新疆农村水资源的法律制度完善

李君

【摘要】新疆属于内陆干旱地区，水资源严重缺乏。新疆经济建设发展与水资源紧密相关，经济发展离不开水资源的支撑，因此水资源的保护在新疆有着举足轻重的作用。新疆农业用水量是整个新疆用水的支出大户，农村水资源的保护则成为重点。本文从新疆农村水资源保护的现状出发，指出目前新疆农村水资源保护的问题所在，提出相关的法律制度与措施以期改善新疆农村水资源环境。 【关键词】新疆农村;水资源保护;法律制度完善

一、新疆农村水资源保护的现状

新疆地处欧亚大陆腹地，属于内陆十旱地区，水资源十分宝贵。日前新疆的地表水资源约为794亿立方米，地下水资源约为85亿立方米，分列全国的第十二位与第四位，但与新疆的土地面积相比，水资源严重缺乏。2014年新疆党委八届七次全委f扩大）会议召开，提出：“牢同树立环保优先、牛态立区理念，坚持走“两个可持续”的道路。抓住水这个牛鼻子，实施最严格水资源管理，切实提高水资源利用效率;加强牛态保护;搞好污染防治”。由此可以看出，水资源的保护利用在新疆有着举足轻重的作用，做好水资源的保护已经迫在眉睫。目前，新疆已饮用水资源中，农业、工业、城镇牛活用水的比例分别约为：97%、2%、1%。从这个数据不难看出，要从源头把握新疆水资源的保护，必须从农村水资源保护做起，从当前新疆现有的关于水资源保护的立法文件来看，相对落后，不能反映现实问题，并且法律、法规不健全，不能够适应经济发展及大开发的条件，而针对新疆农村水资源的保护则少之又少，因此加强农村水资源保护的力度，则为重中之重。

近年来，新疆维吾尔自治区政府和有关部门先后颁布了《自治区实施（中华人民共和国水法）办法》《自治区地下水资源管理条例》《自治区实施<防洪法>办法》《塔里木河流域水资源管理条例》和《自治区水资源费征收管理办法》《自治区取水许可制度实施细则》等一批地方性法规和政府规章，进一步明确了实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，水资源管理关系比较明确，有效地调整了涉水事务关系，初步构建了新疆水资源管理与保护法律制度框架。但专门针对农村水资源污染与防治的法规文件基本处于空白地带。

二、新疆农村水资源保护面临的问题

1.水资源污染严重

目前，新疆农村水资源的污染原因来自于多方面。其一源白于企业的随意排放。地方政府为了追求GDP的数字效应，大量引入企业投资，但对于环境“三同时”制度重视不够，往往是同时设计，但环保工程不能与主体工程同时完工，同时使用，这样对于农村的污染物排放无法控制，且往往造成的污染面较大，牛态环境整体遭受破坏。同时要注意乡镇企业的污染，乡镇企业具有规模小、分散广的特点，牛产过程中的污染物随意排放，且目前对乡镇企业的监管不到位，因此乡镇企业也成为污染的主要力量之一;其二源自于-化肥、农药残留物等的污染。为了减少病虫灾害对农作物的破坏，农村使用大量的农药杀虫，同时为了农作物牛长的需要，大量使用化肥，化肥通过土壤污染地下水，带来的污染后果难以估计;其三源白于农村牛活垃圾的污染。日前新疆农村未能实现垃圾集中清倒与回收，牛活垃圾没有专门的处理系统，处于无人管理状态。牛活垃圾的治理非常困难，对水源地的污染难以控制，是农村水源污染的又一原因。

2.水资源分布不均，用水矛盾突出

新疆水资源分布呈现“北多南少”的局面，相对于南疆而言，北疆水资源相对丰富，新疆的降水主要集中于夏季，春季的降水量相对较少。时间与空间分布的不均造成水资源的分配矛盾集中。

水资源的时空分布还与经济社会的发展布局不相匹配，供需矛盾突出。伊犁、阿勒泰等地区地表水、地下水资源均比较丰富，远远大于该地区开发需要，水资源利用程度很低;乌鲁木齐-奎屯一克拉玛依天山北坡经济带GDP占全疆的56%，而水资源量仅占全疆的7.4%。特别是乌鲁木齐、哈密、吐鲁番是水资源最为紧缺的地区，水资源的“瓶颈”制约日益凸显，当地水资源早已无法满足经济社会发展的需要。

3.水资源监督管理制度不健全

新疆农村的水资源管理制度相对落后，相比于城市而言，农村的水资源管理基本为零基础。日前新疆农村对水资源行使管理权限的不仅有地方各级行政机关，同时还涉及兵团机关的管理。新疆农村处于兵地结合部或者归属于兵团管理，水资源的开发利用由兵地共同完成，但由于涉及不同的管理系统，造成水资源的开发利用效力不高，水资源污染现象严重。

日前，在新疆农村水资源管理体系中，管理机构建设相对完善，但执法队伍的建设相对落后，执法人员少，素质低下是困扰水资源执法中的一个长期问题，新疆地域广泛，水资源分布较为分散，这给执法监管工‘作带来了一定的困难，监管部门难以全面监管。同时，对于相应的监管服务部门缺乏，对水资源监管技术服务无法及时提供，不能有效开展监管工作。

三、新疆农村水资源保护的完善建议

对于新疆农村水资源保护的立法建议，本文认为应当从以下几方面开展。

1.明确水权概念，改革水权制度

水权是指水资源的所有权以及从所有权中分设…的用益权。我国《水法》第三条明确规定：水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。由此条不难看…，国家在法律中明确界定了水资源的所有权归属于国家，但对于用益权如何分配在法律中尚未有明确的法律定位。日前我国实行取水许可制度，即法律主体要先获得取水许可后才能进行取水。取水许可证制度赋予使用者使用及收益的权利，但未明确使用权的地位，使用权没有长期的稳定性，且无转让的权利。南此看…，水权改革迫在眉睫。2014年水利部在系统内部印发了《水利部关于开展水权试点工作的通知》，提出在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃和广东7个省区开展水权试点，试点内容包括水资源使用权确权登记、水权交易流转和开展水权制度建设三项内容。2014年8月，新疆首个水权交易中心日前在玛纳斯县正式揭牌，该中心的运作方式为由农民用水协会将农户二轮土地定额内节约的水量，以现行水价6倍的价格在交易大厅进行统一交易，并通过“水银行”（水库）调蓄.政府统一回购后，再由塔西河供水于程供给工业同区企业，从而实现农业高效节水向高效用水转变，形成工业反哺农业的良性发展格局。

新疆对于水权的改革已经迈出了第一步，但是玛纳斯县水权交易中心也仅就水权交易流转作出了初步的实验，方式仅有一种，可以借鉴其他省市的有益的转让方式，多种渠道开展转让工作。同时，对于农民关心的水资源确权登记及制度建设，新疆仍未有进一步的规范。笔者通过调研认为，目在新疆进行水权改革，可以从水资源确权登记方面着于，完善取水许可制度，对于现有的取水许可证进行定额管理，核定许可水量，确认使用权;对于无需办理许可证的，进行统计，制订方案，逐步确权发放许可证。同时，按照水利部的要求，应当建立水权交易流转的价格机制、交易程序、交易规则等，并明确监管主体、监管内容等。

2.对地下水的立法保护

地下水资源一般指埋藏于地表以下可以开采利用的水资源。新疆地下水资源位列全国前列，但近年来开采严重，已经超过了国际开采警戒线。据2012年统计，新疆除伊犁、阿勒泰两地外，地下水开采率73 .1%，其中东疆达164.8%，属于区域性地下水严重超采区;北疆达9 8.5%，属区域性超采区;南疆为49%。针对日前新疆地下水资源严重开采的局面，本文认为应当对《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》进行修改。日前的《地下水资源管理条例》主要局限于取水许可制度，对于地下水的污染与牛态保护甚少涉及。

首先，我们应当严格贯彻国务院“三条红线制度”，同时严格实行用水总量控制。新疆红线确定的地下水开采量为75亿立方米，而2012年实际开采量是111亿立方米。这将严重影响以后的地下水资源开采与利用。其次，完善回灌技术，在法律、法规中对回灌的标准、条件、程序等进行规定。再次，对于危险废物、固体废物等对地下水的污染作出进一步的规定，并能就发牛泄漏后的救济措施作出明确规定。最后，利用经济杠杆凋整水资源的配置，利用水价调整用水，逐步确立地下水的确权与流转机制，避免浪费。

3.水资源管理体制的立法设想

我国日前的水资源管理体制中，政府占有很大比重，政府在水资源市场中既是参与者又是仲裁者，这不利于水资源市场的良性循环。日前，新疆的水资源管理也存在“多头管水”的现象，尤其是农村发牛水权争议时，经常…现多部门都管或者都不管的现象。针对这种现象，本文认为可以对水资源管理体制进行改革，可以借鉴以色列的“水委会”制度，即“水委会”为最权威的机构，所有的水资源管理全部南“水委会”作出。新疆在塔里木河流域的治理中，首先建立了塔里木河流域管理局，而后成立了以自治区副主席为首的塔里木河流域水资源管理委员会，加强了塔河全流域的统一管理体制，发挥了显著的作用。

另外，对于水资源的监管机制，应当健全水资源的监测制度，日前新疆的监测网点数量不足，分布不均，资源不能共享，应当建立现代化的监测网络，最大限度的实现地与区级水资源管理平台互连互通和资源共享。

4.对水资源污染防治的构想

新疆农村水资源污染的防治应当是一项长期的工作，如果对农村水资源污染持放任态度，将会造成农村牛态环境危机，影响到新疆整体的经济发展与稳定。本文认为对新疆农村水污染防治可以从以下几方面人于：第一，建立农村饮用水保护与监控机制，对农村水源地出现的污染现象加以治理，明确监控的体系、主体与责任等;第二，对相关企业进行重新规划，对污染重、难治理的乡镇企业进行严格环境考核制度，不达标的企业应当关闭;第三，对水源进行实时监测，加大水源地卫牛、防疫部门的投入，对取水、制水、供水实施全过程管理，及时掌握饮用水水源环境、供水水质状况，建立定期检查制度;第四，对农村牛活垃圾进行集中处理，加强农村卫牛基础设施建设，从根源上防治牛活污染的扩散。

四、结论

新疆农村水资源的保护日前处于起步阶段，农村水资源的污染防治是重中之重，必须建立相应的制度，从根源上防治水资源污染。同时，为了建立合理的水资源开发制度，也应当改革水权制度，界定水权的概念，对地下水资源实施保护，完善相关的监管制度。

参考文献：

[1】自治区党委八届七次全委（扩大）会议召开[N]新疆日报2014.6.20

[2】王旭，龙爱华，陈鹏新疆水资源管理现状、挑战与改革探析[J]新疆水利2012.4