完善公共财政体制发挥公共财政职能

● 陈思奇 李 智

完善公共财政体制发挥公共财政职能

● 陈思奇 李 智

深圳推动公共财政体制改革，突出财政政策和财政资金的导向作用，促使经济结构调整；突出财政公共性，提升财政管理质量，确保民生优先，提高公共服务均等化水平。

▲ 罗湖区人民南路人行天桥绿化美化

近年来，深圳市财政部门强化“深圳质量”的核心理念，深化财政体制改革，完善公共财政体系，充分发挥财政政策和财政资金的引导作用，采取一系列措施稳增长、调结构、转方式、惠民生、推改革，促进了经济社会的健康平稳发展。

一、突出财政政策和财政资金的导向作用，支持自主创新和转型升级

深圳市GDP已迈入万亿元大关。当前，经济结构面临着紧迫的转型发展压力。财政政策和财政资金发挥“杠杆”和“培基”作用，在促进经济稳定增长的同时，更加注重提升经济发展质量，促进经济转型发展。

（一）创新财政政策，全面构建“高新软优”的现代产业体系。2013年市本级安排科技创新和人才投入资金53亿元，增长11.3%；充分利用存量资金，筹集6亿元启动了市科技研发资金投入方式改革，调动银行、保险、创业投资、技术市场等金融及资本市场各方面主体的积极性，引导社会资本加大对科技研发和高新技术产业的投入。加大财政对战略性新兴产业的支持力度和支撑力量，“十二五”期间市财政对生物、互联网、新能源、新材料、文化创意和新一代信息技术六大战略性新兴产业的扶持资金预计累计将超过150亿元。整合现代服务业专项资金，通过财政资金引导支持创新金融、高端物流、总部经济加速发展。加大对传统产业转型升级财政扶持力度，支持传统产业品牌化、国际化、集约化，推动优势传统产业向价值链高端延伸提升。

（二）强力推进节能减排，促进循环经济和低碳绿色发展。扩大财政支持节能减排政策的覆盖面，在生产、流通、消费等多环节推广节能减排产品。2013年市财政安排循环经济和节能减排专项资金15亿元，以财政资金撬动社会资金，加大对节能减排的投入，支持低碳产业体系建设，扶持具有比较优势和发展潜力的低碳技术创新、产品研发。推进绿色低碳事业发展，积极资助和奖励黄标车提前淘汰、新能源公交车示范运行、垃圾减量分类试点、节能减排和生态环境保护等工作，2013年投入8亿元用于绿化提升改造减少废气源，3亿元用于工业废气治理和黄标车更新淘汰。

（三）创新财政资金引导方式，服务企业转型升级。2013年市财政安排商贸、会展、外经贸发展、“主打两个市场”等专项资金11.2亿元，支持开展市政府批准的49个境外展览、经贸推广和招商推介活动，支持1492家民营及中小企业参加国内经贸科技展会。完善多层次政策性融资平台，通过降低贷款风险、设立风险补偿机制、政府引导资金投入等措施，以财政“小资金”撬动金融“大资源”。截至2013年，自主创新信用再担保平台开展了535笔再担保业务，涉及金额40亿元，服务中小企业超过2600家；互保金平台累计通过预审贷款353笔，贷款金额266亿元，“重点民营企业池”中企业已超过350家；创投引导基金已正式签约设立的子基金达到10支。

二、突出公共财政的公共性，优先保障民生投入

深圳市财政加速向“民生财政”转型，将民生优先、民生为重的理念贯彻财政资金的分配、使用和管理全过程。逐年加大对民生和社会事业的投入，着力提高基本公共服务均等化水平。

一是抓紧构建财政对民生投入稳定增长的长效机制。推动财政资金和社会资源向民生领域倾斜，保障民生投入占财政支出比重逐年提高。在预算分配过程中，优先保障教育、医疗卫生、保障性住房、社会保障和就业等民生领域的支出。在资金管理上，转变“给钱”、“买单”等被动式的理财方式，加大对直接落实到个人、直接补助到民生项目上的各项财政资金的监督力度，让全体社会成员平等地享受社会资源和经济发展的成果。

二是加快推进基本公共服务均等化的进程，重点考虑户籍人口和非户籍人口的关系，与特区一体化相衔接。切实加大公共财政对基本公共服务领域的支出，建立健全符合市情、比较完整、覆盖全市、分布合理、可持续的基本公共服务体系。同时，集中力量解决人民群众反映突出的民生热点、难点问题，逐步消除因居民身份属性或区域发展不平衡而造成的公共服务保障差异，使居民大体均等地享有现代城市生活和发展必需的基本公共服务。

三是民生投入的水平与社会经济发展阶段和财力相协调。深化财政对民生领域保障范围、标准和方式的政策研究，统筹安排好财力，不断优化财政对民生的投入方式和投入重点，探索建立与经济社会发展水平和政府财力相适应的民生投入保障机制，通过若干年的努力，逐步、有序、系统地解决好各类民生问题。

三、深化财政管理改革，提升财政管理质量

一是实施政府全口径预算管理，所有收支应审尽审。2014年起，市政府正式将市本级公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算统一纳入政府预算体系，按照统一时间、统一格式和统一程序编报，并按照法律规定的时间一并提交市人代会审议，确保本级政府所有收支均纳入市人大审查监督范围。

二是深化部门预算改革，强化预算责任。创新部门预算编制管理模式，成立了部门预算编审委员会，负责研究解决本级部门预算编制中的问题，并统一标准、统一政策。制定了《深圳市本级部门预算准则》、《深圳市人民政府部门行政首长财经责任问责暂行办法》，强化预算单位在预算编制和执行中的责任。延长预算编制周期，本级部门预算全面实施项目库管理模式。科学划分支出分类，制定相应的支出、配备标准，细化支出预算编制。完善预算绩效管理制度。出台加强财政预算绩效管理工作的意见，开展重点绩效评价试点，增强了预算单位绩效管理意识，提高了财政资金使用绩效。

三是推进国库集中支付改革。2010年，市区两级均已实行了国库集中支付管理。实现了集中支付系统（信息）与市人大相关系统实时联网，改进和完善了国库集中支付改革技术支撑系统。同时，解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多容易造成挤占挪用等问题，所有款项都能直接、及时、高效地支付到商品供应商和劳务提供者手中。

四是改革政府采购运作机制，让政府采购阳光运行。在采购计划管理、投诉管理、信息公告、采购流程、专家库和供应商库建设等方面，形成了较为完备的政府采购制度体系。改革政府采购计划下达方式。政府采购项目均以年度总投资下达虚拟指标，按当年可支付规模下达实际指标，剩余指标由财政统一预留，年度预算执行过程中根据单位实际支付情况予以安排。创新采购手段，全面实施网上采购。

五是清理整合专项资金。2009年启动了专项资金整合工作。清理整合后，市级财政专项资金只设立13项，对产业类专项资金进行重点整合。通过建立全市统一专家库和评审规则，实行部门审核责任制和项目责任制，加强绩效评价管理，探索新的资助资金配置方式方法等多种手段加强专项资金管理，规范部门在企业项目选择上的自由裁量权，减少人为因素影响，提高财政资源配置效果。

六是创新财政专项资金存放商业银行方式，实现财政资金的安全增值。建立了公开、公正、透明且具可操作性的财政存款分配评价激励机制。创新资金运作模式，通过在各商业性银行之间进行财政存款分配，引导商业性银行加大对本地企业的贷款支持力度。闲散资金集中分存。定期存款占专项资金存款总量的比重从改革前的18%上升到改革后的85%以上，定期利息收入大幅增加。统筹安排使用财政资金，通过财政间歇资金垫付基建款，极大地节省了贷款成本。按照《深圳市财政专项资金评价激励办法》确定的评价指标体系向各家商业性银行进行存款分配，保证了财政资金存放的公正、公开、透明，从源头上杜绝腐败。加强了财政资金的核算及存放管理。专项资金存放方式由原来的“一个专项资金对应一个银行账户”变成了“所有专项资金通过集散账户统筹调度”，通过一系列指标考评，确保财政资金存放在安全系数高的商业银行，从而进一步提高财政资金存放的安全性。

七是推进预算信息公开。进一步扩大预算公开范围，细化预算公开内容。积极推进部门预算公开，落实好部门预算公开的主体责任，鼓励部门进一步细化部门预算公开的内容，市本级39家政府部门全面公开了部门预算，48家部门公开了“三公”经费预决算数据，且部门预算公开情况已纳入了政务公开电子监察系统。

八是改革市区财政体制。财权事权下沉，市、区两级的财力格局由60∶40调整为50∶50左右，区级财力显著增强，同时将部分增长潜力大的税种继续设为区专享收入，夯实基层财力财源。丰富财税激励机制，建立健全促进产业结构升级、节能减排，加强生态保护和基本公共服务均等化的转移支付机制。扩大市区共享税范围，市区共享收入扩大到7项主要税种。建立体制中期评估机制，增强体制弹性和灵活性。

九是规范推进政府购买服务。研究出台《关于政府购买服务的实施意见》、《深圳市政府购买服务目录（试行）》、《深圳市政府购买服务负面清单（试行）》，积极推动社会组织在社会管理和公共服务中发挥作用。购买服务目录紧贴深圳实际。明确购买目录分面向社会公众的服务事项和政府履职所需的专业性辅助性服务事项两大类，并将水务保障、食品安全、公开电话接听服务、执法辅助等内容纳入目录，与深圳城市发展阶段和战略目标相一致。首次提出政府购买服务负面清单制度。将不属于政府职责范围的服务事项、应当由政府直接提供的履职服务事项和政府提供服务效益明显高于市场提供的事项列为禁止购买目录，厘清了政府购买服务的边界。完善政府购买服务标准。强调各购买主体应按照国家标准、行业标准，结合购买服务项目实际需要及工作目标等，综合物价水平、工资水平、社会保障规定、费用成本和财政支付能力等因素，并根据厉行节约的原则科学测算，提出购买服务的价格标准和数量标准，在此基础上合理提出预算需求。优化购买服务程序。对项目申报、预算编报、信息公开、组织实施、签订合同、支付经费、过程监管、成果验收等作出了明确规定。如规定购买服务实施前5个工作日，购买主体应在政府采购主管部门指定的政府采购网站公告具体项目、服务标准和要求、购买预算等内容；购买服务结果产生5个工作日内，购买主体应公告征集筛选情况、竞争及评比遴选情况、承接主体、成交金额、服务内容和承诺等信息，主动接受社会各界的监督。购买服务的项目完成后，购买主体应在一个月内组织对服务成果验收，出具验收报告。这样，明确了购买服务的各环节要求，有利于实践操作。

（作者系深圳市财政委员会副处长；深圳市编办副处长）