“两代表一委员”制度与城市基层政权的有效运转——基于广州市海珠区赤岗街“303工作室”的研究

□黄丽华　邱弋芯　李　强（、、中共广州市委党校　公共管理教研部，广东　广州　50070；、中南大学 社会管理学院，湖南　长沙　4008）

“两代表一委员”制度与城市基层政权的有效运转
——基于广州市海珠区赤岗街“303工作室”的研究

□黄丽华1邱弋芯2李强3
（1、3、中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州510070；2、中南大学 社会管理学院，湖南长沙410083）

城市基层政权既有的制度要素难以有效发挥作用，加剧了社会成员利益诉求多元化与既有民意吸纳整合机制不完善之间的矛盾，增加了政权运行的成本。完善制度化利益诉求上传机制及其操作化设置，使基层治理机制有效运转起来，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。广州市海珠区赤岗街以党代表、人大代表和政协委员的充分履职为切入口，探索建立以“两代表一委员”工作体系为支撑的“303工作室”，推动了城市基层群众利益诉求的整合与有序上传，有助于实现基层政权与人民群众之间的有序互通关系，并促进基层政权的角色转型。

城市基层政权；利益诉求；两代表一委员；303工作室

社会成员利益诉求的异质性与多元化是转型时期的显著特征之一。在目前城市基层治理的框架体系中，基层的人民代表大会、人民政协、人民信访等制度设计，都具有吸纳群众利益诉求的功能，但是一直以来，这些正式制度在具体实践中或是由于精英化倾向突出而导致社会开放性不足，或是由于行政化趋势明显而缺乏群众基础，其推动公民参与、沟通政社关系的制度功能未能充分发挥，导致体制外以原子化、无序化方式表达意愿的事件日益多发。强化基层人大、政协等既有利益诉求上传机制的有效性，重建政治系统与基层群众之间的有序互动关系，使基层政权有效运转起来，是实现我国国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，一个可行的思路是在基层搭建收集民意的制度平台，并作为官方利益诉求传递机制的延伸，以更为充分地吸纳群众各类诉求。本文以广州市海珠区赤岗街依托辖区内“两代表一委员”（即党代表、人大代表、政协委员）为基本构成力量而成立的“303工作室”为个案，就完善城市基层利益诉求上传机制进行初步探索。

一、城市基层政权体系下群众利益诉求上传的现实困境

形式多样、内容广泛的公民利益表达已经成为现代国家最为常见的社会现象之一，“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。”［1］相应地，西方国家对于利益表达的过程也形成了较为完善的制度规范，即使是相对激进的表达方式如游说请愿、游行示威等，也都有一套成熟、可操作的规则加以应对和约束。由此，自下而上的利益诉求有序表达为公共政策制定及其民意基础的实现提供了必要条件。相比之下，在我国的政治生态中，利益诉求的传递往往是“以党政官员走群众路线的方式来综合民意为基础的”［2］，即公众利益诉求的回应有赖于党政系统内部的主动体察和认知，自下而上的自发性利益表达并非各级政权运作的主要推动力。在这种背景下，连接党政部门与人民群众、旨在吸纳群众诉求的各类官方机构的重要意义不言而喻，尤其是作为最重要的制度化利益诉求上传渠道的各级人大和政协，理应承担起相应职责。

然而，长期以来，从全国到地方各级人大和政协在整合人民群众利益诉求方面未能充分发挥其预期功能，二者最重要的组成要素——人大代表和政协委员，其内部构成和履职效果都存在一定问题。首先，代表委员的精英化倾向突出。从人大代表和政协委员的构成可以发现，如今的人大、政协已无法全面反映全国各个阶层尤其是弱势群体的意志。以工人和农民在全国人大代表中所占比重为例，第四届全国人大代表中工农占比达51.6%，之后基本上呈逐年下降的趋势［3］。尽管在十二届全国人大代表中这一比重已经回升到13.4%，但仍难以匹配数量庞大的农民群体。政协委员更主要是由行业精英、社会名流组成，因此，以工农为代表的社会下层利益诉求很难藉此渠道在国家正式制度安排中得到充分体现。其次，代表委员履职不够充分，无法完全应对民众诸多诉求。根据《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《中国人民政治协商会议章程》的相关规定，联系群众、收集民意是人大代表和政协委员的基本职责，但是，代表委员却长期存在收集民意的自觉性不强、频率不高、方式不丰富等问题［4］。从现状看，目前人大代表和政协委员接近于一种“类行政”的荣誉身份或职位，普遍缺乏代表人民行使权利的导向意识，由此造成民众通过人大和政协寻求利益诉求上传的成本过高。

提升各级人大和政协在利益诉求上传方面的畅通性，关键在于激发人大代表和政协委员的活力，创设代表委员发挥作用的平台和载体并使其成为正式利益上传渠道的延伸。循此路径，国内不少地区进行了有益的探索，例如，浙江温岭设立人大代表工作站，为代表履职和民意表达找到结合点［5］；山东青岛成立街道人大代表、政协委员联系青少年事务工作站，积极畅通针对青少年利益诉求的表达渠道［6］；辽宁沈阳政协委员姚辉甚至以个人名义发起成立专职工作站，作为履职平台以接待来访群众［7］；等等。在这方面，广州市海珠区赤岗街党工委推动成立的“303工作室”，不仅立足于落实人大代表和政协委员在基层的具体职责，同时也将促进党代表扎根基层并与群众建立紧密联系纳入考量，对于完善基层治理体系，促进基层治理机制的有效运转具有创新意义。

二、303工作室：促进基层政权有效运转的探索

近年来，广州市海珠区赤岗街力图通过还原党代表、人大代表和政协委员密切联系群众的本质属性，来实现人民群众利益诉求自上而下的有序整合。最初，赤岗街以开展“区域化党建”为契机，于2012年9月成立了由辖区内63家机关、企事业单位的党组织组成的“赤岗地区党建联合促进会”，藉此推动辖内党代表、人大代表和政协委员深入群众、听取民意以更好地完成自身职责。在此基础上，赤岗街于2013年上半年正式启动“两代表一委员”联动收集社情民意项目，并在2014年1月将该项目以制度化形式固定下来——成立“303工作室”，作为辖区内24名党代表、22名人大代表和19名政协委员日常履职的正规化平台。

（一）组织架构与运作模式

赤岗街道党工委的政策导向，是通过“303工作室”将党代表、人大代表和政协委员这三支队伍力量整合起来，重新搭建起党和政府与人民群众之间的桥梁，实现和谐有序的政社关系。“303工作室”这一名称第一个“3”是指党代表、人大代表和政协委员，“0”是指“零距离接触沟通”，第二个“3”是指倾听民意、受理投诉、排忧解难。

“303工作室”的机构设置遵循的是“1个工作室+N个社区”的模式，即设立若干工作室各自分别对应街道不同片区，其组织架构见图1。具体而言，首先在街道层面设立中心工作室统筹全局，然后对全街22个社区进行划片，在南贤、七所、毛纺、赤岗4个社区所在地分别设立工作室。其中，第一工作室覆盖南贤、下渡、江景、江丽、大江苑5个社区；第二工作室覆盖七所、珠影、客村、鹭江、愉景雅苑、大江涌6个社区；第三工作室覆盖毛纺、赤塘、石榴岗、竹园、七星岗、金星6个社区；第四工作室覆盖赤岗、珠江帝景、汇美、新鸿、鸿运5个社区。每个工作室都安排若干名代表或委员负责联系周边社区，4个工作室分别由所在社区的居委会主任担任总负责人，由社区副书记任专职“民情联络员”并督导和监管工作室日常事务的运作。

图1　“303工作室”区域分布

“303工作室”主要依托“两代表一委员”驻室接访与社区走访两种方式实现对群众利益诉求的主动回应。在驻室接访方面，每月的上旬、中旬和下旬分别由党代表、人大代表和政协委员赴各工作室开展接访工作（见表1），并通过各种渠道如社区宣传栏、电子邮箱、手机短信等提前公布“两代表一委员”接访信息，做好来访群众的预约登记和接访准备工作。同时，各工作室还专门设立尾数为“303”的热线电话，在接访日之外的其他时间安排专人随时收集社区居民的各类诉求。在驻室接访过程中，“两代表一委员”大致形成了各自重点关注的领域：党代表着重听取广大党员以及群众关于社区发展的建设性意见，同时兼顾思想政治方面的工作；人大代表以依法保护群众合法权益为基本准则，侧重倾听涉及民生的个体化利益诉求；政协委员重点收集不同界别群众的意见建议并突出其精细化和专业性特征。对于收集到的各类群众诉求，“303工作室”在编号登记之后按照“求助帮扶类”、“社区公益类”、“重大民生类”、“涉法涉诉涉访类”、“其他类”等不同类别加以划分，并寻求相应的方式如街道直接办理、签发交办信函、移交上报等予以处理。而“两代表一委员”的社区走访主要是以主题调研、专题座谈、节日慰问、参加社区各类公共活动等形式为主，在扎根基层、深入群众的基础上代表委员可成为“赤岗智库”的重要成员，为赤岗街重要公共事务建言献策，提高地区决策的科学化、民主化水平。

表1　“303工作室”接待居民群众来访时间安排

（二）制度建设与工作流程

赤岗街制定了针对“两代表一委员”的日常管理制度、接待走访制度和民意调处联动制度等，以确保“303工作室”实现规范运作。其中，日常管理制度详细规定了“303工作室”的物资配备标准、人员配备标准（如联络员和志愿者）以及“两代表一委员”的具体工作职责等；接待走访制度是“两代表一委员”深入基层联系群众的基本依据，列举了代表委员走访群众的方式、步骤和注意事项；民意调处联动制度的主要目的在于对原有联系群众的场所、方式和途径进行充分整合，形成场所共享、活动共办、信息互通的联动机制。

为使“303工作室”运作更加高效而有序，赤岗街党工委还制定了接待来访工作的流程图，按照接待处理、收集登记、跟踪反馈、总结分析四大环节对工作流程进行了规范和完善，具体见图2。（1）接待处理环节。代表委员以了解掌握社情民意为主，一般不直接处理问题。对群众的不同诉求，能够当场答复的，即当场答复。不能当场答复的，涉及帮扶、帮困、帮教及其他日常性和生活性事项，邀请街道有关部门和社区共同接访并协调解决；涉及需政府职能部门答复或解决的，由代表委员签发《社情民意办理专函》督促办理。（2）收集登记环节。“两代表一委员”一人一本记录社情民意，对群众在代表委员接访时反映的各类诉求以及代表委员签发的《社情民意办理专函》进行收集整理并进行登记，在5个工作日内汇总并上报至街道中心工作室。街道中心工作室按照问题的性质和涉及层面进行分流处理。（3）跟踪反馈环节。街道中心工作室按照问题性质分类处理《社情民意办理专函》，涉及职能部门工作范畴的，交由各职能部门处理解决。街道层面无法解决的，报区级相应部门处理的，确保全程跟踪，最终办理情况需及时由工作室联络员向群众回复。（4）总结分析环节。各片区“303工作室”每月将“两代表一委员”联系群众情况及群众意见建议处理情况汇总报送街道中心工作室，中心工作室每季度将相关情况汇总报送给区一级相关部门。

图2　“303工作室”接待来访流程图

综上所述，赤岗街以“303工作室”为依托，初步建立起“两代表一委员”的工作体系，并制定了具体的规章制度保障其规范运作。尽管“303工作室”成立和运作时间并不长，但是从一些具体事项的处理过程和结果来看，已经体现出一定程度的有效性，特别是在社区基础设施建设、社区公共安全与环境卫生、土地房屋拆迁等涉及群众切身利益的一系列社会问题方面，很好地发挥了整合群众利益诉求、推动政社互通的作用。

三、“303工作室”对于促进基层政权有效运转的创新价值

广州市海珠区赤岗街建立的以“两代表一委员”工作体系为支撑的“303工作室”，它对城市基层利益诉求整合机制创新具有重要的现实意义。

第一，推动城市基层政权的存量制度改革。在现实中，我国政治领域的改革采取的是“先增量后存量”的策略，即先在改革阻力较小的增量上做文章，将增量做大做强，然后再用增量来激活存量改革［8］。就民众利益诉求的表达与整合而言，大量基层创新实践遵循的也是“增量改革”这一路径，其中尤以“浙江经验”最为著名，如温岭的“民主恳谈会”、象山的“村民说事”，等等［9］，但是，基于健全和完善现有利益诉求上传机制的存量改革，也是不应忽视的重要环节。赤岗街以“303工作室”为载体建立“两代表一委员”规范化工作体系，对于激发党代表、人大代表和政协委员的活力，重塑密切联系群众、充分收集民意的本质功能具有积极意义。同时，也有助于落实《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》和《中国人民政治协商会议章程》的基本要求，强化现有基本政治制度中未能充分发挥作用的薄弱环节。

第二，降低城市基层政权的运行成本。在当前城市化快速推进的背景下，社会成员的去组织化［10］与行政管理体制的属地管理［11］导致城市基层政府及其职能部门在运作过程中经常需要直接面对大量“原子化”的个体，且难以有效应对差异化明显的群众利益诉求及其可能引发的个体化极端事件，由此造成基层政权居高不下的治理成本和“维稳”压力。缓解基层政府治理压力的关键在于设置能够有效整合群众利益诉求的专门机构，而赤岗街依托体制内原有要素即“两代表一委员”建立的“303工作室”，是保证基层政权更有效率运作的一种尝试。考虑到人民群众各类诉求一般都不具备明确的政治要求，大多是利益受损时所寻求的一种自我保护［12］，“303工作室”的设置可成为基层政权与民众之间的缓冲地带，避免因无序化利益诉求表达而出现过激甚至暴力的维稳方式。

第三，促进城市基层政权的角色转型。在目前我国高度集权和职责同构的纵向治理体系下，基层政权日益沦为执行上级命令的事务性机构，尤其是作为城市基层政权的街道党工委与街道办事处，其管理职能和政治职能严重失调，对人民群众利益诉求的吸纳与反馈能力日益被削弱。赤岗街“303工作室”在治理机制创新上的重要意义在于促进了基层政权将工作重心转移到政治职能领域，通过更多地关注于了解、上传及回应基层群众的各类诉求，不断密切党与群众的联系，增强群众对政权的认同感，进而不断夯实党的执政基础。同时，随着基层政权工作重心的转移，也有利于进一步促进行政性事务向政府职能部门的回归。

总体而言，在完善和发展中国特色社会主义制度的目标指引下，对基层治理既有制度体系中薄弱环节的激活与强化，是创新基层社会治理不可忽视的维度之一。赤岗街探索建立的党代表、人大代表和政协委员工作体系，正是基于推动“两代表一委员”充分履职、强化既有利益诉求整合机制的有效性而建立的。从长远来看，通过激活现有制度要素功能，引导和支持体制外力量逐步实现组织化的有序利益表达，是避免个体式上访、群体性聚集等原子化、激进式利益诉求表达方式的重要途径，也是创新基层社会治理的主要目标，应当成为基层治理研究的重要课题。

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□责任编辑：李三虎

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黄丽华（1973—），男，管理学博士，中共广州市委党校公共管理教研部主任、副教授，主要研究方向为地方治理；邱弋芯（1988—），男，中南大学硕士研究生，主要研究方向为城市管理；李强（1986—），中共广州市委党校公共管理教研部讲师，主要研究方向为政治社会学。