项目建设涉及土地利用总体规划修改方案合理性评价

梁 园，周 兴

（广西师范学院，广西 南宁 530001）

土地利用总体规划是在一定区域和时期内，遵循社会经济可持续发展要求和土地资源特性，为实现土地资源的可持续利用，保障社会、经济及生态协调发展，对今后一段时期内的土地资源进行合理分配、利用与保护的一项综合措施。自1986年6月25日全国人大通过《土地管理法》以来，我国已先后组织开展3 轮全国性土地利用规划的编制和修订工作，现行的土地利用总体规划为2005年修编版，自实施以来，在保障经济社会可持续发展方面取得良好成效[1]。然而，土地利用总体规划是对未来较长时间内的土地利用进行导向性的安排，由于人们掌握决策的信息和预见未来事物发展的能力有限，时间越长，对事物未来的判断就可能越不准确，而且随着时间的推移，最初规划决策的背景、目标都可能发生了变化，为了适应经济社会环境的新形势、新要求，可能需要对原有的规划目标、措施进行修改完善[2]。另外，土地利用总体规划是刚性的，用地指标都是由上而下层层分解，加上地方政府人为地干预，往往导致指标分配不合理，有些经济发展后劲足的地区，指标捉襟见肘，而有些经济发展较慢的地区指标还大有富余，这都需要及时进行规划修改完善。

土地利用总体规划修改方案（以下简称规划修改方案）是指由于社会经济发展形势发生了重大变化，某一项目建设不符合现行的土地利用总体规划确定的土地利用方向、用地布局等内容，但又满足建设条件，需要适当改变规划修改方案。一套合理的土地利用总体规划体系除了加强编制的科学性和合理性之外，还应在规划实施过程中针对其局限性进行修改完善，使土地利用方向和用地布局不断适应社会经济及国民生产、生活的需要。在行政管理层面，规划修改方案没有统一的现行标准，编制要点散见于各项政策和相关技术规程之中；在理论研究层面，国内针对规划修改方案研究的专著较少，有实证数据支持的研究成果尚属空白，多数学者对此项研究内容多是发表一些观点于期刊或在其它成果中稍加提及[3]。相关研究主要集中在规划修编内涵的阐述、相关政策的分析、规划修编存在的问题及今后完善的方向等方面。

规划修改方案的评审作为项目用地预审的重要内容，在落实土地用途管制、建设用地指标调控和土地利用布局优化等方面发挥着重要作用。有针对性地开展规划修改方案合理性综合评价研究，可为科学合理地评判规划是否需要修改及如何修改提供理论依据和方法支撑[4]，也能为缺乏用地标准的建设项目所涉及的规划修改方案提供审核依据，健全规划修改方案编制体系，体现土地利用总体规划的严肃性。

1 土地利用总体规划修改方案的原则和内容

规划修改方案合理性综合评价是指根据一定的标准，运用一定的方法，对规划修改方案进行分析、比较与综合论证后所做出的一种价值判断[5]，根据这种判断去核准该修改方案的科学性和可行性，为用地预审提供决策。

1.1 规划修改的原则

1.1.1 建设用地总量控制和耕地保护优先原则 项目建设所涉及的规划修改方案必须以“建设用地总规模不突破、耕地和基本农田保护面积不减少、耕地质量不降低”为前提，确保落实国家下达目标，不能涉及基本农田布局调整。严格控制项目占用耕地的比例，尽量少占耕地，尤其是优质耕地，确保规划建设占用耕地指标不增加。确需占用耕地的，要做到“占补平衡、占优补优、占水田补水田”，并落实到规划修改方案中。

1.1.2 节约集约用地原则 实行建设用地规模的增减与节约集约用地水平高低相挂钩。对土地利用粗放的项目，不考虑增加建设用地，对用地节约高效的项目，在条件允许的前提下，适当增加用地规模。

1.1.3 保护生态原则 对限制开发地区、禁止开发地区，要严格控制“两高”和“产能过剩”的工业的用地规模，有关项目不符合国家产业和供地政策的，不能调整规划；适当增加耕地保护任务和生态、生活空间等预期性指标。

1.1.4 与相关规划相协调原则 修改方案与行业规划、城镇规划、生态环境规划等相关规划协调衔接。

1.2 规划修改方案的主要内容

1.2.1 建设项目的合理性 说明项目建设涉及的规划修改是否满足修改条件、项目建设的重要性、项目选址是否便于开工建设及建设用地调入、调出地块位置、规模、其占用各类用地数量尤其是耕地数量及其中的基本农田数量[6]。

1.2.2 耕地补充及基本农田划补方案 说明项目建设占用的耕地面积及质量等级情况，涉及占用基本农田的，要拟定基本农田补充方案，及时落实当地耕地占补平衡，确保耕地数量不减少，质量不降低。

1.2.3 对规划实施的影响 要求项目建设不能突破研究区域土地利用总体规划确定的指标，且从项目建设对耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模和新增建设占用耕地面积这几个约束性指标的影响程度去论证对规划实施的影响是否合理。

1.2.4 项目建设利用土地的集约节约程度 要制订建设用地集约利用指标体系，采用定性分析与定量分析相结合[7]，严格按照国家和地方有关部门制定的建设项目用地控制指标，论证项目建设利用土地的集约节约度。

2 土地利用总体规划修改方案合理性综合评价体系

2.1 评价指标

遵循规划修改的原则及代表性、指导性、可操作性、因地制宜性、定性与定量相结合等基本原则，建立了项目选址合理度、耕地保护合理度、土地利用集约度和项目建设对规划指标的影响度4个准则层，并结合河池市A 项目的基本情况，选取了17个指标层构成的评价指标体系，具体指标及其含义如表1 所示。

定量的指标根据隶属度函数进行测算；有些指标难以定量，主要靠定性描述，定性的指标在请专家进行相应评判时，描述明确，方便专家进行客观合理的评判，以得到更为精准的指标隶属度。

2.2 定性指标评价等级标准

根据指标的定性描述，借鉴其他文献资料，结合相关领域专家的意见和建议，给定性指标建立“差”、“一般”和“良好”3个评语等级，并赋予相应的评语： “不满足项目开工建设条件”、“基本满足项目开工建设条件”和“适宜项目随时进行开工建设”。

2.3 定量指标评价等级标准

根据国家和地方现有的标准值，参考国内外先进地区的现状值，在符合我国相关政策目标的前提下，结合专家的经验和意见，给定量指标建立“差”、“一般”、“良好”3个评语等级,评价指标计算结果0～70%为“差”、70%～90%为“一般”90%～100%为“良好”。

2.4 评价方法

采用AHP-模糊综合评价法对项目涉及的规划修改方案的合理性进行评价，AHP-模糊综合评价法是一种将层次分析法和模糊综合评价法相结合的评价方法，通过层次分析法确定准则层和指标层的权重，用多层次模糊综合评价法对研究案例进行综合评价。

3 案例应用

3.1 案列项目概况

A 项目为工业项目，拟选址河池市大任产业园内，总占地面积12.77 hm2，土地现状为旱地0.92 hm2，林地为9.68 hm2，城镇建设用地为2.17 hm2，均在允许建设区范围外。调出地块总面积12.77 hm2，土地现状为水田2.88 hm2，旱地8.76 hm2，林地为0.35 hm2，坑塘水面为0.78 hm2。

3.2 数据来源与处理

A 项目的数据来自于项目可行性研究报告、河池市土地利用总体规划数据及图文、国家和地方关于建设项目用地的标准及编制规划修改完善方案的相关准则要求等。

表1 项目建设涉及土地利用总体规划修改方案合理性评价指标体系

3.3 规划修改方案评价

3.3.1 确定指标权重 邀请专家对各级评价中各因素的重要程度进行两两比较，建立判断矩阵分布权重，确定通过一致性检验的准则层及各个指标层权重，如表2 所示。

表2 A 项目涉及规划修改方案合理性综合评价指标权重

3.3.2 模糊综合评价

（1）定性指标量化先将定性指标分为若干等级，然后组织专家根据各自的专业素养及经验对这些指标进行评价，收回评价表后，统计出各指标中每个评价等级被评价次数与评价专家数的比率，即为各定性指标相应的量化模糊隶属度r[8]。例如，邀请10 位专家对“基础设施完善度”进行等级评价，有2 位专家认为完善度差，有8 位专家认为完善度一般，有0 位专家认为完善度良好，都将其除以专家总数后得到的“差”的隶属度（r1）为0，“一般”的隶属度（r2）为0.8，“良好”的隶属度（r3）为0.2。最终将隶属度汇总得到模糊综合评价矩阵（见表3）。

表3 模糊综合评价矩阵

（2）定量指标量化定量指标可以分为递增型指标，如当地村民对征地的意愿；递减型指标，如耕地比重。针对不同的指标类型，应用不同的隶属度函数计算其隶属度r，定量指标隶属度均采用“降半梯形”模糊函数确定，其分布如图1、图2 所示，最终将隶属度汇总得到模糊综合评价矩阵（见表3）。

图1 递增型指标降半梯形模糊分布

评价等级为差，

评价等级为一般，

评价等级为良好，

上式（1～3）为递增型指标隶属度函数，分别对应“差”、“一般”、“良好”这三个评语等级，其中ri为指标隶属度，aj和aj+1 为相邻两级评价指标值，且aj+1>aj。

图2 递减型指标降半梯形模糊分布图

评价等级为差,

评价等级为一般,

评价等级为良好,

上式（4～6）为递减型指标隶属度函数，分别对应“差”、“一般”、“良好”这三个评语等级，其中ri为指标隶属度，aj和aj+1 为相邻两级评价指标值，且aj+1

（3）判断矩阵的复合运算：

①计算各准则层的评价结果向量S1、S2、S3和S4：

②计算最终评价结果：

③评价结果分析

根据最终计算结果，河池市A 项目建设所涉及的规划修改方案合理性隶属度向量为S=（0.019 6，0.066 5，0.211 0），根据最大隶属度原则Smax=0.211 0，属于三级评语级，即A 项目涉及的规划修改方案的合理性为良好水平。具体结果如图3 所示。

4 结论与讨论

目前，对规划修改方案合理性的探讨比较少，在本研究中也只是探索性地将影响其合理性的因素扩大，虽然在一定程度上弥补了以往规划修改中简单地将用地规模、行业准入条件等约束性条件作为评价因素的现象，但忽略了规划修改的整体性、前瞻性以及公众参与性等影响因素。研究对今后如何完善规划修改体系和科学地进行规划修改方案合理性评价有一定的参考和导向作用，但仍存在需要进一步改进和探讨的地方：

图3 模糊综合评价结果

（1）采用模糊综合评价法对修改方案的合理性进行综合评价，因而权重的确定和评价等级标准的构建显得尤为重要，要在国家、地方标准的收集、专家的主观经验判断和数据的客观性上把握好质量关，进一步探讨评级等级的确立原则和方向，完善等级标准。

（2）构建的指标体系不全面，很多指标主要是针对工业项目涉及的规划修改，而且现行的规划修改中还有很多建设项目没有国家及地方用地标准，需要进一步研究项目涉及的规划修改方案合理性评价指标体系的科学构建，形成一套较为成熟完整的评价准则。

（3）体系中还有很多指标，如征地补偿的合理度及耕地比重等，对规划修改方案合理性的影响无法直观的描述，没有形成统一且精准的评语等级，很多都是凭借专家的专业知识和主观经验去评判，会在一定程度上影响评价结果的客观性，这也亟需进一步探讨。

（4）定量指标的隶属度是由相应的隶属度函数确定的，但隶属度函数的建立在理论上一般都是由逻辑推理得出，没有普适性。文中采用的“降半梯形”模糊函数也仅适用于所选取的定量指标的隶属度的计算，因此，如果使用模糊综合评价法对其他修改方案的合理性进行评价，对定量指标隶属度函数的确定尤为关键，这需要深入研究一套普遍适用于定量指标隶属度确定的函数，完善规划修改的评价体系。

[1]夏春云. 土地利用规划实施评价与实施保障研究[D]. 南京：南京农业大学，2011.

[2]蔡 栋. 土地利用规划城乡建设用地调整辅助决策模型研究[D]. 南京：南京大学，2012.

[3]朱晓佳. 土地利用总体规划局部调整的研究[D]. 北京：中国地质大学，2011.

[4]杨绪红，金晓斌，郭贝贝，等. 基本农田调整划定方案合理性评价研究——以广东省龙门县为例[J]. 自然资源学报，2014，（2）：265-274.

[5]赵小敏，郭 熙. 土地利用总体规划实施评价[J]. 中国土地科学，2003，（5）：35-40.

[6]梁俊红，李保通. 关于土地利用总体规划修改的几点认识[J]. 市场论坛，2009，（1）：13-14.

[7]许典华. 关于新一轮土地利用总体规划修编的思考——以广州市土地利用总体规划修编为例[J]. 广东土地科学，2007，（3）：41-44.

[8]张丽娜. AHP-模糊综合评价法在生态工业园区评价中的应用[D]. 大连：大连理工大学，2006.