基于管理责任视角的我国公共人事制度重构路径

马正立

摘 要：公共人事管理责任是公共人事制度建构的基础，也是公共人事制度变迁的前提条件。公共人事管理责任界定与选择的历史性和现实性决定着公共人事制度建构与变迁的价值选择和方向。随着新中国成立以来我国公共人事管理内外环境不断变化，公共人事管理责任不断彰显，公共人事制度也应从历史与现实条件出发，不断重构自身，从而最大限度地回应环境变迁与责任演变所提出的新要求。

关键词：公共人事制度；公共人事管理责任；重构路径

中图分类号：D601 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）24-0013-02

公共人事管理作为一种现实活动，具有一定的目的性，建立在一定的责任基层之上，其责任的界定和选择具有一定的历史性，表现出向着一定方向而不断展开的过程。在这个过程中，公共人事管理通过对公共人事制度进行适时改革来回应环境变化所提出的新要求，从而不断提高公共人事管理责任履行程度，这便决定了公共人事制度的构建与变迁过程。公共人事管理责任成为公共人事制度构建与变迁的前提条件，决定着公共人事制度变迁的价值选择与方向。此外，处于不同发展阶段的公共部门的组织规模与目标的差异性，不同国家公共部门发展变化的历史差异性，决定了公共人事管理责任选择的历史差异性，进而决定了公共人事制度变迁的历史差异性。

一、我国现行公共人事制度的管理责任缺失

（一）公共人事管理本体责任回应不足

我国现行公共人事制度对本体责任的回应仍不足。一方面表现为对内部本体责任回应不够。技术主义引发的复杂分工锻造了公共部门的秩序，在其提高效率的同时却带来组织成员的“物化”“单面性”与“机械性”。法默尔便曾指出“低技术含量的官僚工作和高技术系统都会丧失人性，”我国现行公共人事制度中尽管有一些人性化制度安排，但是严密的官僚制对于组织成员身体的掌控依然仍优先于对灵魂的管理，僵化的制度理念要优先于价值观的内在化，物质的刺激淹没对身心的激励。加之一元主义逻辑局限性的存在导致我国现行公共制度构建中带有确定性和普遍性追求，缺乏对人的多样化和全面性重视，工作设计很少符合人的特质，传统的以职位和事为中心的人事制度仍大量存在。此外，市场模式的效率导向思维的深刻影响，公共人事制度建构以策略性和工具性作为成功指向的理性手段，这导致制度安排中过度关注组织效率与人力资源为组织发展需要所带来的保障性，缺乏“人性面”的制度设计。同时，市场经济中物本思想的存在导致公共制度安排仅仅把组织成员工作与其所获得的报酬结合起来，组织与组织成员关系仅仅以经济纽带来维系，而忽视了社会纽带和精神纽带。

另一方面表现为对外部本体责任回应的不充分。关于组织人事管理政策与标准的制度并未充分考虑并满足社会人对组织的相关利益诉求。例如，我国公务员录用制度缺乏科学性，公务员队伍整体的年均流失率仅为0.06%[1]。这种体制内公务员流不出，在职位数量一定的情况下，体制之外人才进入体制内的概率就大大降低，阻碍了体制外社会优秀人才进入公务员队伍。此外，国家公务员录用考试制度中大部分职位要求报考人员具有相应工作年限，而忽视了对社会年轻人培育的责任，长此以往，也带来对组织效率责任回应的递减。公共制度设计中对公平责任回应也存在缺失，表现在很多方面：在领导干部公开选拔制度设计倾向于体制内的人员，体制外人员被允许参加公开选拔的概率非常之低；现有的公务员考录制度存在人为地将城市间、城乡间的地域区分扩大化的现象；职位录用标准不一，往往并未针对某一工作岗位的需要而设置并录用最适合岗位的人才，而是根据个人的偏好设置岗位，制度的不健全导致内部升迁现象普遍存在；公务员招考制度中，存在学历歧视、性别、婚姻和年龄设限等倾向，某些岗位只对全日制本科生开放。

（二）公共人事管理各责任间有机性差

我国现行公共人事制度中各责任间的有机性差。一方面表现为公共人事制度建构中未能将组织内部责任有机统一。现代化的发展对组织“生产性”要求不断提升，导致我国公共人事制度过多回应许多具有或多或少的科学技术特征的工具性责任，这在一定范围内确实可以提高对组织成员本体责任回应程度，但是工具责任日益膨胀，组织所有组成部分以一种最有效率和产出率最高的方式磨合在一起，而不管各个部分本身是否意识到他们的角色或者作用。这种背离了科学管理内在要求的过度“生产性”的提升必然产生对组织成员自身利益的危机，使其与对组织成员合法利益责任的回应相冲突。我国现行公共人事制度建构过程对效率责任的回应是建立在对组织成员行为进行严格的规范与命令基础上，利用惩罚和奖惩来获得，缺少对组织成员精神激励的制度安排，尤其是使命激励与责任激励；忽视了为组织成员素质不断提升进行必要的资本与时间投入，例如，缺乏对出入工作岗位公务员培训方面的制度安排。同时，随着我国公共组织的发展膨胀，公共制度设计中整体利益越来越偏离对组织成员利益满足的根本指向，带来组织成员个人利益与组织发展的整体利益之间的冲突。公共人事制度建构中将组织的发展摆在优先地位，与此同时，关于对组织成员提供应有的工作稳定保障、保险与福利保障，职业和工作方面的安全保障、心理和生理上的安全保障，尤其是为组织成员提供与组织或社会经济发展水平相适应的各种保障责任的制度缺失普遍存在，使得我国现行公人事制度的组织内部责任有机性差。

另一方面表现为公共人事制度建构中未能有效平衡公共人事管理内外责任。例如，录用1名公务员财政支付成本高达2.6万元。1994年6月7日人事部颁布《公务员录用暂行规定》至今，我国公务员考试累计成本估计高达数十亿元人民币[2]。领导干部公开选拔中，由于制度程序复杂，从公布招考信息到人员的考察任用，快的需要两个月，慢的需要近半年，时间与经济成本高昂。此外，我国现行公共人事制度设计中对外部责任的回应与内部对人的责任回应有机性差，仍存在制度设计中遵循整体本位和社会本位的逻辑现象，倡导公务员的“牺牲精神”，这种经常强调成员“奉献精神”的理念磨灭了公共人事制度所应遵循的组织与成员共同的目标与一致性。此外，由于缺失对公务员健康与安全管理和监督制度，缺少对公务员的情感管理相关制度。公务员往往比普通劳动者承担着更大的工作压力、心理压力、责任压力；在“人民公仆”的角色期待下，公务员在时间、金钱上的付出甚至是自身健康与安全的威胁、伤害乃至牺牲，都被认为是职业道德上的“应然”。公共人事制度建构中对社会责任的回应未能与对组织成员诉求回应有效平衡，公共部门与组织成员未能分享社会发展成果。

二、我国公共人事制度重构路径：提升管理责任回应程度

全球化浪潮和现代化进程推进使我国公共人事管理方式由传统封闭型转向现代开放型。如果仍然沿用传统僵化的公共人事制度设计理念、原则和逻辑，我国人才培养战略将远落后于时代发展要求。由此，公共人事制度建构应注重站在现代化高度，以全球化视角来审视并回应时代对公共人事管理所提出的新的责任要求，从而通过制度的不断重构来不断提升责任的履行程度。

（一）明确公共人事制度出发点：管理终极责任

公共人事制度重构要以人的全面发展为目标。需要指出，人的全面发展是人发展到最佳状态的终极目标，它是一个历史范畴，始终受历史条件的制约，表现为一个人类社会实践的历史发展过程。也就是说，不同历史条件下，具有不同的历史目标、内容和要求。

公共人事制度要以组织发展作为自身重构目标，正确处理组织与成员的伦理关系。只有组织持续发展责任实现，公共人事制度重构过程才有可能进一步体现对组织成员个人价值、各种正当权益等方面的责任，有效回应对成员的生存与发展诉求。公共人事制度安排还要体现效率责任，没有效率，便很难保障对其他责任的回应。而且，公共人事制度重构作为有目的的实践活动，无疑也应该具有效率，效率是人的活动的内在的目的性规定，也是公共人事制度重构的出发点。组织本体性决定了公共部门作为提供公共利益的重要组织，它所承担的社会责任更大，这要求在公共人事制度重构中，将社会的全面进步作为公共人事制度出发点。公共人事制度最终关注的应是社会的繁荣富裕和尽可能多的社会成员的幸福。

（二）转变公共人事制度理念：“以人为本”责任理念

我国公共人事管理制度重构过程中要克服当前责任缺失的局限性，需要确立“以人为本”的公共人事制度理念。“以人为本”责任理念中的人指“全体社会大众、组织外部利益相关者和组织内部成员”。公共人事管理把尊重每一个人、实现每个人的全面发展作为终极责任。确立“以人为本”的责任理念是对责任对象所应履行责任的有力回应。公共人事制度重构终究是为了人的、服务于人的目的，人是公共人事制度设计的主体。组织成员作为组织发展的源泉，公共人事制度安排应该为了组织全体成员的全面而自由的发展服务。“以人为本”的责任理念中以组织外部的利益相关者为本，这是实现组织自身发展不可或缺的必要条件。公共部门的特殊性决定了服务大众是公共人事管理的责任，在公共人事制度重构中“以人为本”责任理念必然包括以全体社会成员的最大幸福为本。

（三）合理公共人事制度设计逻辑：“多元主义”逻辑

公共人事制度设计中要认识到价值多元化的存在，遵循“多元主义”逻辑。面对日益复杂的管理活动中的多元价值诉求，公共人管理责任间彼此存在某些冲突，所以公共人事制度安排中要不断平衡对各种责任的回应，这也是公共人事制度发挥作用之所在。不同利益的主体出现，尽管他们有时会以对抗性的形式表现出来，但并不能排斥他们存在的必然性。公共人事制度设计过程中不能把这些冲突的、异质的价值还原为同质，应主张多元、个性、特殊的世界存在，各种异质通过协商来实现“共存”，而不是一元主义逻辑所倡导的消灭异质性存在所达到的“共识”。公共人事制度重构过程应正视差异，强调以差异性去打破整体同一性，保障每个人平等地位，并维护其团体认同与生活尊严，给予其差异的权益保障，追求培养一种倾听、学习、包容和尊重“他人”的美德，鼓励多元思维风格。这也是对公共人事管理所追求的责任——人的自由的彻底实现的有力回应。此外，公共人事制度重构过程要消解对程序和目标的确定性追求，将其看成是一个动态变化的过程，不断调整制度安排来应回应不断彰显的公共人事管理责任。

参考文献：

[1]吴克昌，张强.美国人才流动的制度安排及启示[J].中国党政干部论坛，2012（8）.

[2]张永花.从财政角度分析我国公务员考试成本问题[J].中国管理信息化，2010（2）：71.

[3]马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002.

[4]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1983.