从事前规制转向事后确认：日本大学现行认证评价制度研究

王国辉

摘要：日本于2004年正式导入了大学认证评价制度，使日本大学的评价文化逐渐从事前规制转向事后确认，以增强大学的自律性及个性化发展。认证评价制度的确立与义务化是这一转型的关键，其特色为：是依据大学评价标准开展的评价;是以大学教育活动为中心的评价，并力争促进大学的特色发展;是以自我评价为基础、以同行评价为中心的评价;是透明性高、富于开放性且不断进取的公正评价。

关键词：认证评价制度;日本大学;事前规制;事后确认上世纪90年代之后，随着日本大学进入普及与多样化发展阶段，日本为进一步提升大学教育与研究活动的质量与水平，促进大学的个性化发展，同时也为了发挥大学的社会说明责任，增强大学的自律性，开始非常重视大学评价文化的树立。到目前，日本的大学评价经历了自我评价期、第三方评价期、认证评价期三个阶段，促使日本大学评价文化逐渐从事前规制转向事后确认。本文以大学认证评价制度为对象，分析日本大学认证评价制度的现状、问题及其特色，以期为富有中国特色大学评价制度的完善提供参考。

一、日本大学认证评价制度确定的背景

（一）日本大学评价的发展历程

在认证评价制度导入之前日本的大学评价经历了自我评价期和第三方评价期两阶段。1991年2月日本大学审议会《关于大学教育的改善》咨询报告中提出 “大学设置标准的大纲化” [1]，以缓和原大学设置标准中所规定的事前规制部分。1991年6月修订的大学设置标准中指出，“为促进各大学担负起不断完善自身教育研究活动的责任，应导入自我检查与自我评价体系”[2]。为此，大学标准协会于1994年11月公布了《大学评价手册》，并于1996年4月正式开启了大学自我检查与评价的义务化。

到了1998年10月，在大学审议会提交的《关于21世纪的大学愿景与今后的改革方策——在竞争环境中彰显个性的大学》咨询报告中指出，大学要在“力争充实自我检查与评价的同时，有必要通过导入第三方评价体系等开展多元性评价，以发展大学个性，确立有助于完善教育研究内容与方法的相关体系” [3] 。文部科学省于是在1999年9月修订了大学设置标准，并于同年设立了国立的“大学评价与学位授予机构”，开启了日本大学有接受第三方评价机构评价义务的阶段，但此时期实施的主要是以国立大学为对象的第三方评价。

而到了上世纪末期，日本大学面临着大学全入时代的到来及国际竞争加剧等问题。为此，21世纪初期开始的小泉政府改革也波及到了高等教育领域，提出“面对要开展高质量教育研究活动的竞争环境，应在更加放缓有关大学设置相关规定的同时，有必要进一步整顿并导入依靠第三方开展的认证评价制度等相关监督体制”[4]。2002年8月日本中央教育审议会《关于建构与大学质量保证体系相关的新体系》咨询报告，明确提出要导入新的第三方评价制度[5]。因此，2002年11月修订的《学校教育法》规定，从2004年度开始，无论国、公、私立的所有大学都有义务导入大学认证评价制度。

具体来说，2002年修订的《学校教育法》第109条规定，大学为了提高其教育研究水平，要根据文部科学大臣的规定，就大学的教育及研究、组织管理及设施、设备的状况开展自我检查与评价，并将结果加以公布。接着在109条第二项中规定，大学要在前项措施的基础上，就大学的教育研究等方面的综合情况，在政令规定的每个期间（大学为7年以内），要接受已获取了文部科学大臣认证的机构（以下简称“认证评价机构”）的评价（以下简称“认证评价”）。进而在第109条第四项中指出，认证评价要根据大学的要求，按照大学评价标准（为开展认证评价，认证评价机构规定的标准）[6]开展。这一法律的修订当然明确地说明了，所有高等教育机构有定期接受已获得国家认证的机构开展的第三方评价的义务，即，大学要进行自我检查与评价，并要以自我检查与评价为基础，应每隔7年接受认证评价机构开展的认证评价，且认证评价机构要根据独自制定的标准开展认证评价。由此可以说，日本真正确立了由事前规制到事后确认的评价文化及与其相应的评价系统。

（二）日本大学认证评价制度确立的必然性

1.大学“设置审查”的现实问题要求大学评价从事前规制转向事后确认

第二次世界大战后的日本高等教育质量保证是以在设置大学和学部（院系）时的“设置审查”方式进行的。在日本，公、私立大学及学部在设置时，需要文部科学大臣的认可，而据《学校教育法》规定，此时文部科学大臣主要采取咨询大学设置与学校法人审议会的方式。审议会的审查流程大体为：设置构想的审查、关于教育课程与教员的专门审查、作为学校法人的适切性与财务计划的审查、对申请者传达中期审查意见与要求修正申请内容、认可与否的判定、咨询等步骤。这一政策成为战后日本大学教育研究质量保证的要因。但是其也存在两方面的主要问题：第一，由于采取的是事前规制方式，主要审查仅限定在设置初始期;第二，这一事前规制模式的具体规定涉及方方面面的细节，不利于大学的个性化发展。这一现实问题的存在要求文部科学省推进设置标准及审查手续的弹性化，以实现大学质量提升与不断完善的目标。

2.大学普及与多样化进程中教育研究“质”的保证与提升的需要

上世纪90年代以来，日本进入了泡沫经济期，教育地方分权及市场化改革日益成为当权者和学者们关注的焦点。其结果就是“国家的行政管理和财政支持在教育领域被大规模削减”，“同时，高校设置基准的简化、高等教育市场化和由此产生的高等教育多样化引起了人们对高等教育质量的担忧和对统一标准的重视”。[7]由此，政府原有的事前规制式的管理模式已无法保证大学适应社会发展的需要，建构新的高等教育质量保障体制已提到了议事日程。而且21世纪的大学在担负着使高等教育得以广泛普及作用的同时，对大学的个性化与各自的卓越性也都提出了相应要求。这就产生了由专门第三方机构对大学的教育研究质量加以评价的必要，以保证办学质量及彰显大学个性。

3.发挥大学社会说明责任的客观要求

人类社会进入21世纪以来，要求大学应具有以评价文化为基础的自律性，以使大学更具“开放的深度”。因此，大学有必要将自身担负（或者发挥）的责任向社会加以说明。就其说明责任（Accountability）来说，大学对社会加以说明的主要部分不是财务状况，而是作为大学宗旨的教育研究的质量与成果。只有这样，才有利于大学根据社会需求办学。

日本就是从大学个性化与教育研究不断完善及作为公共机构的说明责任这一角度出发，在要求强化与充实大学自我检查与评价的同时，提出导入对自我评价结果加以监督检验的第三方评价体系。要通过评价将大学的教育研究现状、成果等以通俗易懂的方式公诸于众，以广泛征求国民对作为公共机构的大学的理解与支持，从而促进大学发展。而且现在这种认证评价制度的结果在某种程度上已经影响了日本政府的高等教育财政分配，进而影响了高等教育的发展进程。

二、日本大学认证评价制度的体系构成与大学接受认证评价的实践案例（一）日本大学认证评价制度的体系构成

1.大学认证评价的相关评价机构

实施认证评价的评价机构在经中央教育审议会审查后，必须要获得文部科学大臣的认证。目前，大学有复数的评价机构可供选择，主要有：独立行政法人大学评价与学位授予机构、财团法人大学标准协会、财团法人日本高等教育评价机构，各大学有权以各机构公布的评价标准等为参考选择接受评价的机构。在实施认证评价时，评价机构公布的资料主要包括以下几方面：①大学认证评价实施大纲，说明评价的基本方针及评价实施等基本内容;②大学评价标准，依此标准实施评价;③自我评价实施要领，大学在开展自我评价时需参考的要领;④评价实施入门指南，各评价机构成员在进行评价时使用的指南;⑤访问调查实施要领，说明大学在接受访问调查时需要准备或应对的事项。

2.大学认证评价的目的

现在，在国际上都很重视大学的第三方评价。就各国开展的第三方评价制度而言，由于各自教育制度的不同，在重视保证质量与重视完善的比例方面会有所区别，而就日本的认证评价而言，两者受到同等重视可以说是其特征之一。概括起来说，通过自我评价与相关认证，保证大学教育研究活动的质量;通过将评价结果反馈给大学，有利于大学教育研究活动的完善;由于评价结果的公布，并通过将其通俗易懂地向社会公开，大学要接受社会的评价，以支援与促进作为公共事业机构的大学广泛获得国民的理解与支持。

3.大学认证评价标准的内容

日本的大学认证评价的标准虽说由于认证评价机构的不同会有所区别，但无外乎包括以下一些内容，详见表1。

表1大学认证评价标准的基本内容

序号项目具体内容标准1大学目的目的的明确性、适切性/大学构成人员对目的的周知、向社会的公布标准2教育研究组织

（实施体制）与教育研究相关的基本组织的构成/开展教育活动必要的运行体制标准3教育及教育

支援者教员的配置/教员的采用及升格等/有益于达成教育目的的基础性研究活动/教育支援者的配置/教育辅助者的灵活参与标准4学生的招收招生政策的明确性、公布与周知/按照招生政策招收/实际招生数与预定数标准5教育内容

及方法学士课程：教育课程/教学形态、学习指导法等/成绩评价、学分认定、毕业认定

研究生课程：教育课程/教学形态、学习指导法等/研究指导/成绩评价、学分认定、毕业认定

专业研究生院课程：教育课程/教育课程与该职业领域/教学形态、学习指导法等/成绩评价、学分认定、毕业认定标准6教育成果对照目的，教育成果及效果提升情况标准7学生支援等选课指导、学习支援/自主学习支援的环境/有关学生生活与就业等的支援等（续表1）序号项目具体内容标准8设施与设备与教育研究组织及教育课程相对应的设施及设备/图书等资料系统的配置标准9教育质量提升

与完善的体制检查与评价教育的状况、基于现状开展的力求完善与提升的体制/有利于教员、教育支援者等素质提升的措施标准10财务财务基础/收支计划等/财务监察等标准11经营管理经营管理体制及事物组织/经营管理方针的明确性、各构成者的责任和权限的明确性/对大学活动综合情况的自我检查与评价、结果的公布资料来源：川口昭彦.大学評価文化の展開―わかりやすい大学評価の技法[M].東京：株式会社 ぎょうせい，2006：87.

在大学满足了所有标准的情况下，认证评价机构认可大学达到了该机构所规定的大学评价标准，并加以公布。在此还需明确的是，只凭是否满足各自标准的判断并不能说达到了认证评价目的的全部。在评价结果报告书中还要对被判定为“优秀”与“需要改善”的项目情况加以记录与说明，这对于实现认证评价的第二个目的“完善”是非常重要的，也可以说这是认证评价的特色所在。

4.大学认证评价委员会的设置与大学认证评价的实施

在开展评价时，设置由国、公、私立大学的相关人员及社会、经济、文化等各方面的有识之士构成的大学机构认证评价委员会。为实施具体的评价而在委员会下设评价部门分委员会。鉴于被评价大学的教育领域及各自情况的多样性，在具体组织评价分委员会时，必须要配置与被评价大学的院系状况相应的各领域专家及有识之士为其成员，并要求其开展从客观立场出发且以专业性判断为基础的富有较高信赖性的评价。因此，评价委员在取得共同认识及理解的前提下，为了适当且顺利地完成职责，要对认证评价的目的、内容、方法等进行充分地研修，同时还要不断分析每年进行的认证评价的成果与问题，并力争将其结果反映在研修课程中，这又在一定程度上为顺利开展评价提供了体制保证。

5.大学认证评价的方法与日程

大学认证评价一般通过书面调查与访问调查来实施。书面调查根据“自我评价实施要领”、各大学制作的自我评价书、机构独自调查与收集的资料及数据等实施。这一书面调查的结果在访问调查约1个月前送给要开展访问调查的大学。同时也会将自我评价书中不明确的地方、资料与数据的不足等通知给大学。访问调查实施的1周前大学要将对此的回答反馈给评价机构，评价部门的成员对此加以分析之后才开始访问调查。访问调查除根据“访问调查实施要领”外，还要对在书面调查中未能加以确认的事项展开调查。

评价委员会根据在部门会议总结的书面调查与访问调查结果，形成评估报告方案，并将其送给被评价的大学，大学如果对此报告方案有意见，可在一个月内提出申述。在此基础上，评价委员会确定评价报告书，在提供给被评价大学及其设置者的同时，还要广泛地在社会上公布（日程详见表2）。

表2机构别认证评价的过程与日程

事项时间备注由机构举办的说明会等6—7月评价的申请及受理9月末对大学自我评价相关人员等开展研修11—12月提交自我评价书第二年6月末评价机构开展评价工作7月—

第三年1月通知评价结果1月末意见申述2月对评价委员

开展研修确定评价结果3月提供给大学及其

设置者，向社会

广泛公布资料来源：川口昭彦.大学評価文化の展開―わかりやすい大学評価の技法[M].東京：株式会社 ぎょうせい，2006：90.

（二）大学标准协会的认证评价——早稻田大学的案例

1.早稻田大学接受认证评价工作的组织

早稻田大学是由13个学部和21个研究生院构成的综合大学。2004年认证评价制度确定后，早稻田大学在较早阶段就开始了认证评价工作的准备，并于2006年春到秋季期间制定并完成了“2005年度自我检查与评价报告书”。在书面审查阶段，各分科会的主查及委员在分别进行个别书面评价的同时给出了具体评价意见，并在主查的领导下汇编成一个分科会报告书。分科会报告书还要经过全体审查委员的讨论才能定稿，并送交早稻田大学。2006年10月该校接受了大学标准协会的实地访问调查，评价结果于2007年3月正式公布[8]。

2.早稻田大学认证评价的结果与问题

 大学标准协会给出的早稻田大学认证评价结果是，早稻田大学满足了大学标准协会规定的大学标准。在评价结果中，详细列举了早稻田大学的办学优点：在教育方法方面，亚洲太平洋研究科每学期对全体课程开展由学生进行的坦诚的教学评价，并将结果在校内公布，因这有利于全体教师的教学改善而颇受好评。在社会贡献方面，与所在社区的商业街、行政部门、志愿者组织等合作导入的社区通货“阿童木通货”有益于地区经济的活性化及社区建设，而且在为志愿者参加活动扩大机会方面也获得很高评价;多数教师不仅通过论文和著作，而且还通过出席国际会议、讲演、参与新闻媒体活动，以及通过担任政府等行政部门审议会与委员会的委员职务等完成大学的社会贡献，这也获得很高评价。

 评价结果还就早稻田大学办学中存在的问题提出了相关建议：在教育内容与方法方面，希望理工学部对因就业方向改变而出现的转学部与转学科的条件与学分认可等灵活加以应对;在招生方面，人间科学部过去5年入学人数明显超过预定招生人数，需要加以纠正。而文学研究生院由于专业不同招生情况有较大区别，硕士研究生阶段只有一个专业满额招生，另5个专业的招生规模甚至低于预定的半数，需要在适度的招生规模方面下功夫。[9]

三、认证评价实施第一周期的成果与问题

认证评价和自我检查与评价、外部评价不同，是根据各认证评价机构制定的“大学标准”开展。只有满足了大学标准中的所有标准时，才可下达“适合”的判定。只要有一个标准未能满足就会被判定为“不适合”。另外，由于认证评价机构不同，在并不能充分地获得判定“适合”证据的情况下，也有判定为“保留”的情况出现，即使被判定为“不适合”，有的认证评价机构也可以接受 “再评价”。第一周期（2004-2010年）的审查情况如表3所示。

从表3可以看出第一周期的认证评价具有两大特点：一是设置者和认证评价机构具有很强的关联。国立大学除宫城教育大学一所学校外，接受的都是大学评价与学位授予机构的评价;公立大学在大学标准协会、大学评价与学位授予机构接受审查的基本各占一半;另外，占4年制大学7成的私立大学接受大学标准协会、高等教育评价机构审查的各约占一半，由于高等教育评价机构是以日本私立大学协会为基础而设置的，所以协会的大部分加盟校在此接受审查，而国立大学与公立大学均未在此接受审查。二是接受3个认证评价机构审查的721校中，被认定为“不适合”的大学各机构各有一校，共3校。另外，被判断为“保留”的大学为41校，且都是私立大学。就其共同理由来说，并非大学教育内容与方法出了问题，主要还是由于未能满额招生，并由此带来学校财务情况恶化、管理运行非正常化等问题。

从高等教育质量保证体系中第三方评价的观点来看，认证评价制度在实施过程中，还存在着一些需要解决的问题。

第一，日本认证评价中的第三方评价目标是高等教育机构请求第三方确认其是否实现了办学目的。也就是说，明示与确认机构的“有效性”是认证评价本来的宗旨。不过在实际认证过程中，虽不能说评价仅停留在各自标准的确认方面，却在一定程度上忽略了认证评价的宗旨。

第二，高等教育的最大利益相关者及受益者是学生，可是学生对大学的自我检查与评价以及认证评价过程的参与极为有限，一般只不过是在实地访问调查时设定了对学生及毕业生的访谈而已，而学生如何参与也是有待思考的课题。

第三，大学可以自由选择认证评价机构的做法并不能真正改变或提升大学教育的质量。认证评价由于可以自由地从复数的评价机构中加以选择，就难免会发生当某个认证评价机构给予“保留”甚至“不适合”这一评价结果时，而选择别的认证评价机构接受审查。这种摇摆的关系当然不利于大学教育质量的提升。

四、日本的大学认证评价制度的特色

第一，日本的大学认证评价是依据大学评价标准开展的促使大学评价文化从事前规制转型到事后确认的评价。作为各机构认证评价的特色值得注意的就是，各机构在评价结果中分别指出并记录了被评价大学在各自大学活动中的“卓越点”及“要完善之处”，借此更有助于完善与提升大学教育研究活动的质量，从而体现了从事前规制转向事后确认的优势所在。

第二，日本的大学认证评价制度开展的是以大学教育活动为中心的评价，并力争促进大学的特色发展。为了培养与确保适应知识经济社会需要的人才，各认证评价机构都非常重视斟酌评价的国际发展趋势，在评价标准和评价方式的选择与制定上也都很重视对外国相关情况的调查与把握，开展以大学的教育研究活动为中心的综合性评价。另外，在开展认证评价判断时，为了充分发挥大学的个性与特色，在教育研究活动等方面，注重根据各大学所固有的“目的”加以推进，这就在一定程度上促进了大学的个性化发展。

第三，日本的大学认证评价制度是以自我评价为基础、以同行评价为中心的评价。为了确保评价的透明性、公正性及实效性，认证评价重视大学以评价机构明示的《大学评价标准》及《自我评价实施要领》为基础开展的自我评价。各机构开展的评价要分析大学开展的自我评价的结果，并据此结果加以实施。同时，在大学进行的教育研究活动的内容多数属于定性的内容，仅凭一些数据很难明示教育研究的成果。也正因此，为了适当地评价大学的教育研究活动等，认证评价是以对大学教育研究活动有充分理解的有识之士进行的同行评价为中心进行。

第四，日本的大学认证评价制度是透明性高、富于开放性且公正的评价。这主要表现在：评价实施者使用的《评价实施入门指南》是公开的，以便大学开展自我评价时使用;在对来自大学的各种各样的提问加以及时回答的同时，将其内容在网站公布，实现了信息共享;再者就是设置了意见申诉制度，即在确定评定结果之前，将评价结果通知给被评价的大学，给予大学申诉的机会，在提出申诉之后，评价委员会再次进行审议，并确定最终的评价结果，且在公布评价结果的时候，申诉内容等也要同时记录在内。此外，还会以向社会公布评价结果的方式等，提高评价透明性。而且各评价机构还要根据评价经验及被评价大学的意见等，对评价体系不断进行完善。

参考文献：

[1] 中央教育審議会.大学教育の改善について[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo4/gijiroku/03052801/003/001.htm，201

4-10-25.

[2] 文部省令.大学設置基準[EB/OL].http：//www.kyoto-u.ac.jp/uni_int/kitei/reiki_honbun/w002RG00000949.html，2014-10-28.

[3] 大学審議会.21世紀の大学像と今後の改革方策について ―競争的環境の中で個性が輝く大学― （答申，平成10年10月26日）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/old_chukyo/old_daigaku_index/toushin/1315932.htm，2014-10-25.

[4] 総合規制改革会議.規制改革の推進に関する第1次答申（2001年12月11日 ）[EB/OL]. http：//www8.cao.go.jp/kisei/siryo/011211，2014-10-25.

[5] 中央教育審議会.大学の質の保証に係る新たなシステムの構築について（答申，2002年8月5日）[EB/OL].http：//www.mext.go.jp/b_menu/shingi/chukyo/chukyo0/toushin/020801.htm，2014-10-25.

[6]  平成14年法律第118号 学校教育法の一部を改正する法律[EB/OL].http：//hourei.hounavi.jp/seitei/hou/H14/H14HO118.php，2014-10-25.

[7] 徐国兴.日本高等教育外部评价制度的多视角角度[J].中国高等教育，2008（9）：62.

[8] 大学基準協会の評価 ： 早稲田大学の事例を中心[R].日本教育学会大會研究発表要項，2007，（66）：130.

[9] 大学基準協会.2006（平成18）年度「大学評価」の結果について[EB/OL].http：//www.juaa.or.jp/accreditation/university/result_2006.html，2014-10-25.