台灣：共享經濟催生新交通

卜樂

共享經濟浪潮席捲全球，這其中2009年在美國成立的Uber，一舉用共享思維顛覆了傳統汽車出租營運的理念，虛擬平臺闖入現實生活，火花似乎很是激烈。

新模式，新配置

從2013年6月，Uber進入台灣市場，到如今短短兩年多的時間，它掀起的風潮足以震撼台灣社會。Uber新型態服務的盛行，也代表例如共享行為已經從虛擬走向實體世界，過去這些年，我們越來越習慣資訊服務上發生的共享。許多人已經從單純的消費者或利用人，轉而兼具生產者或創作人的角色，而共享行為並不會因為虛擬或實體以及付費與否而有本質上不同，只是利害關係人對共享跨足實體世界仍需調適，特別是當其對弱勢行業產生替代效果的時候。對於使用者來說，即使未必能準確描述或感受這種轉變，還是會選擇最能滿足其需求的服務，而且會發現自己不需要專職，也能分享技能創造價值。

而另一方面，Uber 等共享經濟模式的興起，一定程度驗證了資源不是患不足而是患不均。長久以來並不是沒有人想過更妥適利用閒置資源，只是往往資訊取得的成本太高，直到科技發展與模式創新讓這件事有了實現可能。同時間，人們對於所需資源的態度也在漸漸轉變，以往強調“擁有”的概念，在資訊產品及服務盛行的時代已經淡化，不需要真正擁有也可以滿足需求，同樣的想法應用在實體世界裡，個人不需要擁有汽車，“行的需求”也可滿足。就這點來看，不只是私人企業的Uber，台北市政府率先推動的 YouBike更是如此。

當然這些產品都是應用在城市治理之中，而治理的大問題則在於交通，台北市柯文哲市長競選時就提出與此直接相關的“血汗計程車”問題，但並未衡量以共享經濟模式作為解法的可能。依法行政本身沒有錯，但面臨新型態服務對既有行業的衝擊，也就無法作出因應調適。所以，政府在適應上似乎總要慢於企業一步。

事實上，Uber 只是嘗試以新方法實現資源有效配置的模式之一，在英國的獨立報告《鬆綁共享經濟》（Unlocking the sharing economy）中曾提到，據Zipcar 研究顯示，每一部共享汽車可以減少約14輛私人擁有汽車，以往恐怕只有強制手段如新加坡推行擁車證能壓低汽車數量，如今只需憑藉民間企業的服務，就有機會在不損及（甚至提升）同等需求的情況下得以實現。除此之外，克羅伊登自治市議會與Zipcar合作的經驗結果就是是減少了42%的交通費以及36%的碳排放。一旦汽車數量減少，城市交通、空氣品質、能源運用等公共福利相關事項也能隨之改善，舒緩擁擠的交通亦有助於降低交通事故機率。

然而，在所有共享經濟模式中，只要涉及行的方面就會相對複雜，一來因為不同模式在不同城市運行，發生的公共效益可能性也不同。再者，並不是只有提供新服務就可以運用共享經濟模式，現有業者照樣可以加以複製，只不過，先不論新進者的法律爭議，現有業者必然受到現存法規的規範，常常受到高度的管制，在某些國家甚至必須負擔高額的入場（牌照）費，因而造成現有業者的競爭劣勢與損失。最後，為了便利、安全性與客服等考量，在運營過程中又必須紀錄乘客與駕駛的所有位置與行車路線，這也考驗服務提供者的個人資訊保護的落實程度。

而這些新模式帶來的潛在影響，並不是想當然爾的思考就可以判斷。政府必須先理解共享經濟的理念，承認新模式的存在，才能向前評估法規的適用性以及配套措施。

法規與爭議，哪個更重要

而談及法規的適用性，不得不先回歸到公路法，這是交通運輸的基本依據，而此法立法的目的也曾為了考慮公共福利與交通安全而修正，因此，法律利害關係人已經是全民，並非只有運輸業者。該法對於汽車運輸業的分類，雖經多次修訂，但從未授權行政機關自行訂立，換言之，有關汽車運輸的分類調整需經立法程序。再從過往的立法理由來看，“失之籠統，未盡符合現況”、“共同利益不同，意見不同，合組工會目標不同”都是增設類別的理由。然而，屬於行政體系的交通部，在去年七月自知“現行規定未臻明確”（意即無法可管）的狀況下，不考量分類調整的權限與條件，逕自發布行政命令，將應用程式媒合的服務型態納入計程車客運服務業，此後即據此堅稱該類服務違法營業。

根據交通部回覆，關於此前所謂將對Uber進行調查，只是函請其他主管機關就其各自權管法令部分協助釐清，因此並未產生調查報告。反觀英國的做法，是先不預設立場做了獨立報告，才就其結果承諾會以擁抱共享經濟的法規來回應。此刻紐約也在進行一項Uber對交通影響的研究，並擱置限制其數量的政策，以確保“未來的發展符合紐約市民的利益”。即便先前發生駕駛被逮捕事件的香港，也在預定兩年時間完成的《公共交通策略研究》中，提及“在顧及對其他公共交通服務的影響之下，探討推出新的士服務種類是否可行可取”。

當然從政府的立場來看，涉及公益的交通政策必然不可能完全依市場自由發展，究竟要將禁止新型態服務、劃歸現有類別、擴增類別，是否一併檢討計程車政策適度開放，這些都是立法部門的選擇題而非是非題，選擇的依據則有賴行政機關提出客觀研究報告做為基礎來衡量。

事實上，Uber帶給政府和社會的法律爭議可區分為Uber本身與駕駛兩方面來看，Uber本身類似于台灣的Yahoo平臺，可以類比其營運模式中與拍賣平台的近似處，來說明其與現有計程車行與所屬駕駛之間關係之不同。Uber所採用的營運方式，是由乘客與駕駛各自使用對應的app接取服務，在其所建置的系統中媒合駕駛與乘客，乘客依自身需求決定使用服務的時機，駕駛也自由決定何時開啟app接受叫車，車輛是由駕駛自行準備，Uber不管駕駛是否有其他工作，實際從事載客行為的是駕駛。一如拍賣平台上，買賣雙方各自上線，藉由系統產生媒合，買家決定是否出價購買，賣家自由決定何時上架商品，商品由賣家自行提供，站方不管賣家是否同時在其他平台刊登，銷售商品的是賣家而不是拍賣平臺。

由此可以將Uber、駕駛與乘客三方構成一個商業生態系，就像是買家與賣家透過拍賣平臺進行交易，雙方的確要遵循平臺使用條款，但買賣行為是在買家與賣家之間發生，而不是發生於買方與平臺方。從而，拍賣平臺與賣家間並不存有指揮監督的僱傭關係。再延伸下去，還可以發現並非所有拍賣網站的交易都屬營業行為，根據財政部的解釋，個人出售自己使用過的二手商品，買來或受贈尚未使用就因不適用而出售，均不屬之。同理，若駕駛本身並非以載客為職業，只是利用Uber 平台分享其剩餘勞務（駕駛技能），在性質上應該不同於公路法所規範的營業概念，反倒是自用、營業的二分法才應與時俱進配套調整。

而面對這種新型態的服務，政府其實也在觀察。從年初到現在，行政院的態度有所不同。年初Uber 拜會行政院後，張善政副院長提出“政府目前針對自用車與營業用車採取的管理模式，不會為Uber破例”、“交通部為Uber從事運輸業的主管機關”、“Uber有中華民國來源所得，必須依法繳稅”等3條紅線，而日前行政院舉辦相關諮詢會議時，蔡玉玲政委畫出的兩條紅線為：一、Uber 繳稅狀況要透明，讓稅捐單位可稽核；二、當乘客發生意外時，Uber 台灣公司要協助處理保險問題及求償。由此可見，政府內部有持續針對政策進行討論，但交通部貫徹現有法規的態度十分堅決，顯見各機關間仍有不同意見。

而除此之外，業界的聲音也無法忽視，從計程車業者中看，台灣大車隊積極參與相關研討提出意見，但無論就運輸學會的座談會報導，或就行政院諮詢會議發言紀錄來看，大車隊並不排斥競爭，而且不認為在立足點平等的狀況下服務會輸給Uber，問題是他們現在必須遵守計程車規範，而Uber 卻仍在營運，因而它們反彈的應是針對不公平競爭。個人看來，公平性指的是制度對所有人一視同仁，並不是政策一定得朝嚴加管制的方向走，強制Uber 變成另一家計程車行，或是對現有計程車管制鬆綁，新增運輸業類別都是可以達成公平性的選項。

因此，表面上看起來是雙方的對立，未來卻可以樂見形成共識的可能性，關鍵在於交通部是否能藉由新模式刺激，打破多年來計程車政策進退失據的局面，真正思考降低管制強度的其他選項。

不知前路在何方

新模式的發展固然促進社會整體進步，但我並不看好此類服務在台灣的發展，同樣也不認為行業內會如其他地方一般發生激烈競爭。首先，在去年交通發布命令後，來自巴西的Easy Taxi，便於考量台灣法規不符其核心營運模式後，決定退出台灣市場。而完全提供計程車媒合的“呼叫小黃”，在交通部認定下，須維持未從事營利行為的狀態才算合法。雖然LINE Taxi 有意進軍台灣，但也被交通部提醒適法性問題。另外，截至八月中旬，Uber 及駕駛共收到新台幣4362萬元罰單，已繳交其中3759萬，且繼行政訴願陸續被駁回後，日前又傳出行政訴訟敗訴。

坦白來講，以台灣市場規模而言，很難想像有Uber以外的業者，會甘冒被認定違法的風險，執意於台灣營運。我也對Uber一面持續繳罰單，一面進行法律程序的作為感到意外，即便Uber 財力雄厚，恐怕也不符合在商言商的思考邏輯，政策不改變總有退出的一天，就算日後政策變更，也無法溯及既往，因而無法想見國際上會有另一家願意賠這麼多錢還要在台灣繼續營運的廠商，本土業者更不可能。

雖然交通部參與了行政院舉辦的諮詢會議，並回應了虛擬世界法規調適平台線上意見徵集的結果，但還未出現啟動下一階段討論的跡象。除非政府能真正找到方法，落實過去一年多所談前期公眾參與的政策，否則逆轉發展趨勢的契機難以出現。

而從更高層次的共享經濟角度來看，在討論共享經濟的過程中，以我接觸到Jeremy Rifkin 的《零邊際成本社會》一書為例，我們正經歷一個從傳統經濟邁向共享經濟的典範轉移過渡期，而這不過是更大版圖中的一塊拼圖，若基礎建設等條件齊備，富足經濟得以實現，人類社會的面貌將和現在大不相同。許多人將會以免費或極低的代價取得生活所需的商品與服務，但也因為本來需要人來處理的勞務工作大量消失而可能失業，想像一下，當無人車時代來臨，在自動化智慧運行的資訊、運輸、能源網路疊加下，專職駕駛就算仍存在也將退守利基市場，人將專注於機器所尚未能處理的領域。

就大方向而言，Uber在台灣的爭議再次反映政府政策落後科技發展的現象。雖然今年中政府公布的《創意台灣政策白皮書》，即是爲因應科技發展趨勢，而開放徵集各方意見所編寫的指導原則，但前瞻施政的理念，必須對未來世界樣貌加以預測，以預先規劃可行的方案，並不是固守法規可以抗拒時代轉變的。如果當我們於過渡期過度糾葛，若Uber等公司致力發展的無人車以超乎預期的速度悄然來到，只怕將面臨更嚴峻的考驗。

近期台灣政府很喜歡談的開放資料、大資料與群眾外包，最大價值在於落實，最大障礙是觀念的轉變，否則拿到一手好牌仍會輸掉全局。