参照”一词，既然是“参照”，就表明可以有自主选择的权利和余地。在教财〔2007〕8号文的基础上，各高校一般都制定了本校的贫困认定标准，量化的标准就是参照城市居民最低生活保障标准。以上海市为例，随着经济的发展，人民生活总体水平和物价指数的升高，近年来上海市城镇居民最低生活保障标准和农村居民最低生活保障标准是不断调整和变化的。然而据了解，上海市一些高校并没有严格按照城乡居民最低生活保障标准的调整而逐年调整贫困生认定标准。因为，“参照”的措词并没有约束力，而更多具有指导性和建设性的效力。

其次，该条文缺少关于“法律后果”的规定。众所周知，法律规则的构成有三要素：条件假设、行为模式和法律后果。该规定仅要求各省、自治区、直辖市教育、财政部门参照本行政区域内各地（市、州）的城市居民最低生活保障标准，确定各地（市、州）的家庭经济困难学生认定标准，而没有对于如果不按照规定执行应承担何种后果的规定。既然没有对于“法律后果”的规定，那么操作中就有未按照规定执行的情况，且不需承担任何的后果和责任。

二、城乡居民收入的模糊性与调查的困难性“在国际上，社会救助普遍被称为家计调查或收入调查（Means Testing or Income Assessment）型转移支付制度。家庭收入调查是社会救助的核心内容之一，也是确定救助对象获得救助待遇的主要依据。”[3]在有完善税收体系的国家，居民家庭经济收入是非常清晰的，而中国城乡居民收入具有相当的隐蔽性和复杂性。截至目前，中国没有完善的税收体系，且缺乏相应完备的技术手段进行居民家庭经济收入的调查与统计。近年，党和政府已确立官员财产申报制度，但这仅是针对官员的。从中国居民整体来说，家庭经济收入始终是一个说不清楚的问题。现行高校帮困资助体系需要核实学生家庭经济收入，而且把这一任务交给了高校，这似乎不尽合理，高校执行该任务确实难以胜任。

首先，学生家庭经济贫困情况多样。贫困认定的前提是学生自行提交申请，申请表的关键内容就是人均家庭收入及家庭困难情况。鉴于中国城乡居民家庭经济收入的隐蔽性和复杂性，学生所申报的家庭经济贫困情况的确存在多种情况：有的家庭父母一方或双方没有工作，家庭经济收入较少甚至为“0”，但家庭实际有其他收入来源，且该项收入可能并不少;有的家庭人均收入计算过程中包括了需要赡养的、确实占据家中开销的祖父母、外祖父母，甚至其他亲属;有的家庭经济原本不困难，但短时间内发生了重大变故，导致了经济困难，出现了不仅没有收入甚至背负外债的情况等。这些情况都给贫困认定带来了非常棘手的问题。

其次，有关部门审核不确切。学生填报的家庭经济收入情况及困难情况由学生家庭所在地居委会（或村委会）和街道乡镇社会救助所（或乡镇民政部门）审核盖章。在中国这样一个“人情”社会，居委会（或村委会）和街道乡镇社会救助所（或乡镇民政部门）加盖一个公章不是什么难事，但表格中具体所填的内容，相关部门是否切实履行了审核的义务就不得而知了。

再次，高校抽查核实形同虚设。贫困认定程序要求高校结合学生实际生活状况进行评定，并通过信件、电话、实地走访等方式对家庭经济困难学生情况进行核实。在实践中，这一责任落在了辅导员身上，而辅导员在琐碎繁重的学生工作中远做不到对学生家庭经济情况的深入了解，即使抽查，也往往无果而终。经费所限，工作职责所限，实地走访不具可行性;信件调查时间周期长，也难以有实质性收获;电话调查是最高效最直接的，但往往出现所填电话无法联系，或语言不通无法有效沟通等困境。

鉴于以上种种原因，高校在无法保证实体正义的情况下更多地侧重于程序正义，基本上只对学生所提交的材料进行书面审核。即只要贫困证明加盖符合规定的公章，就以城镇居民最低生活保障标准和农村居民最低生活保障标准为“基准线”，对家庭收入低于“基准线”的就认定为困难，并相应区分特别困难和一般困难两档，在每一档内再按照家庭收入的多少从低到高排序，确定优先顺序。这样的认定结果不排除“假贫困生”现象的存在。

在中国，家庭收入调查始终是社会救助工作中普遍存在的“老大难”问题。“中国的贫困标准应该是多少？全国有多少贫困人口？目前尚无有效的、令人信服的答案。”[4]核实居民家庭经济收入，本应由社会，具体来说应该是由民政部门承担，但在中国目前情况下，即使民政部门也无法核准居民家庭经济收入。高校本没有职责，更没有能力去核实学生家庭经济收入。贫困生认定工作，高校本不该做，现在做了也做不好。如同曾经没有理顺关系的政府职能，政府管了许多不该管的事，管不了也管不好。

三、人类动机的内隐性与表现的复杂性

动机是指由特定需要引起的，欲满足各种需要的特殊心理状态和意愿推动，是人从事某种行为的念头或愿望。亚当斯说：“动机主要是指引起或者倾向于引起行为的需要和欲望。”[5]

由于学生不同的需要和欲望，学生个体性格的差异，以及学生本人及家庭对贫困和受助观念的不同，学生对于是否提出困难认定申请出现不同情形，大致可以归纳为三类：第一类是学生确实因为家庭经济困难而提出困难认定申请。第二类是学生家庭经济原本不困难，但鉴于困难认定后就能获得种种资助，看中“免费午餐”进而想方设法提出申请。第三类是家庭经济原本困难，却因种种原因没有提出申请。如有的性格内向、胆小，不敢提出申请;有的好“面子”、贪慕虚荣，怕老师和同学知道自己贫困而另眼相看，不愿提出申请;有的缺乏权利保障意识，不知道申请;有的做事拖沓延误相关工作时间节点，不能申请等。

动机，作为一种心理状态和意愿，它是内在的，具有相当的复杂性。首先，动机是内隐的。人的动机一开始从外在是无法直接知晓的，除非当事人自己如实表露。动机一般只有在出现一定的情况和结果时才能进行估计和推测。上述第二类和第三类情况就是在困难认定的基础上实施帮困资助过程中发现有“假贫困生”或有学生贫困却未受到资助的现象后，经过调查、了解，或经同学反映后才得知的。

其次，动机是变化的。人在不同情况下对待同一事物或做同一举措的动机可能是不同的。有的学生第一学年申请困难认定确实基于家庭经济困难，第二学年家庭经济好转已不符合贫困生认定条件，但依然想方设法申请困难认定。动机也许在于享受到了国家和高校给予贫困生的所谓的“好处”，尝到了享受资助的“甜头”，觉得这是一份“免费午餐”。当然，此种情况能够申请认定成功，此间涉及另一个问题，即道德的自我约束机制和信息的甄别机制，下文予以论述。同一个人不同时段提出困难认定申请，申请的动机可能并不相同。当然，对这种动机变化的估计和推测也是在出现一定的情况和结果后才能作出的。因为“动机的‘善与‘恶来自于动机产生的行为所带来的效果”[6]。这也印证了动机的内隐性。

再次，动机是多样的。从上述第三种情况可以看出，那些家庭实际贫困、但却未申请困难认定的学生，他们的动机是多样的。从负有审核学生家庭经济收入及家庭困难情况责任的居委会（或村委会）以及街道乡镇社会救助所（或乡镇民政部门）角度来讲，他们的动机也是复杂多样的。学生提交《困难认定申请表》要求盖章，一则，情况属实直接盖章确认无可厚非;二则，情况略有不实、出入不大的，睁眼闭眼也就通过了。因为中国人讲“人情”，“人情社会”里乡里乡亲的一般也不好意思较真;三则，情况严重不实的，既然能来盖章，往往有某种关系在背后支撑，不得不办。中国人讲“关系”，“关系社会”里做下属的不敢不为。审核部门的公章之所以加盖得如此“轻巧”，也许更为关键的是，资助的钱不用他们掏腰包，仅是盖章就能“做好人”、“卖人情”，何乐而不为呢？但问题是不甄别信息，不尽审核之责便轻易加盖了象征权威的公章，这暴露的是社会信用体系的缺失。

四、社会信用体系的缺失性和建设的艰难性

动机是内在的，其“善”与“恶”仅仅是就其所产生的行为效果而言的。如果有外在的约束机制，那么不良动机自然会因为受到约束或消失或遏制或转化。但中国社会信用体系的缺失，使得不良动机顺利得以产生行为效果。

传统中国社会礼法合一，礼治天下。在此基础上，中国建立了长达数千年的超稳定制度结构。然而，作为“礼”应有之意的“诚信”，在现代社会却严重缺失。在贫困生认定中，有对贫困生如实提供材料，不得弄虚作假的要求，有对相关部门审核学生所提供材料的要求。但无论是学生个体还是有关部门，都存在未能自律践行诚信的情况，且都没有因为未履行诚信而承担应有的责任。由于缺乏道德的自我约束机制和信息审核和甄别机制，缺乏应有的责任承担和处罚机制，学生能够提供虚假的家庭经济收入情况，负有审核学生家庭经济状况责任的居委会（或村委会）以及街道乡镇社会救助所（或乡镇民政部门）未严尽审核之责，便加盖了代表权威的公章。由于社会信用体系缺失，现行高校帮困资助体系下“假贫困生”现象尽管不多，但始终无以制约。正如学者所言：“在实际操作过程中，之所以有些人成了‘贫困专业户，而有些人盼望的‘雪中送炭始终来不了，是因为学生的机会主义或侥幸心理，以及实际操作过程中对贫困生贫困状况缺乏相应的信息甄别机制，或者对提供虚假贫困信息的学生缺乏相应的惩罚手段所致。”[7]

“社会信用问题产生是传统社会向现代社会转型的产物，它是熟人社会到现代原子化社会变迁的‘时代副产品。”[8]中国的传统社会是一个熟人社会，社会关系以及人与人的信任建立在血缘、地缘、姻缘等基础上，信息是透明的、对称的。在计划经济时代，工业化和城市化的进程虽然也对社会信用产生冲击，但“当时中国所采取的全能型政府体制，基本上维持住了传统社会建立起来的信任关系”[9]。随着市场经济的建立和发展，传统的熟人社会逐渐解体，人与人在交往中开始面对陌生的人际关系，遭遇信息不对称和不透明的困境。“碎片化的社会带来的是传统信任的缺失，面对日益频繁的商业交往，血缘、地缘关系建立的信任关系日渐式微，这就为社会信任问题的产生提供了客观的社会基础。”[10]

信用体系是大到国家治理、小到个人安身立命的基石，其成熟度是国家文明与社会现代化的标志。建设社会信用体系，建立国家信用机制，需要现代技术的支持，但从目前中国来看，阻碍国家信用体系建设进程的并不是技术本身，这一进程的真正障碍在于未能实现对权力的约束，未能发挥政府在社会诚信体系中的基础性作用。“建立国家信用体系在上不在下，在道不在技，在权力而不在权利。当政府自身失信于民成为最大的问题之后，信用体系的建立和完善就无法破题。”[11]

对于贫困生认定的重要性，有学者如是说：“其准确性直接影响到高校贫困生资助的效益与效率，影响到高等教育机会的公平与均等，甚至影响到我国高等教育改革和发展战略目标的实现。”[12]但鉴于贫困本身的多元性与标准的多样性、中国城乡居民家庭收入的模糊性与调查的困难性、人类动机的内隐性与表现的复杂性、中国社会信用体系的缺失性与建设的艰难性，贫困认定在较长一段时间内都将成为高校资助工作的“阿喀琉斯之踵”。

参考文献：

[1] 赵炳起.高校贫困生认定机制——优化与重构[J].教育财会研究，2006（4）.

[2] [3][4]朱勋克.社会救助的立法架构及法律规则研究[J].云南大学学报（法学版），2010（11）.

[5] [美]R.M.亚当斯.动机功利主义[J].姚大志，姚得峰，译.世界哲学，2011（1）.

[6] 张爱卿.论人类行为的动机——一种新的动机理论构理[J].华东师范大学学报（教育科学版），1996（1）.

[7] 汪柱旺，肖建华.高校贫困生解困的经济学分析[J].内蒙古社会科学（汉文版），2006（1）.

[8][10] 张卫，成婧.协同治理：中国社会信用体系建设的模式选择[J].南京社会科学，2012（11）.

[9] 翟学伟.诚信、信任与信用：概念的澄清与历史的演进[J].江海学刊，2011（5）.

[11] [12] 唐吉伟德.建立社会信用体系需发挥政府主导作用[EB/OL]. http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2014-03-10/content_11368087.html.2014-03-19.