《关于汞的水俣公约》履约困境和出路

□ 陈 亮 李述贤 杜 譞 孙阳昭

《关于汞的水俣公约》履约困境和出路

□ 陈 亮 李述贤 杜 譞 孙阳昭

汞是常温下唯一呈液态的重金属，具有挥发性、持久性、毒性和生物富集性，能够在全球范围内进行长距离迁移和跨界传输，对人类健康和生态环境造成了严重危害。汞污染防治已经成为国内外的热点、焦点和难点问题。2013年10月，在联合国环境规划署（UNEP）组织下，国际社会通过了《关于汞的水俣公约》（以下简称“汞公约”），我国作为首批签约国签署了公约。迄今全球有128个国家签署了公约，包括美国在内的10个国家业已批约，预计公约将于2016年对全球生效。

汞公约是“里约+20”会议后第一个具有里程碑意义的多边环境公约，也是对发展中国家又一具有强制减排义务的限时公约。

温度计里有汞，电池含汞，化妆品含汞，甚至海鱼身上也可能有汞，专家指出，工业生产用汞会带有一定残余，残余汞在自然界极难分解而且有挥发特性，可以进入空气，可以融入水中，经过蔬菜、水果、粮食、肉、鱼、蛋等食物链的蓄积，对长期生活在此环境的人造成汞中毒。我国政府对汞问题高度重视，采取了多种措施，取得了显著成效，但与发达国家和公约要求相比，履约差距明显存在，各项工作亟待开展和加强。为更好地履行国际公约，有必要加强和完善汞公约履约工作的顶层设计，加强汞公约履约战略研究，以充分发挥体制机制优势，合力推动汞污染防治工作，提高我国汞管理水平。

一、当前汞公约履约的形势及特点

我国用汞历史悠久，是汞的开采、使用、排放大国，涉汞行业众多，汞排放面广、量大，局地污染严重，汞污染防治形势复杂严峻，履约任重而道远。在新的国内和国际形势下，我国汞公约履约呈现出了与以往环境公约履约不同的特点。

（一）公约谈判地位显著上升，话语权明显扩大。我国全程参与了汞公约从不限名额工作组到政府间谈判委员会（INC）的所有会议，在公约文本形成和斡旋各方达成共识上发挥了积极作用，既维护了我国核心利益，又展示了我国负责任大国的形象，体现了我国在汞公约谈判上的主动性、灵活性，有力提高了我国在汞公约谈判中的地位和话语权，为国内涉汞产业履约创造了较好的国际环境，赢得了宝贵的缓冲时间和空间。

（二）国内履约基础提高，履约潜力增强。党中央、国务院对汞污染防治工作高度重视，“十二五”初期就已将汞列入了5种优先管控的重金属之一，部分行业的汞污染控制工作得以先于汞公约履约开展，国内汞环境管理理念和环境治理技术都有了长足的进步，履约队伍不断壮大，产业也已初具规模。因此相对于其他化学品公约，汞公约履约起点较高。由于汞与粉尘、二氧化硫、氮氧化物、二噁英等污染物存在协同减排效应，可以在一定条件下同步去除，汞公约履约可以和国内汞污染防治统筹考虑，从而达到事半功倍的效果。

但值得注意的是，我国履约机制尚不明确，汞公约履约与国内汞污染防治的关系没有理顺，导致履约力量分散，信息共享程度不高，还未能形成有效合力，如不及时解决，将影响我国履约能力和效率。

（三）履约职能定位面临转变，履约工作专业性和系统性进一步增强。长期以来，我国环境公约履约的工作定位是“以外促内”，侧重于争取国际援助资金和引进先进技术，服务国内污染防治工作，早期在提高环境保护意识、提升环境管理理念、促进产业结构调整、培养国际人才和履约队伍等方面发挥了积极作用。在“新常态”下的战略转型期，作为重要的环境外交手段，履约方式将从“应对式”转变为“主动式”，以更加积极开放的态度参与国际环境事务和国际环境履约规则制定，内外结合，在争取国际援助资金的同时，充分开发和利用双边、多边以及周边环境合作机制，帮助“走出去”，更好地服务环境外交和环保中心工作。履约定位的转变对履约工作提出更高要求，履约工作专业性和系统性进一步增强。

（四）公约资金机制尚存变数，国际资金申请难度加大。汞公约规定了全球环境基金（GEF）和专门国际方案两个资金机制。发达国家借口汞污染的局地效应远大于全球效应，对我国和其他新兴国家援助意愿下降，甚至故意逃避履约援助义务，造成GEF在未来四年内对履约的资金支持有限，而专门的资金方案还有待后续谈判确定。目前汞公约履约的资金机制存在较大变数，整体资金安排存在较大缺口，远远不能满足履约需求。随着我国经济快速发展，综合国力不断增强，国际影响力逐步提升，国际社会期待我国更多地承担国际责任，造成环境履约领域申请援助资金的难度在逐步加大，需要我国投入更多国内资源支持汞公约履约。

二、汞公约履约的重点和难点

汞公约将对全球范围内几乎所有与人为活动有关的汞及其化合物的使用、排放和释放进行管控，主要包括原生汞矿开采、汞的有意使用、无意排放、汞废物及污染场地等，涉及燃煤、有色、化工、水泥、医疗、照明等关乎国计民生的重点行业和领域。据调查，全国共有汞排放点源60多万个。汞履约可谓牵一发而动全身，一旦公约生效和付诸实施，在推动我国汞污染防治起到积极推动作用的同时，必然对相关行业带来巨大影响。

我国汞履约重点和难点主要集中在4个领域：原生汞矿关闭及矿区经济转型、添汞产品豁免申请与淘汰、电石法聚氯乙烯生产行业用汞工艺低汞化、无汞化及大气汞污染控制。

（一）原生汞矿关闭及矿区经济转型。根据UNEP 研究报告，中国和吉尔吉斯斯坦是目前世界上少数境内仍进行汞矿开采和冶炼的国家。按照公约要求，我国将在公约对我生效15年后关闭境内所有汞矿，我国需要在2030年前后，完成汞矿的关闭。从目前国内的情况来看，我国在开采的汞矿主要集中贵州和陕西两个省份，2011年我国原生汞产量1000吨左右，生产企业约30家。从全国来说，汞矿关闭难度不大，但是对于汞矿的主要产区，特别是有“汞都”之称的贵州万山，长时间的汞矿开采已经使其形成了以汞为中心的经济和社会生态，在汞矿关闭之后将面临经济社会转型的难题。另外，随着公约禁止汞供应和贸易条款的实施，原生汞矿关闭，废汞或伴生汞回收还未能形成有效规模和产业，需要及早谋划解决由此产生的汞资源短缺问题，以满足用汞需求。

（二）添汞产品豁免申请与淘汰。我国是一个添汞产品生产和出口大国，公约附件A所列须在2020年前淘汰的添汞产品几乎在中国都有生产，而且许多产品主要由中国制造并大量出口。含汞医疗器械、电池和含汞电光源是我国主要的三大添汞产品，生产企业数量众多，单是含汞电光源生产企业就有400多家，从业人员11万多人，年出口额约60亿美元。公约有关规定将对我国上述三个行业近500家企业产生重大影响。应该说，添汞产品的生产和出口是我国对国际社会的特殊贡献，国际社会应对我国添汞产品替代提供援助，需要积极争取国际资金及技术援助，维护国家合理权益。

（三）电石法聚氯乙烯生产行业用汞工艺低汞无汞化。电石法氯乙烯单体（VCM）生产工艺为我国所独有，其生产中催化剂的2012年用汞量已达800吨，是我国用汞最多的行业。虽然公约没有明确规定该工艺淘汰用汞时限，但要求缔约方2020年单位氯乙烯产量的用汞量要比2010年减少50%，要支持无汞催化剂或工艺的研发，在缔约方大会确认存在技术经济可行的无汞催化剂5年后，最终淘汰汞的使用。在公约谈判期间，该行业就是我国的承压点和谈判难点之一。在履约阶段，因行业减排示范没有全球推广性，申请外援比较困难。公约虽然没有明确最后的淘汰时限，但是行业低汞化、无汞化技术为发达国家所有，我国电石法聚氯乙烯行业履约压力巨大。

（四）大气汞污染控制。2013年UNEP全球汞评价报告显示，中国大气汞的排放量约为550吨，约占东亚和东南亚的50%，全球的1/3，是全球最大的大气汞排放国，且呈上升的趋势。其中以燃煤、有色金属冶炼、水泥生产的排放为主。从数据看，在未来减少汞的使用和大气汞排放方面，中国要承担比世界其他国家更大的履约压力。大气汞排放在各类汞污染防治问题中最难解决，也是公约谈判中的焦点问题。尽管在中国、印度等发展中国家的努力下，公约没有规定具体的强制性量化目标，但公约要求缔约方在5～10年内，逐步采用最佳可用技术和最佳环境实践（BAT/BEP），自愿制定总量控制目标和排放限值。公约一旦生效，发达国家将更加关注我国大气汞排放问题，并不断施压。需要及早应对，制定政策，将汞作为约束性指标纳入脱硫脱硝协同减排的工程中。

基于以上情况，利用SWOT分析方法，对我国履行汞公约状况进行了分析，见下表。综合来看，我国汞公约履约机遇与挑战并存，压力与动力同在。一方面履约动力逐步内化，国内履约基础和能力有较大提升；另一方面履约任务艰巨，需要承担的国际责任日益加大，国际援助资金申请难度明显加大。但整体上看，在国内生态文明建设和国际环境外交的大背景下，汞公约履约正处在前所未有的战略机遇期。

我国汞公约履约SWOT分析表

三、汞公约履约任务和目标

根据我国汞公约履约特点和面临的形势，要坚持“全过程生命周期管理；预防为主，防治结合；全面推进，重点突破”的原则，以履约重点和难点为突破口，充分考虑国内污染防治和汞公约履约要求，将履约具体目标分为两个阶段：

第一阶段，到2020年，以“协同减排，无汞替代”为目标，结合大气行动计划，充分利用汞协同减排效应，大幅削减汞向环境排放释放，推进完成主要添汞产品无汞替代。

第二阶段，到2030年，以“风险防控，全面履约”为目标，突破工业规模触媒无汞化关键技术，实现电石法聚氯乙烯行业无汞替代，完成汞矿关闭和矿区经济转型，确保含汞固体废物安全无害化处置，逐步开展汞污染场地修复治理，构建汞全生命周期控制与监管体系，最终消除人为汞污染，全面完成公约履约目标。

具体履约任务和目标分解如下：

（一）原生汞矿。到2015年底，停止探矿和采矿权证的发放及新、改、扩建项目环评审批。公约生效后停止新汞矿开采活动。公约生效后制定汞矿开采淘汰计划，逐年削减原生汞矿开采量。2030年全面禁止原生汞矿开采活动。

（二）添汞产品。制定电池、荧光灯、化妆品、含汞医疗器械等行业淘汰计划，逐步淘汰公约规定的添汞产品。如有必要，针对添汞血压计、温度计等短期内无法全面淘汰产品向公约秘书处申请第一次五年豁免。2020年，完成淘汰计划目标，淘汰所有不符合公约要求的添汞产品。2030年，全面淘汰公约负面清单中所列添汞产品。

（三）电石法氯乙烯单体（VCM）用汞工艺。2015年底，淘汰高汞触媒的使用，停止新建电石法VCM项目的审批。加强监督执法检查，2020年将实现单位产品用汞量减少至2010年水平的一半。鼓励和支持技术可行和经济有效的超低汞触媒、无汞触媒、无汞技术路线的研发、应用，制定和实施全行业推广计划，到2030年淘汰聚氯乙烯涉汞生产工艺。

（四）汞排放与释放。完善我国有关汞向大气、水体和土壤释放与排放法规。结合大气行动计划、水行动计划和土壤行动计划等国家专项，采用协同技术加快实现汞排放与释放的控制，鼓励专门除汞技术的研发和应用。

2020年，针对燃煤电厂、工业燃煤锅炉、有色金属冶炼（铅、锌、铜、工业黄金）、水泥生产、废物焚烧等行业完善汞排放限值，提高监测能力和水平；按照公约要求确定重点行业，建立全国汞排放释放清单，制定国家履约计划。根据公约最佳可行技术导则，结合协同控制效果，选取汞削减控制技术，在重点行业进行试点示范。

2025年，完成现有重点行业BAT/BEP的第一阶段推广工作。2030年，完成所有重点行业BAT/BEP的全行业推广工作。

（五）含汞废物和污染场地。完善汞废物的无害化处置，提高汞回收利用水平。制定汞污染场地识别战略，提高汞污染场地无害化管理水平。

2020年，建立完善汞库存和废物信息管理，制定和完善汞废物进出口管理办法，建立含汞废物环境无害化管理与处置的技术规范体系。建立含汞污染场地动态清单，制定促进汞污染场地修复治理的经济政策。

2030年，实施并及时调整含汞废物环境无害化处置计划。制定汞污染场地修复战略，开展场地修复示范。

（六）公众及职业健康。协调卫生部等有关部门推动制定健康战略和方案，开展重点涉汞企业环境风险评估，制定突发环境事件应急预案并备案。

2020年，针对职业接触汞和汞化合物的问题，以科学为依据推动制定并落实教育和防范方案，研究制定人体允许最大摄入量标准。

（七）宣传。协调相关部门制定公约宣传与意识提高计划，编制宣传、教育与培训材料，利用电视、报纸、杂志、网站及新媒体等形式进行宣传，加强有关部门与公众对公约以及汞危害的认识。面向决策层、管理部门、各涉汞行业、公众分别开展汞危害、替代产品技术等宣传教育活动。

四、汞公约履约保障措施建议

汞公约履约涉及行业众多，管理部门分散，技术支撑力量相对薄弱，履约任务十分艰巨，为顺利完成履约任务，实现履约战略目标，应从法规标准、体制机制、资金援助、交流合作等多个方面给予保障。

（一）建立完善政策法规标准体系。目前国内尚无专门针对汞污染防治的相关政策法规，部门规章法律效力等级不够，众多行业还未将汞纳入常规监测体系，相关环境质量标准、污染控制标准汞指标缺失或过于宽松，相关技术规范尚不成体系。建议研究出台《汞污染防治条例》、重点行业汞污染控制最佳可行技术指南等，全过程进行汞风险管控，并将汞污染防治工作融入环境政策、经济政策和社会发展政策。

（二）建立汞履约机制。经验表明，良好的履约机制是成功履约的制度保障。《蒙特利尔议定书》和《斯德哥尔摩公约》分别建立了相应的国家协调机制，形成了合力，取得了良好的履约业绩。汞公约批约在即，履约协调机制亟需建立。可在借鉴其他国际环境公约履约机制的基础上，充分发挥现有履约优势，建立汞公约履约部际协调领导小组，设立履约办公室，负责部际履约重大事项协调和日常履约工作。

（三）建立汞履约资金机制。鉴于国际社会未能为汞公约建立专门履约资金机制，只是在GEF资金援助框架下，为汞公约履约提供部分资金，即所谓的增量成本，且GEF对汞公约履约资金切块分配，优先支持小岛国和最不发达国家，我国所获赠款有限。因此建议建立“以政府主导、财政为主、外援为辅、社会参与”的国内履约资金机制。在全力争取国际援助的同时，安排专门的财政资金，支持履约日常运行工作和国际合作项目配套，鼓励社会资金投入，探索建立多元化履约投融资模式。

（四）积极做好履约前期准备工作。积极做好中国汞清单调查、锌冶炼行业汞污染减排与无害化管理、纺织产品中的化学物质信息交流和中国水俣公约初步评估等GEF项目，并总结经验。同时，继续加大申请力度，申报中国履行汞公约能力建设、中国聚氯乙烯生产汞削减及最小化示范和水泥生产及废物共处置过程中汞减排技术示范等GEF项目，提升国家履约能力。

（五）加强履约谈判技术支撑能力建设。牵头组织筹备“国家环境保护汞污染防治工程技术中心”，进一步整合“产学研用”资源，调动各方参与公约的积极性和主动性。继续加强谈判能力，研究制定“主动式、外向性”的谈判策略，加强对公约新形势的跟踪、研判，提出相关对策建议。

（六）积极开展对外交流与合作。积极开展对外交流合作，通过UNEP、UNDP、UNIDO、世行、亚行、美国、加拿大、瑞士、瑞典、德国等双多边平台，引进先进技术和示范工程，发挥后发优势，实现弯道超车，在服务环境外交和环保中心工作的大局下，实现汞公约履约效能最大化。

（作者单位：环境保护部对外合作中心）