论法院改革的五个着力点

摘 要：司法公正是衡量中国法治水平高低的关键维度之一。中共中央《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》为中国司法改革指明了方向。根据党的十八届四中全会精神，法院改革应着重在五个方面进行突破：审判独立、严格司法、有效监督、提高素质、锐意创新。审判独立是司法改革和法治建设问题的焦点，严格司法是对具体司法行为的基本要求，强化权力制约和监督体系是解决司法突出问题的治本之策，加强法治工作队伍建设能更好地发挥法院的护航作用，加强实践和理论创新使法院能更好地适应法治中国建设的要求。司法改革经验需要不断总结，并上升为司法理论，成为中国特色的社会主义法治理论的重要组成部分，这正是以“实践、实证、实验”为方法论特色的中国法治实践学派的重大任务。

关键词：法治建设；司法公正；法院改革；中国法治实践学派

中图分类号：D926.2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2015）05-0055-05

中国毫无疑问正在走向法治时代，没人能逆转这个潮流。在这样一个伟大的史无前例的法治进程中，法院应担当怎样的角色？这是一个非常需要深入思考的问题。法官是法治的专门队伍，法院是法治专门机关，执掌司法大权，维护司法公正。中国的法治化水平，一管窥全貌，仅从“司法公正”这个维度就能知高低。一个国家，如果在人们眼里，司法公正度过低，法治成就便无从谈起。对此，中共中央《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》（以下简称《法治决定》）指出：“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。”“生命线”“引领”“致命”这三个词汇形象准确地表述了司法在法治建设中的重要性，也凸显了人民法院的时代使命。以下五方面是确保法院护航法治中国建设取得良好效果的关键：

一、审判独立

司法改革的主要任务是司法制度的改革和完善。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）明确提出司法改革目标：“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”《改革决定》和《法治决定》都强调完善司法管理体制和司法权力运行机制，这是当前司法制度改革的主题。这一主题中包含着一个关键词，那就是司法“独立”。司法独立是中国法学界讨论司法改革和法治建设问题的焦点，也是其他国家审视中国法治化水平的着眼点。“司法独立”这个词，不是资产阶级的专利，我们完全可以使用。要在世界法治竞争中赢得“法治话语权”，关键看我们在理论上如何运用“法治话语”，在实践中如何实践“法治话语”。回顾“民主”“人权”“法治”这些词汇，我们以前大批特批，一概斥之为资产阶级的虚伪幌子，将其视为资产阶级的专利，一概扔掉，使得我们在话语权方面处于被动局面，今天它们都已经成为中国社会主义核心价值观。“司法独立”也应当是中国特色社会主义法治所追求的重要原则和核心价值观。

中国有自己的司法独立原则和模式。中国《宪法》第126、131条明确规定：人民法院和人民检察院依据法律独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。根据这个宪法原则，中国的司法独立是指审判权和检察权的独立。司法改革也必须紧紧围绕宪法规定的审判权和检察权独立展开。我们不能说，中国根本没有司法独立，中国的审判权和检察权独立不属于司法独立，中国的法治是不讲司法独立的。我们可以说，中国与其他国家在司法独立方式上是有区别的。对法院而言，司法独立是指在“坚持中国共产党的领导”下的审判独立。这与中国共产党领导下的民主和法治是一个道理。无论是民主，还是法治和司法独立，中国都有自己的特色，首要特色是中国共产党的领导。《法治决定》将“坚持中国共产党的领导”置于全面推进依法治国五项原则的首位，提出要“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”，并强调“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式，必须长期坚持”。当然，党对司法的领导是有界限的，绝不意味着可以直接干预司法权的具体行使。

党的领导和审判独立之间的关系如何协调，是一个非常值得深入研究的问题。我们不实行“三权分立”，但又要确保审判独立，这就给我们提出了重大理论和实践的创新任务，我们需要破解难题。

法院的职责是审理案件、定纷止争、定罪量刑，需保持中立，不偏不倚，保证独立裁判。为了“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度”，《法治决定》有创新。诸如，省以下法院、检察院人财物统一管理，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件，这些举措都可能有助于独立行使审判权和检察权，但真正实行起来，情况可能比预想的更复杂，效果可能并非那么理想。

《法治决定》规定：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。”这是《法治决定》的一个突出亮点。但是，这里也隐藏着难题。有些领导干部插手具体案件，是无法记录的。比如，一个地方的一把手，不管是通过电话还是见面，向法院领导打招呼，没法记录；法院领导对法官口头指示，法官心领神会，不敢记录。中国是传统影响较大、特别讲人情的社会，很难杜绝以“打招呼”形式干扰独立办案。显然，防范领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的更具可操作性的制度有待建立。

审判独立的难题还有很多。例如，中国的干部选拔任用制度就构成了审判独立的难题，而且十分突出。现行干部选拔任用制度存在悖论。《法治决定》强调：“要善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员”，但“党组织推荐”常常异化为“一把手”的意志。只要法院领导的升迁命运主要依赖于党委组织部门、“一把手”的赏识，干部升迁的指挥棒就会永远影响法院领导的理性选择，党委政府干涉司法就难以避免。领导干部选拔任用制度亟需改革。同样，只要法院不改变行政化色彩浓厚的缺陷，法官永远陷于官僚式的升迁苦恼，审判独立永远存在重大局限。法官晋升有待破除以院长、庭长为特征的行政官僚制，确立科学的法官等级制。endprint

审判独立的制度不是孤立的。为了实现审判独立，我们需要创新与审判独立相配套的一系列制度，创造一切可能的条件。

二、严格司法

《法治决定》提出“严格司法”，并用专条加以具体规定。作为党的文件，如此突出强调严格司法，还是第一次。严格司法是对具体司法行为的基本要求、核心要求，主要内涵就是严格办案。法官有了独立的审判权，接下来就是严格办案。最高人民法院院长周强在《人民日报》上发表解读《法治决定》的文章《推进严格司法》，认为：“严格司法是破解司法难题的主要抓手。”[1]这句话说得正确，但是，严格司法这一命题是个“老大难”。我们有很多好的法律，就是因为司法不严格，影响了法律的良好实施效果。尽快破解严格司法这一难题是法院护航法治中国建设的又一关键点。

《法治决定》提出了严格司法的要求，即“事实认定符合客观真相，办案结果符合实体公正，办案过程符合程序公正。”这一要求可浓缩为程序公正和实体公正，其着重点就落在“公正”这两个字上。一个法官，一个法院，老老实实、不折不扣地按照公正的要求去做，就是严格办案。为了保证严格办案，《法治决定》抓住了一个要害：“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”

中国近年来出现了多起重大冤假错案，中央多次被震动。为此，2013年2月23日，习近平在中共中央政治局第四次集体学习时指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。《法治决定》确定了“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这个目标。建立办案责任制是实现这个目标的重要途径，也是严格办案的必然要求。法官的权力是什么？法官影响甚至决定着他人的权利实现与命运。有权力就应有责任。谁办案，谁负责，而且要终生负责。据不完全统计，2014年已有12起冤假错案得到纠正，其中有9起是命案，2起抢劫案，1起非法买卖枪支案。12起案件中，多数被无罪释放的当事人称受到过刑讯逼供或诱供。例如，河南省的杨波涛13年前因一起强奸杀人碎尸案，在看守所被关了10年，一直未能被定罪。其间，他经历了商丘市中院3次判决极刑，河南省高院3次裁定撤销原判、发回重审。最终，检察院以事实不清、证据不足为由撤销了对他的起诉。杨波涛曾向媒体讲述他遭遇的刑讯逼供：十几个昼夜不能睡觉，被拳打脚踢、强灌屎尿。内蒙古呼格吉勒图从案发到被被枪决仅62天，案卷中有明显的诱供和逼供的痕迹，呼格在检察机关也表述过自己被逼供的情况，却没能得到调查。呼格吉勒图再审改判无罪。呼格吉勒图案专案组组长、呼和浩特市公安局副局长冯志明，因涉嫌职务犯罪遭到调查。上述冤假错案，无论是否存在刑讯逼供，都必须根据责任大小追究相关案件承办人的责任。公安抓错人，检察院没有把好关，法院没有守住最后一道防线，都应该承担责任。目前，处理冤假错案相关责任人不够严格。只有从严追究责任，才能培养办案人的责任感。千万不要小看一次冤假错案。习近平同志在关于《法治决定》的说明中再次引用英国哲学家培根的名言：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”[2]培根的名言非常形象地表达了冤假错案对司法公正的危害性。理论和实践工作者共同破解如何防止冤假错案这个难题已刻不容缓。

三、有效监督

《改革决定》单列第十部分规定“强化权力制约和监督体系”。《法治决定》对司法活动的监督也作了专项规定。最高检察院检察长曹建明在《人民日报》上发表解读《法治决定》的文章《加强对司法活动的监督》，认为对司法活动的监督是“解决司法突出问题的治本之策”[3]。这句话说得正确，但监督何其难。《法治决定》提出：“坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。”潜规则长期盛行不衰，很难破除。特权思想、衙门作风、霸道作风根深蒂固，积重难返。

我们一直有监督，检察院是宪法规定的法律监督机关，纪检、监察、人大等组织也在发挥监督职能。但监督效果却并不理想，原因在于现有监督机制尚存缺陷。要达到对司法活动监督的良好效果，应着重抓以下三点：

（一）以权力来制约权力。这是权力的本质和运行规律的必然要求。监督需要强调权力的平衡和抗衡。例如，在公检法之间，重要的是强调权力的互相制约，而不是互相配合。长期以来，我们的公检法在政法委领导下，过于强调合作。“文化大革命”时，公检法甚至合并为一家。配合与监督并行是一个悖论。现在我们要改变各自分工、互相配合的老思路，强化公检法相互之间的权力制衡，才能真正取得良好的监督效果。在法院内部，同样应强调权力制约，强调用程序规范司法权的运行流程。程序法治与实体法治恰似鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。唯有强调程序，才能理清上下级法院之间、平级法院之间、法院领导与法官之间的关系，才能保证法治公正的实现。

（二）以权利来制约权力。人民群众享有广泛的制约公权的权利。司法机关应自觉接受人民群众监督，并及时回应社会关切。人民群众只有在司法参与中才能实现有效监督。为此，《法治决定》专门单列“保障人民群众参与司法”这一项内容。人民群众可以通过司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动参与司法。人民陪审员制度也属于人民群众参与司法的途径，而且是重要途径。虽然参与途径有了，但人民群众参与司法的难题并没有得到根本解决，目前人民群众参与司法仍有很大局限性。比如，人民陪审员制度长期以来一定程度上就是个形式，单纯增加陪审员数量不等同于良好的监督效果。保障人民群众实现司法监督，还需做更深层次的制度创新。

（三）以司法公开强化权力监督。阳光是最好的防腐剂。只有公开，才谈得上人民群众的监督。为此，《法治决定》规定：“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”，“杜绝暗箱操作”。司法公开要走在政府政务公开的前面，要全方位公开，要真正落实“以公开为常态、不公开为例外”原则。最高人民法院大力推进审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设的行动，反应了法院深化司法公开的决心与力度。但总体看，司法公开还远远不够，应当扩大范围，注重公开的实际效果。例如，“法院的行政管理”必须作为司法公开的重要维度，社会公众有权了解法院人事、财务等情况，而且人事、财务等问题直接影响司法公信力和法院威信，但目前法院一般都强调三大平台公开，忽略行政管理维度的公开。又如，裁判文书公开，只考虑公开数量是绝对不够的，更重要的是强调裁判文书的理由，因为裁判理由是否充分是判断司法公开水平高低的重要指标，但许多已公开的裁判文书裁判理由明显不充分。又如，虽然法院通过门户网站、微博等形式公开大量信息，但信息公开受到电信基础设施、人力资本局限，司法公开并没有起到应有的效果。根据杭州市电子政府发展指数的测评，13个县（市、区）普遍存在电信基础设施指数、人力资本指数不高的情况，很多家庭没有电脑，或者平时不会使用电脑、很少上电脑。再如，司法公开内部考核效果不理想。到目前为止，全国只有浙江省实行司法透明指数第三方测评模式。相比之下，第三方测评比全国其他地方的法院内部考核明显更科学，更具有公信力。司法公开的水平，要让第三方评判，要让群众评判。由此可见，司法公开虽然是近几年全国法院取得明显成绩的一项工作，但与权力监督目标之间存在很大距离。司法公开要做真文章，不能搞形式主义。endprint

四、提高素质

制度第一重要，仅次于制度的是人的素质。法官是否优秀，关键是看其职业素养和专业水平。是否有一支优秀的法官队伍，是法院在法治建设中能否起到护航作用的重要因素。《法治决定》特别强调“加强法治工作队伍建设”。

要建立一支优秀的法官队伍，要把握关键的三点：

（一）遴选。法官选人用人方式有诸多弊端，需要创新。其一，遴选办法要创新。如中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》提出“在省一级设立法官、检察官遴选委员会”就是一个很好的探索。其二，遴选范围要广泛。《法治决定》提出：“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”。其三，遴选程序要统一公开。《法治决定》规定：“初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录，一律在基层法院、检察院任职。”其四，遴选要注重实践经验。《法治决定》强调：“上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”

（二）培训。法官队伍要不断培训，既要重视专业培训，也要重视法治素养的培训。一些法官专业水平不高，忙于升迁、应酬等各种杂事，放松理论学习。一些法官的法治思维很差，缺乏法治理念和精神。法官培训要作为一件有计划的重要任务来抓。法官应该在法治思维、法治方式、法治精神方面做出表率。法官应该学习法家提倡的“劲士”精神。“劲士”精神是忠于国家，忠于法律，不畏强权，不谋私利，不惜以身殉职的精神①。“劲士”精神并不过时。“劲士”的理想是“君臣上下贵贱皆从法”，这个理想和法治精神也不矛盾。历代清官都具备“劲士”精神，他们不循私情，不贪钱财，敢于不畏权贵，伸张正义。“清官”虽然服务于人治时代，但他们的“劲士”精神正是当代许多法官缺少的。我们不需要古代人治模式下的“愚忠”，我们需要的是一身正气。今天的法官应通过接受全方位的培训，树立起一种怀抱法治理想的“劲士”精神。

（三）考核。要把法治素养作为考核法官的重要指标。《法治决定》的一个亮点就是规定了考核领导干部的新指挥棒：“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。”《法治决定》强调：“抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”。如何用法治素养考核司法机关的领导班子和法官，是一个新课题。要防止长期以来考核中存在的形式主义。要研究出一套科学的考核指标和方法来测评法官的法治素养。法官是公正的形象，对法官要有高标准、严要求。

五、锐意创新

《改革决定》和《法治决定》并没有一劳永逸地解决今后发展的一切问题。恰恰相反，这两个重大决定提出了众多亟待我们破解的难题。不仅如此，实践中还会不断出现新难题。这决定了我国法院面临着创新的艰巨任务。改革就是创新。这个创新，既是实践的，也是理论的。

《改革决定》和《法治决定》出台后，司法体制改革明显提速，司法实践创新出现了新面貌。2014年11月至12月，北京知识产权法院、广州知识产权法院、上海知识产权法院相继建立。知识产权法院是司法改革的“试验田”。知识产权法院的创新试验将促使相关制度配置更加科学化，例如庭审程序简化、非审判人员大幅减少、法官助理席位增加、法官遴选高标准以及院长、庭长办案常态化等等措施都有助于提高审判效率。知识产权法院打破过去案件审理模式，改变民事、行政和刑事案件分别审理的格局，实现民事、行政“二审合一”，可望统一知识产权案件司法审判标准，促进司法审判的公正实现。2012年12月，作为跨行政区划法院试点的上海第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院成立。中国一直实行司法管辖区与行政区划高度重合的体制，地方法院的人财物完全受制于地方，地方政府干预司法司空见惯。设立跨行政区划人民法院，是排除地方政府干扰审判、克服地方保护主义的创新实践。2012年底，最高人民法院发布新闻，根据中央批准的试点方案，最高人民法院第一巡回法庭设在深圳市，第二巡回法庭设在沈阳市。两个巡回法庭将于2015年年初受理、审理案件。巡回法庭相当于最高法院的派出机构，审级等同于最高法院，法官由最高法院各业务庭选派，判决效力等同于最高法院的判决。巡回法庭就地审理重大行政案件、跨区域民商事案件，有利于方便当事人，有利于防止地方干扰司法。这是一项有制度规定、实践中一直没尝试的创新。上述举措是法院实践创新的鲜活例子。经过实践，本来属于改革创新的制度可能被修正否定。例如，跨区法院的尝试之前，指定管辖、提级管辖、交叉管辖、相对集中管辖等已经探索多年，但受制于司法管辖区与行政区划重合这一体制性因素，效果不明显。同样，跨区设立法院，也不是一件一厢情愿的事情，也会发现这样那样的困难，这些困难只有通过实践创新才能得到最终解决。司法制度只有在这样的实践创新中才能得到不断完善。

法院还承担着法治理论创新责任。这是法院实践创新的必然延伸。司法实践经验需要不断总结，司法理论创新需要植根于司法实践。《法治决定》提出了法治理论创新任务：“围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。”这个任务不仅仅是理论界的，也是实践界的。经验表明，协同创新是法治中国实践和理论创新的可行途径。

客观上，法院在不断创新司法实践的过程中推进了司法理论的创新。司法理论是法治理论的重要组成部分，司法理论的创新主要应该依靠实践探索与实验。例如，浙江省湖州市吴兴区法院的司法透明指数实验和浙江全省103家法院阳光司法指数测评，就是典型的例子。一方面，司法透明指数或阳光司法指数是一项有关司法公开机制的实践创新，另一方面，它为司法理论创新提供了最鲜活的素材。司法透明指数从无到有，不仅得到中央领导、最高院领导的充分肯定，而且成为国家社科基金的重点课题，并引领司法文明指数、司法公信力指数等更广领域、更多课题的创新。司法透明指数的测评，首先要解决司法公开指标的设计，这就必须解决司法公开的原则、目标、范围、可以量化的指标、评估模式等等一系列理论和实践问题。正是“第三方”测评司法透明指数的实验，才凸显了中国法院系统“阳光司法”内部考评以及法院内部绩效考评排名的缺陷。尤为重要的是，在司法透明指数、法治指数等实验基础上，学界出现了“中国法治实践学派”这个崭新的学术概念②。学者们正是在总结了司法透明指数等实验的内容、宗旨、方法论特色的基础上提出中国法治实践学派这个概念的。围绕中国法治实践学派，专家学者不仅在《中国社会科学报》《光明日报》《法制日报》等主流媒体发表有关讨论文章，而且还创设专门的学术讨论平台，如《浙江大学学报》开辟了“中国法治实践学派”专栏，《中国法治实践学派》系列著作不定期出版。中国法治实践学派从无到有，成为一个引起理论和实践界热烈讨论的话题[4]。中国法治实践学派的出现预示着中国法学研究方法的转型，表现出了中国法治理论研究的特色，勾画了中国法治理论发展的一条可行途径[5]。

司法透明指数研究项目是浙江省高院和浙江大学的合作项目，并选取湖州市吴兴区法院为实验点，这是一种有效的协同创新模式。国内已经出现许多类似的协同创新例子。这种协同创新将成为法治中国建设的一种模式，一种特点，一种趋势。

总体看来，法院的实践和理论创新已经取得不少成绩，但与法治中国建设要求相比远远不够。一些法院领导的法治实践和理论创新意识还比较低，一时还难以适应当前法治中国建设的大形势。全国法院应当在中央统筹的前提下，充分把握《改革决定》和《法治决定》精神，积极发挥主观能动性，在实践和理论创新中勇于探索，勇于创新。

注释：

①参见武树臣：《法治中国和中国法律传统的四个精神》，见《中国法治实践学派》编委会编辑的内部参考资料《法治参考》第二期。

②中国法治实践学派是以中国法治实践为研究对象，以探寻中国法治发展道路为目标，以创新中国法律制度和构建法治中国理论体系为具体任务，以实验、实践、实证为研究方法，注重现实、实效，具有中国特色、中国气派、中国风格的学术流派。

参考文献：

[1]周 强.推进严格司法[N].人民日报，2014-11-14（6）.

[2]培 根.培根论说文集[M].高健，译.北京：百花文艺出版社，2005：236.

[3]曹建明.加强对司法活动的监督[N].人民日报，2014-11-18（6）.

[4]钱弘道.中国法治实践学派及其界定[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2014（5）：122.

[5]钱弘道.中国法治实践学派的兴起与使命[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2013（5）：5.

责任编辑 陆 莹endprint