苏州市生态补偿实施状况和地区差异研究——基于吴中区、相城区、太仓市的调研

赵泽慧

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

随着全球范围内生态环境问题的日益突出，人们越来越深刻地认识到生态环境对人类发展的重要性。生态补偿的理论研究与实践探索日益受到世界各国的重视，已经成为21 世纪的热点研究问题之一。20 世纪80年代以来，国内外学者运用生态学、经济学、社会学、法学等多个学科和领域的知识对生态补偿理论展开了积极的探索，对象包括森林、草原、湿地、流域、海洋、矿产、农田、自然保护区等多个领域，涉及生态补偿的理论基础、概念内涵、价值测试、运行机制、效果评估等多个方面[1-9]。

苏州是全国率先推行生态补偿的城市之一，在2008年就开展了生态补偿试点工作。经过7 a 的发展，苏州市生态补偿取得了一系列可见成果，但补偿主体单一、补偿标准偏低、补偿方式不稳定、补偿资金来源少等问题依然没有得到解决[10]。以苏州市吴中区、相城区和太仓市为例，对苏州市生态补偿实施状况与资金管理使用情况进行调研，并比较了各地区之间的差异，以期为苏州市进一步推行生态补偿提供参考。

1 调研概况

苏州市是全国较早实施生态补偿的城市之一。2010年7月，苏州市委市政府出台的《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》标志着苏州在全国率先建立起生态补偿机制。2013年又对生态补偿政策进行了完善，提高了补偿标准。2014年10月《苏州市生态补偿条例》开始实施。

为了了解苏州市不同地区生态补偿政策的实施情况与特点，此次调研区域选择了吴中区、相城区和太仓市。2013年10月上旬，在吴中区东山镇莫厘村和碧螺村进行了调研。先向当地村民了解生态补偿的相关情况，但农户大多对此不知情。主要访谈对象为两村的会计，了解当地生态补偿政策的实施状况与资金使用情况。2014年2月中旬对吴中区临湖镇灵湖村，相城区黄埭镇三埂村、北桥街道进行调研，与当地村委会会计、农服中心主任进行了交谈，对当地农户进行了问卷调查。2014年7月初选择了太仓市浮桥镇三市村进行调研，在浮桥镇财政所了解当地生态补偿资金的管理使用情况；与三市村村委会书记进行交谈了解生态补偿政策的落实与执行情况；并发放了少量调查问卷，了解当地农户对生态补偿的认知与参与程度。

2 苏州市生态补偿实施与资金管理使用情况及其地区差异

目前生态补偿政策已在苏州市广泛开展，各地区政策落实执行情况存在差异。总结各地区的办法与经验，主要的差异体现在重点补偿内容、主要措施、资金管理使用方式、实施成效等方面（表1）。

表1 各地区生态补偿实施与资金管理使用情况对比

2.1 重点补偿内容与地区差异

苏州市生态补偿的内容包括连片水稻田、生态公益林、水源地村和生态湿地村四大类。各地区由于所处的地理位置不同，导致重点补偿内容也有所差别。

吴中区拥有61.28%的太湖水域，该区域主要以湿地、水源地为生态补偿的重点，只有很少的村庄涉及水稻田生态补偿。以调研的东山镇为例，该镇位于太湖一级保护区内，全镇总面积96.55 km2，平原、丘陵山地和水网湿地各占1/3。2010～2012年，市、区两级政府分配给东山镇的生态补偿资金为 3 026.12万元，其中生态湿地和水源地的补偿资金共计1 800 万元，占总金额的64.4%。

相城区地处长三角城市群腹地，位居苏州大市中心，总面积439 km2，其中平原占总面积的70%。区内拥有阳澄湖2/3 的水域，东西两面又分别濒临盛泽湖和太湖。相城区的生态补偿中湿地、水源地与水稻田所占比重相当。沿太湖、阳澄湖的村庄主要以湿地、水源地生态补偿为主，望亭镇、黄埭镇、北桥街道等以水稻田生态补偿为主。

太仓全市总面积822.9 km2，水域面积285.9 km2，耕地面积为3.66 万hm2。太仓自古以来就是我国的粮仓，有大面积的水稻田，与苏州市其他地区相比该市水稻田生态补偿所占比重更大、效果更为显著。所调研的浮桥镇三市村就是典型的以种植水稻为主的农业村，自生态补偿实施以来一直获得水稻田生态补偿。

2.2 主要措施与地区差异

各地区生态补偿的内容侧重不同导致相应的措施也存在差别。

东山镇为保护太湖山水先后拆除太湖网围养殖面积5 166.67 hm2，退垦还湖面积833.33 hm2。对太湖及入湖河道住家船、杂乱船只、畜禽养殖场等清理整治，并组织专业队伍每年定期打捞湖体水草，控制水草数量，减少水质污染。2002年起，东山镇陆续将太湖沿线1 km 范围内的企业迁移至远离太湖的工业集中区，同时严禁新上工业污染项目。

相城区开展了“四个百万亩”落地工作，将池塘、苗木地以及闲置荒地通过补偿一定的资金转换为水稻田。补贴标准为苗木地转换为水稻田补贴15 000 元/hm2，鱼塘给予10 500 元/hm2的补贴，闲置地等其他类型土地转换为水稻田补贴6 000 元/hm2。

太仓市于2014年投入8 600 万元，启动建设总面积达2 040 hm2的现代水稻产业园。浮桥镇三市村村集体通过“保底分红+二次分红”的方式吸引农户将土地流转回村集体实行规模化、集约化生产，扩大水稻种植面积、提高水稻产量。

2.3 水稻田种植面积与地区差异

吴中区、相城区和太仓市均有涉及水稻田生态补偿，但各地区水稻种植面积却有很大差异，其中太仓市的水稻田面积最大。

据统计，2013年太仓市粮食播种面积为2.935 万hm2，其中单季晚稻播种面积达1.527 万hm2，占苏州全市稻谷播种面积的19.1%。相城区全区水稻种植面积为2 991.33 hm2，仅占行政区划面积的6.03%。2014年通过开展“四个百万亩”落地工作，相城区累计新增水稻落地到位面积222.49 hm2。而吴中区湿地面积共计180 459.69 hm2，占吴中行政区划面积的82.95%，水稻田面积仅有2 000 hm2左右，所占比重很少。

从几个调研的村庄也可以明显看出水稻种植面积的差异：灵湖村水稻任务约为26.67 hm2，实际该村水稻面积约为40 hm2；相城区水稻种植面积最大的一个镇级单位有66.67 hm2左右的水稻田，三埂村是黄埭镇一直种植水稻的村庄，水稻种植面积约为20 hm2；而太仓市浮桥镇在2013年单获得补偿的水稻田面积就达到533.33 hm2以上， 2014年进一步达到了约1 000 hm2。

2.4 土地承包对象与地区差异

从调研的情况来看，由于各地区水稻田面积存在明显差异，因而导致承包方式也不尽相同。主要体现在土地是由个人承包，还是由村集体统一承包。

在吴中区临湖镇灵湖村，水稻田由村集体统一承包给外来的种粮大户种植。由于种植水稻收益较少，当地很少有农户专门种植水稻，大多种植水果、蔬菜等经济作物或者从事水产养殖。

而相城区和太仓市的水稻田主要是村集体承包。三埂村甚至是整个相城区的水稻均由集体经济组织统一承包，或再转包给当地农户，而非个人承包。太仓市浮桥镇三市村是当地的农业村，以农业生产为主，经济发展水平相对落后，此地也是水稻田生态补偿的典型村庄。2013年当地村集体从老百姓手中将土地流转回来，再统一承包给大农户种植。但这种经营方式不符合苏州市生态补偿要求自主经营的条件，因此当年只获得3 000 元/hm2的补贴而非7 500 元/hm2，亏损了10 万余元。2014年三市村从财务角度出发进行了经营方式的转变，变“大户承包”为“合作农场”，通过“大承包、小包干”或者委托管理的方式实施自主经营，争取到了7 500 元/hm2的生态补偿资金。

2.5 资金管理使用方式与地区差异

2010年10月苏州市财政局和市农委等六部门制定了《苏州市生态补偿专项资金管理暂行办法》，规范和加强了生态补偿专项资金的拨付、使用和管理。其中生态补偿资金的用途主要有三方面：一是保护修复生态环境、加强基础设施建设；二是发展镇、村社会公益事业和村级经济等；三是由各区结合自身情况对当地农户进行适当补贴。调研的镇村均按照要求管理使用补偿资金，同时又结合自身情况做出适当调整，但均没有涉及对农户的直接补贴。

吴中区东山镇莫厘村和碧螺村由于水稻种植面积有限，只获得过湿地、水源地的生态补偿。补偿标准主要由湖岸线长度、土地面积及村常住人口三项因素所决定，共分60 万元/年、80 万元/年、100 万元/年三个等级。莫厘村与碧螺村在2013年之前均获得50 万元/年，标准调整后均获得100 万元/年。补偿资金由村集体统一管理使用，主要用于保护太湖水、治理村庄环境，少部分用于集体经济与农业发展，不会发放到农户个人手中。

吴中区临湖镇灵湖村的水稻田生态补偿实际分为两部分：一部分为300 元/ hm2的农资补贴，直接发放到农户个人手中。不是特定种植水稻才有，只要是种田的农户均可获得；另一部分是生态补偿上的水稻种植补贴，起初为3 000 元/ hm2，2013年后调整为6 000 元/ hm2。这部分补偿资金由村集体获得，不会发放给农户，但会直接降低种粮大户的土地租金。

相城区和太仓市的水稻田主要由各村村集体经济组织统一承包，生态补偿资金也相应由村集体获得。太仓市浮桥镇由于鼓励农户将土地流转回村集体情况又有所不同。从浮桥镇财政所了解到，当地的生态补偿资金与农村土地规模流转补贴一起进行发放。农村土地规模流转补贴是省级财政安排的专项补贴，按照项目形式申报省级，为非普惠制补贴项目。省级财政对承包地流转面积超过6.67 hm2的村，按照1 500 元/ hm2的标准进行一次性补贴，这部分资金通过一折通直接发放给土地流转的农户。除省级补贴外生态补偿还包括以下几部分：苏州市和浮桥镇财政部门对流转土地按照1 500 元/hm2分别进行补助；如果种植水稻再额外补贴4 500 元/hm2，苏州市和浮桥镇各承担2 250 元/hm2。

2.6 实施成效与地区差异

从调查的整体结果来看，苏州市生态补偿政策实施后，各镇、村不断加大生态治理的力度，农村环境有了明显的改善，社会公共事业得到了发展，民众的环境保护意识逐步增强。但由于多方面因素的影响，各地区生态补偿政策实施成效依然有所差别。

吴中区水源地、湿地得到了有效的保护，太湖水质有了明显的改善。监测数据表明，太湖水质均为中营养，常年可以保持在Ⅱ～Ⅲ类标准，达标率100%。生态补偿资金使得平均每个村增加可支配收入55 万元，改善了沿湖部分经济薄弱村的窘境，村级公共事业得以发展。但对农户家庭收入、生产方式等未造成明显的影响。吴中区水稻种植面积较少，获得水稻田生态补偿的行政村也很少。当地农户并不会为获得补偿而专门从事水稻种植，水稻田面积也不会因政策的实施而有所增加。

相城区通过补贴的方式将池塘、苗木地以及闲置荒地转换为水稻田，2014年共完成水稻落地约331.92 hm2。按照“谁种稻，谁获益”的标准适当减免了合作社的土地流转费用。但调查过程中发现，当地农户对生态补偿政策并不了解，农户种稻积极性并未因政策的实施有所提升。

太仓市实施生态补偿后，水稻种植面积进一步扩大，水稻产量和质量也有所提升。但通过调查发现，生态补偿政策实施过程中村集体和农户在土地利用行为意愿方面存在分歧。集体经济组织主张农户将土地流转回村集体，种植水稻获得生态补偿。而由于种植水稻收益较少，农户更偏向于种植水果蔬菜等经济作物，同时更愿意将土地流转给出价高的外来承包商。

3 苏州市生态补偿实施过程中存在的问题

通过3 次不同时间不同地点的调研，发现苏州市生态补偿工作整体开展情况良好，取得了一系列明显的成效，但各个地区也存在着一些共性问题亟需解决。

3.1 农户对生态补偿政策的认知程度较低

调查过程中发现，各个镇、村对生态补偿政策有所了解的仅仅是当地政府和相关部门的工作人员。不论是以湿地、水源地为重点补偿内容的吴中区，还是以水稻田生态补偿为主的相城区和太仓市，当地农户对生态补偿政策的认知程度普遍较低。在吴中区临湖镇灵湖村和相城区三埂村各对当地农户进行了5 份左右的个人访谈问卷，在太仓市发放了15 份调查问卷。当地农户年纪普遍较大，文化水平有限，并且绝大多数使用当地方言，不会讲普通话。被调查农户除了一位为三埂村老村长对生态补偿有所了解，其余农户均表示不了解甚至没听说过。在太仓市的15 份问卷中，仅有1 人了解生态补偿政策，其余均不清楚甚至是一无所知。

3.2 生态补偿标准需要进一步提高

2013年，苏州市委市政府出台了《关于调整完善生态补偿政策的意见》，目前的补偿标准为：生态公益林2 250 元/hm2；水稻田6 000 元/hm2；水源地和湿地分60 万元/hm2、80 万元/hm2、100 万元/hm2三个等级进行补偿。但调研的几个地区的村干部均表示目前的补偿标准还是偏低。以太仓市浮桥镇为例，当地小麦产量4 500 kg/hm2，销售单价2.4 元/kg，水稻产量9 000 kg/hm2，单价3 元/kg，种地一年的总收益为37 800 元/hm2。种植成本合计15 300 元/hm2、土地流转费18 000 元/hm2，人工费150 元/人，按最少45 人/hm2计算需要6 750 元/hm2，3 项共计成本40 050 元/hm2。按当地7 500 元/hm2的补偿标准，最终一年净利润仅为5 250 元/hm2，难以提升农户种植水稻的积极性。

3.3 生态补偿资金暂未涉及对农户进行直接补贴

调查结果显示，目前生态补偿补偿资金由村集体获得，统一管理，专款专用。主要用于生态环境保护修复、环境基础设施建设，发展镇村社会公益事业、村级经济。由于补偿资金数额有限，再加上资金分散发放难以起到保护环境、发展公益事业等的作用，所调研的几个地区的村集体均没有过对当地农户进行补贴。湿地、水源地和公益林的补偿资金归集体所有农户一般没有异议，但很多农户不理解为何自己种植了水稻却没有获得水稻田生态补偿。种植水稻本身收益较低而农户又得不到补贴，严重挫伤了他们的种稻积极性。

3.4 村集体和农户土地利用行为意愿有冲突

生态补偿中集体和农户的行为是影响补偿实施能否取得实效的重要因素。调研过程中发现，在水稻田补偿方面村集体和农户的土地利用意愿不同。在相城区、太仓市村集体主张农户将承包地流转回集体，统一种植水稻获得生态补偿；而农户偏向种植水果、蔬菜等经济作物，或者是流转给出价高的外来承包商。经济因素是造成冲突的根本原因，种植水稻收益较低，并且当地存在出价更高的外来承包商。农户自然不愿意将承包地流转给村集体进行水稻种植。

4 苏州市生态补偿实施的建议

4.1 确立多元化的补偿方式

生态补偿是一项长期性工作，单纯靠现金进行补偿不仅会加重政府财政负担，也难以充分调动起农户参与的积极性。除去资金补偿外，还应当包括实物补偿、政策补偿和智力补偿。给农户提供一定的实物和生产资料，以改善他们的生活条件，增强农业生产能力；由政府给生态补偿实施过程中表现优秀的村集体和农户个人提供政策方面的优惠；积极向农户提供技术培训、耕作指导等智力支持和服务，通过采取先进的技术和管理方法来提高土地产出。

4.2 优化补偿资金的使用

村集体在使用生态补偿资金之前，要拟定详细明确的使用方案。补偿资金要做到专款专用，使用情况要有详细的科目和账目记载。此外，各村结合自己财政状况对农户进行相应的补偿，以增加农户收益，提高参与的积极性。如适当减免合作社的土地流转费用，降低合作社种植水稻的成本；对将土地流转回集体的农户，按流转面积进行补贴；对自己种植水稻的农户，按照个人种植面积给予一定的生态补偿。

4.3 完善生态补偿标准

补偿标准的制定要综合考虑多方面因素。结合苏州市各个地区的实际情况，对于曾经被污染的湿地和水源地，根据被污染面积、当地人口数目、居民收入等多方面因素制定相应的补偿标准，加大补偿力度，给予当地农户更多的优惠政策，充分调动其参与生态补偿的积极性。对于林地、水稻田的生态补偿，要充分考虑种植成本，对各地村干部和农户进行调查，了解当地实际情况以及他们对于补偿金额的预期，制定合理的补偿标准。

4.4 提高农户环境保护意识和对生态补偿的认知

由于环境保护的宣传教育在农村相对薄弱，农民普遍缺乏环境意识，农业生产过程中化肥农药不合理使用、作物秸秆随处丢放和污水任意排放等行为造成的环境问题日益突出，农民们却意识不到其破坏环境的行为及其产生的严重后果。因此，村委会和村集体要积极开展多种形式的宣传工作，充分利用广播、报刊、网络等载体，通过走访、召开村民大会、组织知识讲座等方式，用通俗易懂的语言向农户宣传环境保护的重要性和实施生态补偿的意义所在，积极引导农民发展绿色高效农业，促进农业增效、农民增收。

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