浅谈高校基建财务管理风险与防范

李静

【摘要】近年来，我国加快了高等教育事业的发展速度，招生规模进一步扩大，全国高校掀起了大规模扩张及发展的基建热潮，基建项目数量与投资额度不断增多。随着基建投资的不断加大，给高校基建财务管理带来了空前的压力。本文通过在基建财务管理中出现的包括项目概预算、偿还债务、内部控制等风险问题，探讨如何防范和降低这样的风险，以促进基建财务管理的规范。

【关键词】基建；财务管理；风险；内部控制；高校

近年来，我国高等教育快速发展，招生规模进一步扩大。教育部《2013年全国教育事业发展统计公报》指出：全国各类高等教育在校总规模达到3460万人，与之适应的高校基建投资规模也迅速扩大。作为教育资源薄弱的新疆地区，中央财政对新疆高等教育事业的支持力度也不断加大，中央财政支持地方高校专项建设、中央与地方共建经费投入从2003年的500万元提高到了2011年的7500万元。笔者所在的新疆师范大学就在已有昆仑校区、文光校区的基础上新建2519亩（167.93公顷）的温泉校区，规划总建筑面积100万㎡，总投资约25亿元，计划分三期5 8年完成建设。

各高等院校为提高自己的竞争力，改善办学条件，抓住机遇投入大量资金建设新校区同然可喜。但是，随着基建投资的不断加大，给高校基建财务管理带来了空前的压力。由于高校在基建经验上的缺失，加之预算制订方面的不周等，導致在基建财务管理中出现了各种各样的风险问题。如何防范和降低这些风险，成为当前各高校财务管理人员的当务之急。

一、当前高校基建财务管理中的主要风险

1.基建项目概算及预算风险

大规模扩张及发展的基建热潮使得各高校对基建项目在不断地探索中取得了可观的建设成果，但鉴于基建项目本身具有极强的专业性，导致在编制预算时缺乏全面性，很多基建项目不严格按批准的可行性报告开展设计工作，人为抬高设计概算以便多收设计费的现象普遍存在，概算的编制从开始就处于超计划的状态中。很多单位为在申报时处于有利地位争取上基建项目，申报时人为压缩概预算，批复后把摊子铺大并以种种理由追加概预算。对工程概预算审核不严、审而不调，造成建设项目概预算凋整不及时并在实际施工决算时超出原定的概预算。新疆师范大学温泉校区一期工程启动后，由于工程量大，工程项目较多，前期个别项目存在立项批复压缩概预算，但在施工过程中，原有的概预算无法满足实际工程需要，而且在施工进程中存在较多的设计变更、经济签证，无形中加大了工程施工总价。加之现在高校的基建资金多来于财政拨款，建设项目概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象频繁出现。

2.偿还债务风险

作为公益二类事业单位的高校，收入来源以财政拨款、学费、科研经费沉淀等为主，这些收入主要用于学校的日常运转。基于当前高等教育由精英化向大众化普及的历史机遇，各高校都力求扩大办学规模，因此，加强与商业银行的合作并取得银行的贷款融资成为高校发展的必然选择。新疆师范大学温泉校区一期工程建设资金预计15 .6亿元，建设资金来源主要是财政专项资金，但财政资金远远不能满足建设需求，学校收入仅能维持正常的教学工作，因此争取银行贷款已成为建设资金的重要来源，温泉校区一期工程计划银行贷款额度7.9亿元，占总建设资金的50.6%。尽管由于地方教育主管部门以及财政部门的控制，近年来银行贷款已在逐渐减少，但源于“三超现象”形成资金使用的恶性循环，影响了基建投入以贷款为主的高校对银行本息的偿还.导致学校面临着极大的财务风险并最终转嫁给政府。

3.内部控制风险

近些年由于数量众多的基建领导落马，基建已成为高校腐败的重灾区。基建职能部门权力过大，工作中缺乏必要的监督与制衡，在与施工单位打交道过程中存在着工程量重复计算、偷工减料等不良现象，并频频导致投资无计划、开发无控制、效益无人抓、质量不达标、工期无保证。新疆师范大学温泉校区一期工程因工期紧张，存在个别项目先开工建设后补办招投标手续；部分项目招标文件编制不完善，对专业施工资质未做要求，不满足施工需要等问题，造成内部控制存在一定风险。部分高校工程款的审批和复核工作不健全或比较薄弱，同时财务人员核实工程进度和工作量的主动性差，因而存在虚列、虚报工程款而导致的超付款现象，建设项目竣工后未能严格审计和及时进行财务决算。付款申请单上各相关部门的领导和工作人员虽已履行签字手续，但相应承担的审批责任应该予以明确。

4.内部操作风险

高校执行事业单位会计制度，而基建财务则需要运用到工业、建筑业等企业会计的内容。相对于事业单位会计，基建业务对会计人员的要求更高，而目前高校普遍缺乏相关方面的专业人才。因此，一方面许多高校基建会计对业务和账务的处理一知半解，似懂非懂，造成了高校新校区在成本核算和国有资产统计等方面的混乱；另一方面始于2014年的高校基建财务并人大账，虽然可以避免重复作账、虚列支出、成本核算不准确等历史遗留问题，但由于执行时间较短，会计人员在准则的理解与操作方面对两套账务的衔接效果还有待时间的检验。

二、当前高校基建财务管理风险的成因分析

1.项目投资控制不严、缺乏资金节约意识

当前高校某些部门对项目投资控制缺乏必要的认识，主观上认定投资估算、概算只是计划，实际执行中存在着变化，以至于降低了对项目的前期设计的审查和投资的控制。另一方面宽松的考核机制和问责机制导致建设单位不必为项目投资失控承担相应的责任，缺乏资金节约意识，控制投资的动力不强，随意提高建设标准、增加建设内容以扩大自身的局部利益。

2.对基建项目偿债风险缺乏必要的认识

很多高校领导认为：作为高校办学主体的国家不会对学校的债务坐视不管，如果学校偿还不了贷款最终国家必将出于援助；当前抓住机遇建设校同会成为任期内业绩的最好体现，因此积极向商业银行争取贷款。如果不对高校日渐铺开的负债运行趋势引起重视并适时遏制，不但会造成严重的不良社会后果而且会损害高等教育的良性发展。

3.缺乏健全的基建财务管理制度

很多高校在制定基建财务管理制度和管理办法方面缺乏系统性和有效性，财务监管没有可以遵循的依据，致使许多财务行为规范性差、手续不完备，引起基建工程管理质量的下降。

4.缺乏对基建项目资金管理的重视程度

很多学校对项目资金的使用缺乏必要的重视，“重项目、轻管理”现象普遍存在。而审计部门对基本建设项目资金也缺乏深入持续地审计与检查，同时很多基建项目都是阶段性和暂时性的，学校领导对基建财务队伍建设的重视程度不够，导致基建财务人员的独立性差、地位不高等。

5.基建财务管理人员专业素质有待提高

日前开设基建会计专业的高校较少，学校财务人员对基建会计的学习都是自学理论和短期培训相结合，对基建财务管理规定和国有建设单位会计核算办法熟悉性有待加强。因此执行制度会存在一定的困难，对新形势下的风险防范意识薄弱。同时，对基本建设业务程序、工程概预算方面也缺乏系统的学习和了解。

三、当前高校基建财务管理风险防范应对策略

1.加强基建工：程项目预算的执行并强化基建工程项目过程控制

预算的严肃性必须在基本建设过程中得以维护，预算执行时将基础工程项目逐一细化，每一项成本责任到人，对超概算、超预算的支出严格加以控制。将实际情况与基础工程建设相结合，在项目概算数字的基础上进一步细化分类，将预算数落实到具体明细工程项目。对工程施工中出现的预算外情况实行弹性预算控制，对超支实行严格的逐级审批程序。按时向主管领导报送各类基建项目预算执行情况报表以保证预算执行的严肃性，并定期在校职工代表大会上公布预算执行情况。由于明细核算可以及时、准确地反映基建项目的预算执行，因此，对基建项目建设从开始立项到竣工决算应及时通过明细核算反映施工合同首次预付款、工程进度款到工程决算的各阶段情况。新疆师范大学温泉校区一期工程针对工程施工：过程中的设计变更经济签证，制定了《新疆师范大学温泉校区基本建设工程设计变更和经济签证管理办法》，严格设计变更经济签证的审批程序和权限，控制、尽量减少变更签证。

2.建立并完善高校偿债风险控制机制

高校领导应在风险意识和效益意识的前提下根据学校建设发展的总体规划和实际偿还能力确定贷款额度，科学合理地举借债务，最大限度地降低基建贷款融资成本，确保稳健发展的基础上降低高校贷款的财务风险。财务部门应在成本效益的基础上根据投资计划、财务预算、资金支出情况等核定分期用款数量，确定最优的长短期贷款结构，控制贷款利息的支出，加强存量资金的管理，增加资金使用的效益。

防范基建工程偿债风险的具体措施与方法：（1）专门成立资金筹措运用管理办公室，积极尝试多渠遒融资方式，加强债务资金的日常核算和管理，对贷款和还贷做出详细及合理地计划与安排。针对新校区建设工作，新疆师范大学成立了建设项目资金筹措工作组，并制定了《新疆师范大学温泉校区建设资金管理办法》，对建设资金的筹措和使用进行管理。（2）建立健全风险约束机制。在学校建立健全严密而科学的内部风险约束及决策机制，南学校职工代表大会决策较大风险的项目，基建部门决策风险一般的项日，各层面联动作用并相互制约，尽量避免各种原因造成的决策风险。为了加强对建设项目的监督管理，新疆师范大学制定了《新疆师范大学基本建设项目管理责任追究办法》，明确各个部门责任追究的范围，及责任追究的实施。（3）尝试设立风险预防制度。高校根据谨慎性和稳健性原则，可以借鉴cOs0委员会内控框架中风险评估的具体条款尝试建立偿债基金，形成适合高校实际情况的风险预防制度，尽可能地降低偿债风险。（4）逐步强化学校内部审计的监督职能。高校防范财务风险的第一道屏障是会计控制，内部审计是高校内部对会计控制的再控制，成为有效防范财务风险的第二道屏障。内部审计通过对会计控制的评价不断改进和完善会计控制，从而降低高校贷款层面的偿债风险。

3.建立良好的内部控制和监督管理制度

高校基建工程项目建设投资越来越大，涉及单位和部门越来越多，经手人员也越来越复杂，要明确工程进度报表报送程序，工程款审批制度及权限，大额资金的支付除提供合同和工程进度报表外还应提供各监督部门、各有关负责人签批的会审表，进度款的支付要提供有施工管理人员、预决算人员、监理人员、有关职能部门负责人签字的工程进度会签表，其他费用支出按规定实行定额控制，严格审批手续，避免和减少不合理的支出。新疆师范大学计财处出具了《建设工程付款所需资料及相关规定》，对工程进度款的支付严格了付款流程及付款资料的完备。同时应完善工程审计制度，加强审计监督，校内审计部门应定期检查，及时发现内部控制中的漏洞，并针对出现的新问题和新情况及执行中的薄弱环节，提出修正或改进措施，做到有章可循、违章必纠，以提高会计信息的质量。财务部门对完工后的工程项目进行财务结算的监督。工程项目完工后，财务部门应及时核对、审查工程款项的支付情况，如有问题找出原因，及时与基建、审计等职能部门沟通，提出解决问题的办法和建议。

4.不断加强高校基建财务人员综合素质培养

21世纪的竞争是人才的竞争，高素质人才能有力保证各项工作的顺利完成。为有效提高高校基建财务的工作质量和效率，从学校层面应加强基建财务人员的思想政治学习和党风廉政教育，在条件具备的前提下，选派工作态度认真负责、专业能力较强的财务人员参加基建项目的企业实训，并积极创造条件对财务人员进行必要的专业培训，在不断提高工作技能、掌握最新基建法规动态的前提下更好地适应新形势下基建财务管理的需要并推动基建管理信息化进程，为学校高效、高质的基建财务管理工作提供各方面的有力保障。而财务人员本身也应该在工作之余多多丰富自己的专业知识，可以通过参加会计师、建造师等职称及职业资格考试来适应财务管理工作的全面要求。

综上所述，基建工程对高校而言，即是一项必须完成也是一项艰巨的任务。当前高校在超常规发展过程中必须面对防范和控制基建财务管理风险这类现实问题，高等教育事业改革发展与经费投入不足的矛盾也将会在较长时间内困扰着高校财务工作，为切实保证高校教学工作持續健康地发展，实现科教兴国战略，各高校应该从思想上彻底转变以前旧的观念，强化相关责任主体意识，积极应对并防范基建财务管理中的各类风险。

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