定量测算方法在确定财政供养人口规模中的应用

周晓斌

（乐清市财政局，浙江 温州 325600）

定量测算方法在确定财政供养人口规模中的应用

周晓斌

（乐清市财政局，浙江 温州 325600）

在财政供养人口形势严峻的大环境下，温州乐清面临同样问题。本文以乐清市为例，应用三个定量测算统计模型，探讨科学配置财政供养人口的定量测算方法，并提出应合理转变政府职能，加快行政事业单位改革步伐；统筹安排供养人员，建立科学人力资源管理机制；加强财政预算管理，建立财政人员绩效监督新机制等对策建议。

定量测算方法；财政供养人员；人口规模

古人云：“民为贵，社稷次之，君为轻”①参见《孟子》《尽心章句下》。，说的就是应减少财政供养人口，加强“民本位”思想，而且财政供养人口对社会王朝的兴衰会产生重大影响②吴纪宁.财政供养人员数量关乎国家长治久安［J］.湖南财政经济学院学报，2013年8月.第104页.。但是到2009年底，我国财政供养人口已经超过5700万人，这个数字逼近英国的人口规模，且近十一年间增加了1550万人，年均增加141万人，财政供养人口形势严峻③熊剑峰.中国财政供养人员知多少［J］.四川统一战线，2014年3月.第18页.。国务院提出“本届政府内财政供养人员只减不增”。为此，我国进行了第七次政府机构改革，并清理“吃空饷”人员162629人④数据截至2014年9月25日，参见人民日报《内地清理清退超11万辆公车及16万余吃空饷人员》。，为控制财政供养人口规模做了大量工作。然而，财政供养人口依然在“瓦格拉法则”影响下，走入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。温州乐清市面临着同样的问题。

一、温州乐清市财政供养人口基本情况

（一）乐清市财政供养人口总体规模持续缓慢增长。近年来，乐清市采取将乡镇从31个撤并为17个、开展政府机构改革、清理216名在岗不在编人员等措施，严格控制财政供养人口增长。在此影响下，乐清市财政供养人口近八年年均增长率为1.8%。虽然财政供养人口增长还在持续，但增速远远低于地方财政收入和GDP的增长，控制财政供养人口的措施初显成效。

（二）财政供养人口在职率持续下滑。2013年底，乐清市财政供养人口中，离退休人员约占财政供养总人口的25.2%。离退休人员近八年年均增长4.8%，是在职财政供养人口增长率的5.3倍。财政供养人口在职率持续下滑，严重影响了财政供养效率，这也是全国各地普遍碰到的问题。

（三）财政供养系数⑤财政供养系数，也称为财政供养人口比或财政供养率，是指由财政供养的人口占总人口的比重。接近国际警戒水平。2014年，乐清市财政供养系数为2.55%，略高于浙江省2.3%⑥史超.财政供养人员现状分析［J］.合作经济与科技，2010年11月号下.第75页.的平均水平，低于全国3.57%的平均水平。从中国历史的纵向比较，这一系数在西汉时期为 0.013%，隋朝为0.026%，明代洪武年间为0.043%，清代康熙年间为0.110%，20世纪70年代为0.65%。从国外2005年截面数据的横向比较，古巴1.77%，波兰4.31%，德国4.98%，法国6.21%，英国9.09%，俄罗斯10.42%⑦程文浩.卢大鹏.中国财政供养的规模及影响变量——基于十年机构改革的经验.中国社会科学，2010（2）.第89页.。但是，国际公认的财政供养系数标准是1%，警戒线是3%，乐清市财政供养系数虽然不高，但已接近国际警界水平，值得警惕。

二、乐清市财政供养人口管理存在的问题

（一）财政供养人口规模离“只减不增”的目标还有差距。国务院要求，“本届政府内财政供养人员只减不增”。具体看来，财政供养人员主要包括两部分：一是在职的公务员和事业人员；二是离退休的公务员和事业人员。要保证财政供养人口规模不变，可以执行“少一个⑧“少一个”是指财政供养人员的实质性减少，包括辞职、分流、自然减员（含死亡）等。，招一个”的政策。但这样的结果是在职人员比例加速减少，财政供养人员结构迅速走向老龄化，真正在职上班的公务员和事业人员将越来越少，影响政府机构的正常运行。因此，只能执行“退一个⑨“退一个”是指退休。，招一个”的政策。在此模式下要财政供养人口规模“只减不增”，只能加速政府机构改革。

（二）事业人员占比高，且分流存在偏向性。近年来，乐清市事业人员占财政供养人员总数的比重维持在82%左右，事业人员的改革成为财政供养人口规模走向的关键。乐清市事业单位机构改革不断加速，但是事业人员分流更多的是偏向参（依）照公务员管理人员，而偏向企业化改革相对存在阻力。

（三）教师资源有待科学整合。乐清市每年继续招录教师约一百名，但教师人数却没有明显变化。这主要受两个方面的影响：一是教职工退休；二是教师转岗到其他全额事业单位。由于教师人数变化不大，而学生人数持续下降，全市师生比也跟着持续下降。受到优势资源的马太效应影响，农村学生向城镇集聚，其集聚速度远高于教师。因此，农村学校的师生比下降更剧烈，特别是农村初中，这一比例已经下降到9.62∶1，而国家标准是18∶1，几乎超过了一倍。

（四）临时人员增长过快。临时人员虽然不属于狭义财政供养人员，但在广义上看，他们仍然需要财政资金负担部分成本，间接影响了财政供养规模。据同口径的不完全统计，近三年来集中核算单位的临时人员年均增长19.3%，远远高于财政供养人口增长率。临时人员的聘任在镇（街道）这一级政府就更加普遍，聘任管理也没有严格规范的制度。

三、定量测算方法在财政供养人口规模中的应用

财政供养人口规模太大，会导致机构臃肿，降低效率，影响政府形象；太小，又会导致机构无法运行，政府监管缺位。那么，多少财政供养人口才合理呢？本文用以下三种方法来定量测算：

（一）根据内部因素建立双对数模型进行测算

假设被解释变量财政供养人数为N，解释变量地方财政支出为LFE，根据年数据使用SPSS，可得双对数模型

括号内为5%显著性水平下回归系数的t统计值。指标显示模型拟合优度好，且整体显著。例如2014年，乐清市地方财政支出为613477万元，利用该模型，可解得当年合理的财政供养人口规模应为32725人。

（二）根据外部因素建立模型进行测算

假设被解释变量财政供养人数为N，解释变量人口数为POP，国内生产总值为GDP，为消除解释变量间存在的自相关，本文使用Eviews，加AR（1），根据相关数据，得到以下模型

该模型R2=0.977，拟合优度高，P值=0.0059，通过t检验，模型整体显著。该模型可以从外部因素来推算合理的财政供养人口规模。例如2014年，乐清市人口总数128.73万人，GDP为704.80亿元，利用模型，可解得当年合理的财政供养人口规模应为32606人。

（三）根据人员分类模型进行测算

该方法是根据财政部印发的《过渡期财政转移支付办法》来测算的，先按不同的公式分别测算行政公检法、教育和其他事业单位三类人员标准，经汇总以后再按公式测算标准财政供养人口⑩宋立根.胡德仁.刘亮.财政供养人口规模控制与结构优化的实证分析［J］.财政研究，2004年第10期.第54-55页.，即

标准财政供养人口=实际财政供养人口+（按回归计算的财政供养人口－实际财政供养人口）×0.7

本文采用五个步骤，先将三类人员分别测算，再经汇总换算，得到标准财政供养人口，采用的系数为部分地区的线性回归值。

其中，X1是农业人口数115.92万人，X2是城镇人口数11.87万人，X3是少数民族人口数8.33万人，X4是县级单位个数1个。经计算，行政公检法标准财政供养人口为3858人。

其中，X1是中小学校数182个，X2是中学生数70909人，X3是小学生数100607人，X4是可居住面积78.06平方公里。经计算，教育部门标准财政供养人口为9302人。

其中，X1是农业人口数115.92万人，X2是城镇人口数11.87万人，X3是可居住面积78.06平方公里，X4是县级单位个数1个。经计算，其他事业部门标准财政供养人口为4108人。

4.按回归计算的标准财政供养人口=3858+ 9302+4108=17268（人）

5.乐清市标准财政供养人口=32434+ （17268－32434）×0.7=21818（人）

根据人员分类模型测算，乐清市合理的财政供养人口规模应为21818人，人口规模有待进一步改善。

目前，我国尚未明确合理测算财政供养人口的统一规定，只有在学术上和《过渡期财政转移支付办法》等文件中有过渡性测算方法。由于我国幅员辽阔，各地区因经济、民族、文化、资源等各种因素存在较大差异，合理的财政供养人口规模需要因地制宜，科学界定。因此，本文建议在以上三种方法的基础上，建立基于财政供养人口影响因素的非线性主成分和聚类分析的综合评价方法，为财政供养人口规模控制的科学化规范化奠定基础，进而实现财政供养人口管理的现代化。

四、有效控制财政供养人口规模的建议

（一）合理转变政府职能，加快行政事业单位改革步伐

1.加快推进事业单位改革。根据国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，“按照政事分开原则，改革事业单位管理体制”的要求，以建立与社会主义市场经济体制相适应、能够满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系为目标，积极分类加速推进事业单位改革步伐，争取从整体上控制事业单位财政供养人口规模。

2.科学界定政府与市场界限。科学界定政府与市场界限可以有效减少财政供养人员因“越位”和“缺位”导致的资源浪费。结合萨瓦斯提出的产品和服务消费性和排他性特征判定私人和公共产品的标准与布坎南指出的公共物品定义，科学界定政府与市场的界限，有效防止财政供养人口因事权扩大而无限膨胀。

3.创新机构市场化改革。机构市场化改革创新将解放大量政府机构冗余。一是大力推进公用事业市场化改革。二是在行政事业单位内部积极推进机关后勤服务的社会化改革。三是创新政府购买服务、发展公共服务非营利组织（NPO）、运用PPP模式等市场化创新机制。

（二）统筹安排供养人员，建立科学人力资源管理机制

1.科学应用统计方法。一是引入定量分析方法。在机构人员设置中，参考本文上述三种模型，结合本地财力、人口、地貌等因素，科学确定财政供养人口规模。二是统筹安排财政供养人员。根据财政供养人员自身的年龄、学历、职称等具体情况，合理安排岗位，使财政供养人员总体效率趋向帕累托最优状态。三是科学优化财政供养人口结构。根据不同的岗位，合理调配人员年龄结构比例，确保部门单位干部的层次性和延续性。

2.建立科学的财政供养人员管理机制。一是引入干部竞争和退出机制。完善行政事业单位人才竞争机制和退出机制，使财政供养人员有进有出，有上有下。二是鼓励干部脱离部门单位。建立灵活多样的鼓励机制，鼓励干部发挥自身优势，脱离部门单位，寻求更好的发展空间。三是建立干部素质提升机制。借鉴新加坡高薪养廉的先进经验，提高财政供养人员素质，提升政府决策能力和办事效率。

3.建立公职人员养廉金制度。加强反腐倡廉力度能有效提高政府行政工作效率，进而减少财政供养人员的聘用。而且，适当提高显性成本，可以有效降低隐性成本，节约下来的隐性资金远高于显性投入。

（三）加强财政预算管理，建立财政人员绩效监督新机制

1.加强“三位一体”的财政监管，实施财政供养人员的全程控制。一是细化预算编制管理。统一人事部门、组织部门和财政部门的财政供养人员信息系统，对系统内的数据库实施动态跟踪，及时掌握，杜绝任何虚假行为。二是强化预算执行管理。在执行过程中，牢筑防线，严把预算约束关，坚持做到人员经费使用的“编制、资金、人员”三位一体。三是加强预算绩效管理。努力转变“养人”为基础的预算编制管理转化为“办事”为基础的预算绩效管理。

2.建立“吃空饷”问题治理的长效机制，定期清理“在编不在岗”人员。一是细化日常管理机制，堵塞制度漏洞。在日常工作中，严格落实“考勤、请销假、考核”等制度，严格“选派锻炼、离岗学习、借调外出、请病假”等审批程序，以及对违反相关规定人员的纪律处分等内容，从源头上建立在编不在岗问题的长效管理机制。二是强化动态监督机制，消除侥幸心理。为从根本上打消少数人的“避风头”心理，进一步强化内部明察暗访、外部公众举报的奖惩机制。三是严格捆绑追责机制，提高违规代价。对集中清理后，再违反规定出现“吃空饷”问题的，捆绑追究用人单位及主管部门主要负责人、分管负责人和相关责任人的责任。

3.进一步推进政府信息公开，发挥公众和媒体的监督作用。利用金财工程、数字财政的大数据优势，搭建内外部信息共享平台，充分发挥公众和媒体的监督作用。在不违反保密要求的前提下，公开部分财政供养人员的有效信息，建立适当奖励政策，充分调动公众和媒体的积极性，有效发挥其监督作用，形成公众监督财政供养人员的“新常态”。

［1］程文浩，卢大鹏.中国财政供养的规模及影响变量——基于十年机构改革的经验［J］.中国社会科学，2010 （2）：84-102.

［2］财政供养人口规模控制与结构优化的实证分析［J］.财政研究，2004（10）：53-56.

［3］袁飞.陶然.徐志刚.刘明兴.财政集权过程中的转移支付和财政供养人口规模膨胀［J］.经济研究，2008 （5）：70-80.

［4］周晓斌.明确县级财政支出责任研究［J］.中国财经信息资料.2015（5）.

（责任编辑：施越霞）