贵州省土地流转补贴政策的实施效应分析

屈玉琳　熊德斌

【摘要】适度规模经营和农业现代化发展愈发重视，贵州省也出台了一些补贴政策鼓励土地流转。研究表明，贵州省实施的农地流转补贴政策具有促进适度规模经营效益、推动劳动力转移效应、优化农业产业结构效应以及增加农民收入等四方面的效应，但是也发现土地流转补贴政策还尚有不足，政策需要不断完善和调整。

【关键词】土地流转补贴 规模经营 经济效应 社会效应

一、引言

在经济社会发展的攻坚时期，农业现代化发展尤为重要。长期以来，贵州的农业发展都处于相对落后的状态，农业生产技术较差、山区耕地较为分散、生产成本高等多种因素都制约了贵州农业现代化发展。如何合理利用土地资源，发展土地适度规模经营就成为解决问题的关键。对此，中央多次出台政策推动农村土地承包经营权流转，支持鼓励新型农业经营模式发展，提高土地产出率和农业综合效益。

从中央政策可以看出，农村土地流转是一个不断完善的必然过程。1984年中央1号文件首次提出允许农户转包承包土地，随后经过几次改革完善，2001年中央18号文件系统地提出了土地承包经营权流转政策，并于2002年颁布了《农村土地承包法》。2008年在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。这一政策指明了农村土地流转的形式以及发展适度规模经营的方向。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出：“土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路”。该实施意见为各地实施土地流转补贴政策提供了一个有力的支撑。在各种政策引导下，全国各地区相继出台相关土地补贴政策鼓励农民流转土地，发展多种经营方式，实现农业适度规模经营。

实施土地流转补贴政策对现代农业的发展具有一定的积极性，有利于促进农户增产增收，利于改进农业生产方式，利于解决农业劳动力老龄化问题，促进劳动力转移（肖大伟，2010）。同时，当前的土地流转补贴政策也还处在探索之中，存在一些问题和不足，如土地流转市场不完善、政府财政补贴资源难以有效利用（马致远，2011），不适宜的地方政府补贴政策会产生大规模经营者对小规模经营者的“挤出效应”，并降低大规模土地经营者的边际生产率等（黄祥芳、陈建成、陈训波，2014）。目前，国内外学者对土地流转的分析较多，关于补贴政策的分析还较少，尤其是研究贵州山地农地流转补贴政策更少。因此，研究贵州土地流转补贴政策的实施效应具有重要的现实意义。

二、贵州省土地流转补贴政策实施环境

以山地为主的地貌特征决定了贵州省的土地更为破碎，导致传统家庭经营方式农业生产效率低下。相对落后的经济发展条件又促使很多贵州的农民进城务工荒弃土地。无论为了提高农民收入还是推动农业产业化发展，贵州省的都有很强的土地流转供给。但贵州省土地流转市场的建设并不完善，土地流转的效率并不高。近年来，在国家及省政府对土地流转工作的重视下，贵州省在土地流转工作上作出了较大的努力，并取得了一定的成效。目前，贵州省的农村土地确权工作有序开展，土地流转平台建设逐渐丰富和完善，农户对流转土地的观念有所放开，各项激励土地流转的补贴政策也应运而生。

（一）农村土地确权工作有序开展

土地确权是指经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，确认和确定某一范围内的土地所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容，2012年，贵州省开始在开阳县、遵义县、水城县、雷山县等8个县、区，先行试点农村产权制度改革。通过试点推进，2014年，贵州省贵阳市、遵义市、毕节市等地已开始整区、整县推进土地确权，全省计划完成200个左右的乡镇确权颁证工作。目前贵州省的土地确权工作正在有序高效的开展中。土地确权保护了农民的土地财产权利，可以有效避免土地流转过程中的权利纠纷，同时也是其他一切土地流转政策和规范实现的保障和基础。

（二）贵州省土地流转平台多样而活跃

目前贵州省的土地流转主要是通过网络平台获取土地出让信息或者承租土地需求，在承包方与受让方协商一致的基础上，供需双方依照土地流转的合同规范要求，在当地土地管理部门进行审批后，实现土地承包经营权的流转。目前贵州省土地流转信息平台主要有土地资源网、土流网、农村土地网、土易网等，土地流转方式主要有转包、出租、借用、互换、转让、入股等，其中转包、出租两种形式采用较多。根据土流网的土地流转数据来看，2009年到2015年5月，土地流转面积增幅明显。{1}自2004年8月至今，每月农村土地流转面积均在一万亩以上，农村土地流转市场较为活跃。另外，贵州省对农村土地地承包经营权的流转合同进行了严格的规范，保障农村土地承包经营权流转依法开展。

（三）农民土地流转意愿有所改善

通过2014年暑期对惠水县断杉镇66户农户调查发现，虽然参与土地流转行为的农户较少，但大部分农民对流转出自己土地或者承包他人土地的行为并不排斥，调查显示，84.8%的农民愿意流转出或者流转入他人的土地，农民保守的小农经济思想有所放开。同时，贵州省土地流转面积的逐年增加也表明了农民对土地流转的信心有所增加。在土地流转补贴政策的刺激下，贵州省的土地流转工作将开展的愈发顺利。

（四）土地流转补贴政策应运而生

早在2003年，遵义市遵义县面临大面积撂荒土地，对此，政府对种植大户实行了10项优惠政策，以鼓励农村土地流转。相隔十年，为推动遵义市农业产业化发展，遵义市政府制定了《遵义市推动土地流转促进农业产业化发展扶持办法》，对新建的商品蔬菜、水果。中药材。花卉、茶树等特色产业基地的建设中的土地流转进行补贴，加快现代高效农业示范园区建设。此外，贵州省赤水市在2014年制定补贴政策鼓励土地集中连片流转，推动种养大户、家庭农场、农业产业化龙头企业、农民专业合作社等经营主体的形成和发展；花溪区则对经营规模达到一定面积的流入方给予补贴，对村级流转信息员提供流出信息每条给予补助，鼓励农村荒置土地进入流转市场，推动农业经营的规模化发展。

三、土地流转补贴政策效应的经济学分析

目前，贵州省在刺激土地流转政策方面，除了规范土地流转审批流程、建设土地流转线下和网络平台、完善流转合同、进行土地承包经营权确认登记、对土地流转方给予信贷支持等间接政策，主要依靠的是对达到一定流转规模且在一定流转年限内的土地转入方或者转出方进行直接的财政补贴。从2003年至今，目前贵州省共有余庆县、瓮安县、遵义市、赤水市、贵阳花溪区先后制定政策对土地流转进行了相关补贴，为鼓励龙头企业、产业园区、农业基地等新型农业经营主体的形成，补贴发放对象主要针对流入方，一般土地流转补贴金额每年每亩100元左右，对特殊产业项目，如林业基地、经营生猪、肉牛项目等，土地连片集中流转的，政府给予较高补贴；此外，还有部分政策会对流出方给予每年每亩10～20元的财政补贴。从本质上来讲，土地流转补贴就是针对土地流转交易支付给交易参与者的一种与收入相关的从量补贴。

贵州土地流转补贴政策中针对流出方的补贴政策较少且补贴额度较小，暂且忽略不计，因补贴政策主要针对土地流入方，则实施土地流转补贴政策后，土地需求曲线向右移动。如图1所示，假定供给曲线S不变，实施补贴政策前，土地需求曲线D0，均衡点E，当政府补贴流入方AE金额时，土地需求曲线向右移动到D1位置，土地流转市场均衡点变为E1。

（一）价格效应

如图1所示，实施土地流转补贴政策之前，土地市场土地达到均衡时的交易价格为P0，政府补贴资金AE后，土地流入方所愿意接受的市场价格增加，需求曲线向右移动，土地交易市场达到新的均衡点，形成新的市场交易价格P1，土地流转价格上升了P0P1。补贴政策对最终土地流转价格的提升程度由供给需求曲线双方的价格弹性影响，当供给需求曲线都较为平坦时，土地流转补贴政策对最终的土地流转价格影响较小，对土地流转规模的影响较大。

（二）规模效应

价格增加后，显而易见，能达成交易的土地面积得到增加，土地流转规模由Q0增加到Q1。但是在现实中，我们还需要注意一个问题，即目前的土地流转政策主要针对大规模流转且流转期限较长的流入方，图中分析只表明大规模的土地流转面积将会增加，但是市场中存在的一些小规模土地流转者既得不到价格补贴，又面临着因大规模流转而提高的土地交易价格，部分小规模流转者将会被“挤出”市场。总体而言，小规模流转者在土地流转市场中的比重较小，在补贴政策刺激下，土地流转规模总量仍会增加。

（三）分配效应

图中，政府给流入方的补贴为AE，在新的均衡点上，土地交易价格为P1，较原来的均衡价格，土地流出方每单位面积土地收入增加P0P1，则流入方享受到的补贴为AE减去P0P1，即AC部分。所以，政府提供的土地流转补贴虽然是提供给流入方，但最终会在土地流出方和流入方直间进行一个分配，流入方与流出方分别对价格的需求弹性决定了二者之间的分配比例。

四、贵州省实施土地流转补贴政策社会效应

（一）促进农村劳动力有效转移，帮助农民致富

贵州省农村劳动力外出务工人数比例一直较高。根据贵州省人力资源社会保障部数据看，截止到2015年6月底，贵州省在外务工人数占全部劳动力人数的50%。一半的农村劳动力外出务工，带来的后果就是大量农村土地荒置，村镇经济发展缺乏带动力。通过土地流转，一方面，土地资源也能得到有效利用，有利于将一些多余或者低效率的劳动力转移到二、三产业创造价值，同时外出务工的农民可以获得更多的租金收入；另一方面，土地的集中规模化经营可以创造本地的支柱农业产业，既能带动本地经营效益，同时也能为本地农民创造了更多的就业创业机会，可以帮助观念进步的农民掌握更多的技术，并通过产业基地、专业合作社等平台与市场更加接轨，最终实现农民自己致富并带动村集体共同致富。

（二）加快农业产业结构调整，推动城镇化进程

从贵州省目前出台的土地流转补贴政策来看，贵州省的土地流转补贴政策在制定时会确立建设产业基地的目标，例如赤水市通过补贴政策，对投资种养殖业、农产品基地建设或花卉、苗木、精品果园等产的土地流转进行补贴，推动了赤水市石斛、乌骨鸡、竹、肉兔、花卉苗木、经果林、笋用林等特色优势产业基地的建设。遵义市2014年的补贴政策则较好的刺激了乡村旅游和休闲农业、观光农业、生态农业等产业的发展，通过政策支持，截止2015年6月，遵义市完成优质核桃种植11.144万亩，人工种草31728亩，建成圈舍42948平方米，投放畜禽2.8万个羊单位；完成精品水果种植9560亩；完成蔬菜产业带10590亩；建设中药材基地3万亩、脱毒马铃薯示范基地1.4万亩、新建改造油茶林2万亩等项目建设进展顺利。{2}在土地流转补贴政策的推动下，贵州省成立了多个农业产业发展基地，培育了多项优势产业，农业结构也更加合理，规模化的经营有效提升了贵州农业的市场竞争力。

（三）创新农业经营组织，发展农业现代化

土地流转补贴政策有效地推动了龙头企业、专业合作社、家庭农场和专业大户的形成。国家一号文件多次鼓励发展新型农业经营主体，以突破传统家庭经营方式下的农业生产瓶颈，土地的集中化、规模化是其中最重要和基础的环节，土地流转补贴政策则在具体实现上提供了直接的有效地财政刺激，很大效率的推动了贵州新型农业经营方式的创新。通过2015年4月在贵州省安顺市下九溪村专业合作社的调研我们发现，专业合作社在投入生产、种植规划以及产品销售等方面，拥有更多的竞争优势。而贵州省近年来大力建设产业园区，目前已建、在建或已达成合作协议拟建的农业产业化经营重点龙头企业和农民专业合作社113个。新型农业经营组织有效地重组了农业生产要素，提高了土地产出率和资源利用率，提升了农业生产效益，对贵州省现代农业的发展起到了很大的推动作用。

五、结语

贵州省的土地流转补贴政策有效地推动了土地流转效率，促进了贵州省的农业规模化经营，加快了贵州省产业园区的建设，给贵州省的农业产业发展和农民自身福利都带来了很大的经济效益和社会效益。但是，贵州省的土地流转补贴政策还不够完善，首先，贵州省的土地流转补贴政策尚未大范围普及，只部分地区根据本地的发展需要出来了相关规定，容易造成各地区农业生产经营的不均衡发展；其次，贵州省的土地流转补贴政策针对对象较为狭窄，基本上都是针对大规模的长期流转，且对流转土地的生产经营内容有严格的限制，在一定程度上制约了土地流转补贴政策的实施效果；最后，现行的土地流转补贴政策对土地流转行为未进行约束，容易导致经营主体盲目流转土地，形成低效率的大规模经营，有悖于土地流转补贴政策实施的初衷。因此，贵州省的土地流转补贴政策在推动农业改革和创新发展的道路上还需要逐步探索和完善。

注释

{1}土流网土地数据，http：//www.tuliu.com/data。

{2}樊园芳.遵义市加快扶贫产业基地建设，贵州日报。

参考文献

[1]马爱慧，张安录.农业补贴政策效果评价与优化[J].华中农业大学学报，2012（3）：33-37.

[2]马志远，孟金卓，韩一宾.地方政府土地流转补贴政策反思[J].财政研究，2011（3） ：11-14.

[3]肖大伟.关于实施土地流转补贴政策的研究[J].中国土地科学，2010（12）：10-14.

[4]李志刚.我国农地流转方式效率分析及政策选择——基于农地适度规模经营的角度[J].农村经管，2010（9）：59-61.

基金项目：本文得到贵州大学文科重大科研项目《土地扩权与山地农业多种经营方式发展研究》资助，合同编号GDZT201406.同时获得贵州大学研究生创新基金创新项目资助（项目名称：农村土地流转补贴政策实施分析）。

作者简介：屈玉琳（1990-），女，河南信阳人，贵州大学经济学院国民经济专业硕士研究生，研究方向：区域经济与经济政策研究；熊德斌（1971-），男，贵州遵义人，贵州大学经济学院教授、硕士研究生导师，主要从事计量经济、农业经济及统计学研究。