国家金融和财政政策支持鲁甸“8.03”地震灾区恢复重建效果分析

中国人民银行昭通市中心支行课题组

（中国人民银行昭通市中心支行，云南 昭通 657000）

2014 年8 月3 日发生的鲁甸6.5 级地震，是昭通市40 年来破坏性最强、波及范围最广、伤亡人数最多、救灾难度最大的一次地震灾害。地震共造成云南省、四川省、贵州省10 个县（区）受灾，617 人死亡，112 人失踪，3143 人受伤，31.8 万人紧急转移安置。17 万户城乡住房倒损，其中倒塌住房2.9 万户、严重损坏住房4.2 万户、一般损坏住房近10 万户，直接经济损失198.49 亿元。2014 年8 月29日，一行三会联合印发了《中国人民银行 银监会 证监会 保监会关于鲁甸地震灾后恢复重建金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕252 号），意见要求，全面恢复和提升灾区金融保障功能，鼓励金融机构加大对灾区的信贷投放，发挥资本市场、保险市场功能引导各类资金支持灾后重建工作。

一、“8.03”地震灾区概况

昭通市，山地构造地形，平均海拔1685 米。鲁甸县是国家级贫困县，经济条件比较差，“8.03”地震震级大、震源浅，灾区建筑物抗震性能低、人口密度达265 人每平方千米，使得这次地震所受影响的灾区人口数量多，灾害严重。

（一）山高谷深，地形复杂

鲁甸县地势东西两侧高，中间低平，巧家县地形以山地为主，占全县总面积的98.9%。震区高山峡谷地貌、地震时又处于雨季，震级高（6.5 级）、震源浅（8 公里），地震引发比较严重的次生灾害，加重了灾害损失。震中龙头山镇地下地质结构复杂，地震导致很多房子地基下存在空洞。

（二）贫困面大，贫困程度深

鲁甸、巧家、永善、昭阳均为国家扶贫开发工作重点县，贫困发生率31.9%，土木结构房屋比例高达80%以上。灾区经济基础薄弱、基础设施建设滞后。以鲁甸为例，全县总人口40.8 万人，其中贫困人口15多万人，特困人口6 万余人,贫困人口占农村总人口四成以上。

（三）道路交通条件差

灾区多数属于典型的卡斯特地形地貌，交通不便。地震造成昭通至巧家二级公路，沙坝至龙头山至乐红、鲁甸至铅厂、新店至小河、牛栏江大桥至天花板、龙头山至西屏至银屏至翠屏、乐红至施初、火德红至红石岩等多条通往灾区的公路中断，灾区343 条公路中349 段共计1828 公里受损。

二、“8.03”地震灾区恢复重建扶持政策

鲁甸地震发生以来，国务院和云南省出台了支持灾区恢复重建政策，涉及财政、税收、金融、土地、住房、产业扶持、社会保障和就业等方面。

（一）综合政策

2014 年11 月4 日，国务院出台《国务院关于印发鲁甸地震灾后恢复重建总体规划的通知》（国发〔2014〕56 号）和《国务院关于支持鲁甸地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2014〕57 号），为支持和帮助鲁甸地震受灾地区积极开展生产自救，重建家园，鼓励和引导社会各方面力量参与灾后恢复重建工作，使灾区基本生产生活条件和经济社会发展全面恢复并超过灾前水平，起到了极大的促进作用。

（二）金融政策

为做好鲁甸地震灾后恢复重建金融服务工作，“一行三会”联合下发《中国人民银行 银监会 证监会 保监会关于鲁甸地震灾后恢复重建金融服务工作的指导意见》（银发〔2014〕252 号）文件，要求灾区人民银行分支机构准确执行支农再贷款、支小再贷款、存款准备金率等政策，支持地方法人金融机构增加信贷投放；要求灾区各银行业金融机构加大系统内资金的调剂力度，优先支持灾区信贷需求，建立灾后重建绿色通道，简化审批实效，积极支持灾后重建。

《中国人民银行昭通市中心支行 中国银行业监督管理委员会昭通监管分局转发关于鲁甸地震灾后恢复重建金融服务工作的指导意见》（昭银发〔2014〕80 号）文件要求：一是灾区银行业金融机构要完善配套服务，及时为灾区提供查询、挂失、开户、存取款、转账等基础金融服务，促进灾区金融服务便利化，及时恢复灾区惠农支付点，满足受灾群众的支付服务需求；二是突出货币政策工具的定向支持作用，进一步完善货币政策工具管理，灵活运用再贷款、再贴现、差别存款准备金动态调整加大对灾区的定向支持；三是用好、用足涉农贷款、小微贷款，配合财政贴息政策，充分发挥财政政策的撬动作用；四是发挥信贷政策激励引导作用，鼓励银行业金融机构根据自身优势，因地制宜，创新金融产品和金融服务方式，切实加大对灾区的金融支持力度。

（三）财政、税收政策

2015 年1 月26 日，《财政部 海关总署 国家税务总局关于支持鲁甸地震灾后恢复重建有关税收政策问题的通知》（财税〔2015〕27 号）文件明确指示：免征2014 年至2016 年度受灾严重地区损失严重企业的企业所得税；自2014 年1 月1 日至2018 年12 月31日，对受灾地区农村信用社免征企业所得税。

为加快推进鲁甸6.5 级地震灾后民房恢复重建，切实解决受灾群众民房恢复重建中的贷款难题，2015 年4 月12 日，昭通市人民政府办公室印发《昭通市人民政府办公室关于印发昭通市鲁甸县6.5级地震民房恢复重建贷款担保基金实施方案的通知》（昭政办发〔2015〕39 号），昭通市人民政府从全市鲁甸地震灾后恢复重建中央财政包干资金中调剂2 亿元建立民房恢复重建贷款担保基金（鲁甸：14038 万元；巧家：4865 万元；昭阳区：790 万元；永善：262 万元），由承贷金融机构按不高于担保基金数额的8 倍放大。担保基金担保额度原则上每户不超过3 万元，有其他担保方式且审核认定具有较强还款能力的贷款户，最高贷款额度可放宽至5 万元。担保基金担保期限原则上不超过3 年，利率原则上采用同期人民银行公布的同期同档次基准利率。

（四）土地、住房政策

《鲁甸地震灾后恢复重建总体规划》要求统筹恢复重建各类用地需求，优先保障城乡居民住房建设用地，重点保障原地重建区和就近新建区的公共服务设施和基础设施用地。安排恢复重建建设用地4870 公顷，其中城乡建设用地2300 公顷，基础设施和其他建设用地2570 公顷。严格保护耕地、林地，促进土地资源可持续利用。

（五）产业扶持与就业和社会保障政策

坚持恢复重建和扶贫开发相结合，“输血”和“造血”相结合，加快企业恢复和产业重建，大力发展特色农业、资源深加工和文化旅游业，优化调整产业结构，提升产业发展水平，千方百计扩大就业，加快贫困群众脱贫致富，增强自我发展能力。支持恢复发展规模化种养业、设施农业、特色经济林及林下经济、农产品精深加工业等产业，支持恢复发展化肥、农药、饲料等农业生产资料生产，加强特色农产品产销对接，发展特色农业和文化旅游业，促进产业结构调整，推进绿色可持续发展

三、金融、财政政策支持“8.03”地震灾区恢复重建实施效果

（一）全力保障灾区金融服务

地震发生后，灾区基础金融设施受到了很大的破坏，使原本就较为薄弱的金融体系更加脆弱。为支持和帮助地震灾区积极开展生产自救，重建家园，人行昭通市中心支行、人行灾区县支行和驻昭银行业金融机构积极行动，克服困难，全力保障灾区金融服务畅通。

1.及时恢复灾区金融服务。金融机构通过“帐篷银行”、“流动银行”、“汽车银行”、恢复受损惠农支付点等方式开展金融服务，解决灾区救灾及群众生活基本的金融需求，在震后不足3 天的时间内，灾区23 个受损营业网点全部恢复营业。人行昭通中支加强灾区现金调拨和供应，不分节假日及时为银行机构办理现金存取业务，确保灾区现金供应。多渠道保障资金汇划畅通，充分发挥好小额支付系统运行优势，全天候清算资金，开辟了国库服务绿色通道，确保救灾资金第一时间汇划拨付到位。

2.简化账户办理手续，确保客户信息安全。各金融机构简化账户开户、挂失止付、代理查询等手续，优先处理灾区金融消费者权益投诉。灾区金融机构柜面业务免收救灾资金汇划手续费1000 多万元，新增ATM、POS 等自助设备78 台，新增、调整惠农支付服务点135 个，为灾区居民办理存取款、转账等业务提供便利。灾区金融机构严格保护各类金融数据，依法保障罹难和失踪人员的账户资金和金融资产权益，确保其债权债务信息安全。为遇难者亲属办理遗产继承、财产代管等各项金融服务提供便利。

（二）加大灾区信贷投放支持恢复重建

灾后恢复重建中，金融机构在积极自救的同时，对灾区实施特殊优惠和倾斜的货币信贷支持政策，加大对灾区的有效信贷投放，将各种金融服务资源向灾区倾斜。抽调信贷业务骨干，组建灾区恢复重建信贷审查流水线，满负荷运转，大大提高了重建信贷审批效率。“8.03”地震至2015 年6 月末，全市金融机构共发放抗震救灾和恢复重建类贷款28.84 亿元，其中民房恢复重建贷款10.45 亿元，占比36.24%。

1.加大灾区地方法人金融机构信贷指导力度，增强信贷投放能力。（1）统筹全市信贷规模，优先满足恢复重建信贷需求。“8.03”地震至2015 年6 月末，昭通中支在上级行和各级政府的支持下，累计新增鲁甸、巧家、昭阳、永善信用社贷款规模20.73 亿元，占全市地方法人金融机构新增贷款规模的54.67%。2015 年初至6 月末，鲁甸、巧家、昭阳信用社新增贷款规模分别为5.27、2.0、4.4 亿元，分别比去年同期增长303.83%、52.09%、34.35%，同时适度增加永善信用社信贷规模用于“8.03”、“8.17”恢复重建。针对民房恢复重建进入冲刺阶段，昭通中支累计下达定向贷款规模6.5 亿元，其中鲁甸3.9 亿元，巧家2.6 亿元，已下达4.5 亿元。（2）综合运用货币政策工具，支持灾区建设。自“8.03”地震以来，共下调鲁甸、巧家、昭阳、永善地方法人金融机构存款准备金率3.5、2.5、2.5、3.5 个百分点，以6 月末数据为例，共可释放流动性7.38 亿元。根据灾区恢复重建的实际需求，及时向鲁甸信用社发放支农再贷款1 亿元，确保灾区法人金融机构流动性充足。累计下调人民币贷款基准利率1.15 个百分点，有效降低灾区企业和灾民用款成本。

2.创新担保方式，支持民房恢复重建。人民银行昭通市中心支行认真贯彻执行一行三会关于鲁甸地震灾后恢复重建金融服务工作的指导意见和昆明中支相关工作要求，积极配合昭通市委市政府组织协调辖内金融机构支持灾区民房恢复重建。一是2015 年4 月，昭通市人民政府从全市鲁甸地震灾后恢复重建中央财政包干资金中调剂2 亿元建立民房恢复重建贷款担保基金（鲁甸：14038 万元；巧家：4865 万元；昭阳区：790 万元；永善：262 万元），由承贷金融机构按不高于担保基金数额的8 倍放大支持民房恢复重建。二是针对灾区民房恢复重建中抵押品缺乏，鲁甸和巧家信用社对农户小于3万元的贷款直接采用信用贷款的方式，核实确实信贷需求超过3 万元以上的采用联保机制或者担保机构进行担保，解决民房重建担保难问题。

民房恢复重建以灾民自力更生、生产自救、互帮互助为主，辅之以国家必要的救济和补助。广大灾民得到补助和贷款后，积极筹款筹物，投工投劳，迅速掀起了民房恢复重建的高潮。截止2015 年6月末，四县区金融机构累计发放农户恢复重建贷款10.04 亿元，支持3.43 万户灾民房屋重建；发放民房修复加固贷款0.41 亿元，支持0.26 万户灾民完成房屋修缮加固。6 月末，民房需重建69029 户，开工68095 户，占任务数的98.6%，其中竣工51895 户，占任务数的75.2%，累计完成投资48.905 亿元。修复加固155924 户已全部竣工，占任务数的100.00%，累计完成投资7.994 亿元。

3.着眼可持续发展，支持基础设施和产业建设。一是及时恢复重建金融机构营业用房和基层营业网点，优化金融机构网点布局，为灾后恢复重建、经济发展和群众生产生活提供更优质的服务。二是为灾区经济社会发展提供有力支撑，支持灾区按照突出重点、立足长远、适度超前的原则，尽快恢复交通、水利等基础设施功能。三是支持灾区根据资源禀赋，大力发展花椒、苹果、天麻、核桃等特色种植业。

4.严格执行“五不政策”。“8.03”地震发生后，灾区各金融机构积极执行“五不政策”，对灾区不能按时偿还各类贷款的单位和个人，不催收、不罚息，允许贷款合理展期；对经营正常、信用良好，仅因灾害造成偿债能力下降的企业和农户，继续予以必要的扶持，且信用评级不降低；对贷款尚未偿还但灾后恢复生产又有新的有效贷款需求的，在防控风险前提下可追加信贷投放；最大限度让利灾区，对受灾农户贷款实行利率优惠政策，适当延长贷款期限。截止6 月末，对灾区企业和个人贷款执行“五不政策”涉及金额约10 亿元。

（三）认真执行公积金优惠政策

昭通中支立足灾区居民实际，积极与省、市两级住房公积金管理部门协调沟通，全力促进一行三会《关于鲁甸地震灾后恢复重建金融服务工作的指导意见》中关于给予灾区居民住房公积金贷款优惠的政策落地。目前，三县一区公积金缴存人或缴存人父母、子女因灾损毁住房的，给予住房公积金贷款利率1 百分点的优惠，对符合条件的灾民重建住房的，给予不超过重建房屋成本价80%的贷款，灾民购买首套房的首付比例调整为10%，购买二套房的首付比例调整为20%，购买二手房的首付比例调整为20%。

四、金融、财政政策支持灾后恢复重建存在的困难和问题

在灾后重建的重重困难下，昭通中支有效、有力、有序地推动金融服务工作，一是通过政府出资担保，涉农金融机构发放贷款的方式实现了政府与金融机构的协调联动，解决了农户缺乏抵押担保的问题；二是合理调配全市地方法人金融机构新增贷款规模支持灾区建设，充分发挥了金融在恢复重建中不可或缺作用；三是选择在农村市场优势明显的农村信用社承办恢复重建贷款既方便灾民办理贷款，又利于政府协调、管理，更有利于提升工作效率。在支持灾后恢复重建过程中也存在一些困难和问题：

（一）灾区农村信用社承贷压力大

在恢复重建中承担主要任务的农村信用社由于资金量小，人员配备紧张等情况导致在恢复重建过程中的金融支持没有发挥最大的能量。尤其是担保基金到位后，民房恢复重建贷款爆发式增长，灾区承贷金融机构压力巨大。以鲁甸县为例，全县有农行、邮储、信用社三家金融机构，其中邮储银行主要办理储蓄业务，未开展信贷业务，农行在恢复重建信贷工作中，仅承担文屏、桃源两个乡农户的房屋恢复重建贷款的信贷工作任务，鲁甸农信社承担的恢复重建工作任务比例较大。而巧家、永善、昭阳民房恢复重建贷款则全部由农村信用社办理，压力较大。

（二）信贷资金潜在损失风险大

一是农村信用社投放的农户贷款和小微企业贷款，存在严重的抵押物损毁和借款人死亡或重伤情况，信贷资产安全受影响。截至6 月30 日，灾区县信用社不良贷款余额5.19 亿元，较震前增加2.82 亿元，增幅超过119%。其中，重灾区鲁甸县农村信用社不良贷款余额12500 万元，较震前增加9168 万元，增幅达293%。“五不”优惠政策实施，灾区农信社信贷风险出现叠加。二是对灾后民房恢复重建贷款的准入条件放宽和集中发放，3 年后民房恢复重建贷款将集中到期，潜在信贷风险大。同时，不少困难户重建主体意识欠缺，过度依赖银行和政府，部分农户将贷款和补助款混淆，认为都是政府给予的灾后补助，缺乏还款意识。三是灾区金融机构发放的民房恢复重建贷款利率虽然以基准利率为主，但是灾民在失去收入来源的情况下，贷款利息无疑再次加重灾民负担。

（三）直接融资渠道缺乏

由于昭通辖内国有商业银行难以自主发行债券、昭通直接融资市场不健全、灾区企业财务等管理不够规范等原因，直接融资工具发行阻力大，企业融资困难。各基层行、社贷款主要采用担保、抵押和质押方式,灾区大部分企业在地震中均存在厂房受损，经营环境改变，加之缺少担保公司等中介服务,有效信贷需求被抑制。如：灾区农户目前能提供抵押的具有一定价值的就是集体土地建设用地使用证（建房地基），存在民间转让市场，但不受法律保护，这种抵押存在一定的法律风险和信用风险，从而影响各银行业机构的信贷积极性。

（四）民房重建资金缺口大

一方面，民房恢复重建进入快速推进阶段，农村重建劳动力和资金不足，尤其是特困重建户对资金的需求更加迫切，虽然地方信用联社已向重建户发放不超过3 万元/ 户的小额信用贷款，但重建户资金缺口仍较大。按灾区群众户均重建80 平方米住房、单价1300元/ 平方米计算，每户需投入房屋重建资金10.4 万元。除去各种补助资金外，灾民需自筹投入重建的资金仍占50%以上。另一方面，信用社资金和信贷规模不能满足恢复重建资金需求，如：以灾区民房恢复重建为例，按每户发放2～5 万元的重建贷款需求测算，需要信贷规模约24～40 亿元，而承担了民房重建80%任务量的灾区地方法人金融机构获批的合意贷款规模只有27.09 亿元，按照2013 年度统计开展正常业务需要信贷规模9～11 亿元，要兼顾正常业务贷款，规模制约尤为突出。

（五）优惠政策尚需进一步细化

一是《指导意见》提出“降低灾区个人住房贷款利率下限和首付款比例”。在实际执行过程中，各银行机构以灾区贷款风险管控任务重、上级行未下达支持灾区恢复重建具体政策为由，均统一执行省级行的利率政策，并未按优惠政策执行。二是财政部和国家税务总局出台了《关于支持鲁甸地震灾后恢复重建有关税收政策问题的通知》（财税〔2015〕27 号），其中第一条第三款明确“自2014 年1 月1日至2018 年12 月31 日，对受灾地区农村信用社免征企业所得税”。面对沉重的重建任务，仅靠农行、信用社等灾区涉农金融机构难以支撑，这类特定对象的优惠政策一定程度也影响了更多金融机构参与灾后重建的积极性。如：昭阳农村合作银行属于农合行性质，并全面承担了昭阳区灾后恢复重建工作，但不在文件明确规定的范围内，税务机关难以执行税收优惠政策。三是《指导意见》要求对因灾不能按时偿还的各类贷款不作为不良记录，然而在实际操作中，不良记录由系统自动生成并上报，产生不良记录后要消除需上报上级管理机构并进行重新认定和审核，执行困难。

（六）缺乏系统的贷后管理机制

由于灾后重建工作时间紧、任务重、范围广，且事前未建立有针对性的重建贷款贷后管理机制，承贷金融机构和政府相关部门在贷后管理和贷款到期后的清收将存在困难。

五、灾区恢复重建的政策建议

（一）合理调配灾区金融机构信贷规模和结构

一是向上级行专题汇报鲁甸民房恢复重建信贷规模缺口情况，力争专项下达鲁甸民房恢复重建信贷规模，同时争取适当的新增贷款规模调整权限，便于及时调整全市信用社信贷规模，支持鲁甸民房恢复重建。二是根据灾后恢复重建融资需求，在积极争取灾区恢复重建专项信贷规模的同时，根据灾区实际及时增加灾区再贷款额度，对受灾地区信贷需求优先支持；三是积极支持和帮助灾区地方法人金融机构在用很好增量、盘活存量的同时，通过增资扩股、财政注资等方式补充资本金，提高抗风险和可持续发展能力；四是合理调节贷款期限结构，增加中长期贷款规模，通过置换、延期、循环贷款等多种方式延长恢复重建贷款期限，提高资金使用效率，全力支持灾区重建。

（二）探索发行灾区恢复重建债券

一是以受灾乡镇为单位，以乡镇未来经济发展和经济收入等为偿还保证，发行专项用于基础设施恢复重建的债券。完善商业性担保体系，鼓励法人资本、社会资本和民间资本投资设立的商业性信用担保机构进入灾后重建市场。二是发行企业“集优债券”，以恢复重建为契机，选取灾区具有一定规模、效益好、发展前景广阔、政府重点扶持的企业发行企业“集优债券”，专项用于企业恢复再生产和未来发展的资金需求，以企业未来收益作为偿还本息保证，以企业重建后资产作为抵押。三是设立企业恢复重建及扩大再生产贷款担保基金，帮助企业尽快恢复生产的同时带动地方经济发展和扩大就业。

（三）密切关注重建贷款的贷后风险管理

一是加强灾后恢复重建贷款承贷金融机构的不良贷款率等指标的监测，适当提高灾区不良贷款率容忍度；二是建立风险补偿机制，有效防范灾后重建贷款特别是农房重建贷款偿还风险，保持灾后重建金融支持和服务工作可持续，更好地满足灾后重建的融资需求；三是抓好灾区社会信用环境和金融生态建设，大力开展诚信意识、法律知识和金融支持政策宣传解释工作，培育灾区良好的还贷氛围。

（四）构建金融支持灾区可持续发展长效机制

后恢复重建时期要把金融支持、服务的重点转移到支持灾区经济社会发展和增强自身可持续发展上来，提高金融服务服务品质，加强金融风险管理，恢复灾区金融生态。一是引导金融机构调整贷款结构，增加中长期贷款规模，给予借款方适当的利率优惠；二是提高抵（质）押担保杠杆率，在贷款条件和审批程序方面给予优惠，给予灾区持续的金融支持；三是加大对灾区因灾失业人员、灾区“三农”的信贷支持，向农户专门而谨慎的发放限期、限额、限用途的小额贷款；四是充分发挥“助保贷”在缓解中小企业融资难方面的优势，有目的的吸纳盈利能力达到一定水平的有贷款需求的灾区企业入池，通过实行企业之间贷款连带监督责任制，适度扩大受灾企业可抵押物范围，逐步在全市构建中小微企业信贷网。

（五）持续支持灾区居民恢复生产

在灾区加大创业促就业小额担保贷款发放力度，支持灾民自主创业能力，增加收入来源，提高还款能力；加大创新型农村金融产品在灾区的覆盖面和贷款额度上限，缓解灾区居民资金困难；加快灾区“三权三证”抵押贷款工作进度，盘活灾民沉睡资产；鼓励灾区金融机构扩大担保物范围，给予灾民在恢复生产方面的贷款条件和利率适当的优惠；政府财政部门安排适当的民房恢复重建贷款贴息资金，减轻灾民还款负担；对受灾县区重建户在办理土地承包经营权证、土地使用权证、房屋产权证费用方面出台优惠政策，在费用方面给予减免或优惠，使重建户能尽快拿到权证，办理抵押贷款，发展产业。

（六）出台切实可行的指令性文件

一是建议从各银行省级行层面明确灾区银行业金融机构在恢复重建项目贷款方面实行基准利率，灾民购置自住房的贷款利率实行最低下浮比例，最低首付款比例下调为10%。同时，完善此类政策执行情况的监察考核机制。二是充分考虑县级银行业金融机构实际，适当下放“不良信用记录”操作权限到灾区金融机构。

（七）制定符合金融灾后重建的贷后管理体系

一是建议从政府层面设立相应的灾后恢复重建信贷资产管理常设机构，完善金融机构灾后恢复重建支持工作的监测评估和跟踪机制，提前谋划贷款清收工作，整合党委政府、金融机构、村级组织的力量，形成联动清收机制，及时掌握贷后续管工作情况，做好风险防控。二是配套农村信用体系建设和常态化的金融知识普及宣传，营造健康的金融生态环境。建立专项奖励基金和还款激励机制，提高贷款客户主动还款的主动性。