“‘十三五’规划建议”能源看点探究

□ 文/本刊记者　莫北

“‘十三五’规划建议”能源看点探究

□ 文/本刊记者莫北

11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）全文正式发布，其中多处涉及能源、资源、环境等内容，并对相关领域在未来的发展定下了主调。

“十三五”规划具备与以往五年规划不同的重要地位，被赋予了诸多新内涵，是基于经济新常态的大逻辑，着眼于2020年全面建成小康社会的伟大目标，在“四个全面”顶层设计之下，为经济社会做出的战略安排。“十三五”期间将以经济社会双重转型升级为主线。未来中国，发展是硬道理，转型也是硬道理。

《建议》全文约25000字，通过梳理，可以看出《建议》中有10多处专门谈到了能源建设，4次涉及“新能源”，内容包括提高能效、节能、新能源汽车、能源革命、建立市场化、电力价格改革、“互联网+”、“一带一路”战略等，可以说，已经覆盖能源行业的基本面，指明了我国能源领域未来发展的大方向。《建议》在能源发展转型上进一步加码，涉及十大方面：

一、2020年生态环境质量总体改善。生产方式和生活方式绿色、低碳水平上升。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。主体功能区布局和生态安全屏障基本形成。

二、拓展基础设施建设空间。完善能源安全储备制度。加快开放电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等自然垄断行业的竞争性业务。

三、实施智能制造工程，构建新型制造体系，促进新一代信息通信技术、节能与新能源汽车、电力装备等产业发展壮大。

四、创新和完善宏观调控方式。减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格。

1978年以来中国石油需求增长变化

五、推动低碳循环发展。推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。提高非化石能源比重，推动煤炭等化石能源清洁高效利用。加快发展风能、太阳能、生物质能、水能、地热能，安全高效发展核电。加强储能和智能电网建设，发展分布式能源，推行节能低碳电力调度。有序开放开采权，积极开发天然气、煤层气、页岩气。改革能源体制，形成有效竞争的市场机制。

从2014年开始，非OECD国家石油需求所占比重超过50%，占据世界石油需求主导地位。

六、推进交通运输低碳发展，实行公共交通优先，加强轨道交通建设，鼓励自行车等绿色出行。实施新能源汽车推广计划，提高电动车产业化水平。提高建筑节能标准，推广绿色建筑和建材。

七、主动控制碳排放，加强高能耗行业能耗管控，有效控制电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放，支持优化开发区域率先实现碳排放峰值目标，实施近零碳排放区示范工程。

八、建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。

九、推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊。加强能源资源合作，提高就地加工转化率。

十、建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，重点提高财政、金融、能源、矿产资源、水资源、粮食、生态环保、安全生产、网络安全等方面风险防控能力。

我国经济形势成为国内外瞩目的焦点，“十三五”时期将是我国经济转型升级的关键期，也是我国推行节能降耗、低碳环保，实现可持续发展型社会的攻坚期。因此，“十三五”能源战略规划制定的成败也是决定经济转型和改革能否顺利实现的关键之一。把脉《建议》的能源亮点，我们看到《建议》延续了能源革命和能源行动计划的思路，能源发展的方向向着“绿色”已确定无疑，清洁能源将迎来大发展，传统能源的清洁绿色也将孕育新的机会，能源转型已经上路。

顺应能源转型发展

当前，全球经济仍然处于后危机时代，国际金融危机的影响具有长期性和复杂性。从石油需求角度看，全球已出现结构性下滑。

国际能源署（IEA）在11月10日发布的世界能源展望报告中表示，推动人们使用更清洁燃料以及提高能效的举措，抵消了油价降低对石油消费的提振作用，直到2020年，石油需求年增速将一直低于1%，这样的速度不足以消除导致油价跌至多年低点的石油供应过剩。因此石油市场供应过剩的局面将持续维系。

国际能源署预测了多种可能情景，按照其“核心情景”，原油供应过剩将被缓慢消化，原油价格要到2020年才会涨到每桶80美元。国际能源署表示，2020年后，需求增长预计会几近停顿，在之后的20年里将仅增长5%。预计直到2040年，石油需求才会从现在的每天9450万桶增长到每天1.035亿桶。

事实上，在这轮石油需求增长放缓之前，受中国及其他新兴市场经济体快速工业化的带动，石油消费量曾出现将近15年的大幅增长。但是过去的十多年，由于高油价，也促使各国积极寻找替代能源，欧美节能汽车的销售直线上升及广泛使用，加之严重依赖石油资源的新兴经济体增速放缓等，国际石油需求减少已是长期趋势，且正形成世界石油供需产业结构性的划时代变化。

从国内能源发展的形势来看，也顺应了这一趋势。

从国家能源局在今年上半年全国能源形势新闻发布会上透露的数据来看，2000-2010年，中国能源消费年均增速为9.4%，2011-2014年，平均增速降至4.3%，预计“十三五”期间能源消费增速进一步回落至3%左右。

11月3日全国政协在北京召开的“优化新能源布局 促进清洁能源健康发展”主题座谈会上，国家发改委能源研究所研究员周大地对“十三五”期间的能源消费增长进行了预测和分析。他指出，“十三五”期间我国能源将进入低速增长期，“近两年的能源增长速度明显下降，从过去的8%降到3.8%，2014年降到了2.2%，从今年整个煤炭和其他能源增长的情况来看，今年有可能出现负增长。”

同日，国家发改委主任徐绍史在国新办发布会上解读《建议》说，未来将实现低碳发展，鼓励煤炭的清洁利用，京津冀到2017年实现煤炭利用零增长甚至负增长。

综合国际国内的能源发展基本面变化的趋势，可以说2014年下半年开始的油价下跌，不同于1986年和2008年的前两次下跌，它应该是能源转型过程中的下跌。

从能源发展的历史来看，18世纪后半叶，煤炭的大规模利用带来了第一次工业革命。19世纪末到20世纪初，石油催生了汽车时代和电气时代，推动了第二次工业革命。过去人们一向认为工业革命的核心是技术革命，但深究会发现，前两次工业革命的核心驱动力量其实是能源转型。

在过去的一个多世纪里，石油成为这个世界的重要主宰力量。依靠大部分时间都充足且廉价的石油，人类创造了辉煌的经济发展奇迹。但是，全球围绕着石油霸权和利益的争夺也一直没有停歇，国际局势因此动荡不安。不加节制的使用，使得石油“枯竭论”大行其道，而温室气体排放带来的气候变化问题更是成为全球议题。

在这种情势下，新的能源转型顺应着工业化蓬勃发展导致资源消耗和环境污染加剧的现实约束开始变革。探寻全球新一场能源转型的变革路径，直指去碳化。

能源革命重击改革深水区

全球正在经历的从高碳到低碳能源的第三次能源转型，与中国的能源革命不谋而合。对中国而言，这既是外界的趋势使然，更有内在的需求驱动。中国能否顺利推进能源生产与消费革命，不仅关系到自身的可持续发展，对于世界能源转型也具有重大意义。

习近平总书记在对“十三五”规划建议作说明时指出，各方建议进一步提高绿色指标在“十三五”规划全部指标中的权重，把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标。

《建议》中已经提出，推动低碳循环发展，推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。

“能源革命”或将出现在“十三五”规划文本中。

11月6日，国家能源局局长努尔·白克力在解读《建议》时指出，能源绿色低碳发展的具体内涵是：把发展清洁低碳能源作为调整能源结构的主攻方向，大幅度增加非化石能源消费比重，逐步提高天然气消费比重，减少二氧化碳排放，促进生态文明建设。

从节能发展到绿色发展，中央提出了能源革命，这意味着绿色贯穿在能源消费、供给、技术和体制改革全方位的“革命”。

目前中国资源环境顶部的约束已经走到十字路口，其中受环境束缚最厉害的就是能源产业。因此，五中全会所提出的发展理念，也是未来引领能源行业发展的原则。

“十三五”是中国经济转型和改革的关键时期，经济发展“新常态”使得能源需求增长减缓，能源企业的发展重点随之生变。过去几十年，为了支持经济增长，满足能源需求是首要发展目标，主要矛盾是能源供给能力不足，因此能源行业重在规模扩张。而随着经济增长放缓，能源供需已经由不足转为相对过剩，提高效率逐渐成为能源发展的首要目标，能源市场化改革和有效竞争日益重要。

虽然经过多年发展以及多次改革，能源行业已经日臻成熟，但因体制机制原因，目前还有一些难啃的行业弊端需要革除。尤其是在国家大力提倡发展新能源、进行能源革命的大背景下，这些弊端已经严重制约行业的健康发展。此次的《建议》并没有回避难点，对推进电力行业市场化和电力价格改革等都做出了规划。“改革能源体制，形成有效竞争的市场机制”，“减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输、电信等领域竞争性环节价格”，这些表述都显示了国家大刀阔斧推进相关改革的决心。

非OECD主要国家和地区石油需求同比增量

近年来，国内外能源供需格局产生了巨大变化，十分有利于中国推进能源改革，专家建议，“十三五”能源战略规划需要尽可能体现和促进能源改革。

国家能源专家咨询委员会委员、厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，“十三五”能源规划中，改革是重点。在新常态下，“十三五”是能源体制改革和价格改革的重要时期。在能源消费增速缓慢的新形势下，“十三五”需要实现能源战略规划与能源改革对接，在这个期间完成大多数能源领域改革。

“放开两头，管住中间”是目前我国在电改、油改等多个领域市场化改革推进过程中坚持的原则。林伯强认为，《建议》提到放开电力、石油、天然气等自然垄断行业的竞争性业务，是对能源领域改革的进一步具体表述。

不能不说，“十三五”将是能源体制和价格改革的重要推进期。能源改革虽有共识，但顺利改革是有条件的，主要是能源改革对社会经济的影响和公众的接受程度。因此，业内专家表示，改革比较好的时机应该是在能源供需相对宽松，能源价格低迷，且可以预期今后一段时间仍将低迷的时期。

每一次重大能源转型都伴随着一波工业革命，正如著名未来学家杰里米·里夫金所说：“每一个伟大的经济时代都是以新型能源机制的引入为标志”。每次能源转型都会带来生产力的提高，以及经济模式的巨大转变，还会引发整个生产生活方式和社会文化与观念的变革。

破解中国经济转型升级难题，需要打破旧的惯性思维，从新思维、大战略的高度思考与规划中国“十三五”走向新常态的转型发展之路。《建议》将“创新”这一概念摆在发展全局的核心位置。据统计，在十八届五中全会公报中，“创新”作为最高频的词汇共出现了27次。如何理解“创新”、如何利用“创新”应对“新常态”下的多重挑战，也成为社会关注的焦点。

就能源而言，从技术到消费的全方位绿色，从节能发展到绿色发展，不仅意味着绿色将贯穿在能源消费、供给、技术和体制改革全方位的改革创新之中，而且预示着清洁能源以及化石能源清洁化技术都将迎来大发展的机遇。

“十三五”期间，节能依然是能源发展的主要环节，战略规划需要将节能（能源需求侧管理）作为平衡能源需求的有效组成部分。以往的能源战略规划主要通过能源强度、碳强度等相对指标进行节能减排约束。“十三五”能源战略规划需要通过能源消费总量、环境排放总量以及清洁能源发展目标来硬化节能减排指标。

作为负责任的大国，我国政府在国际上多次公开对控制碳排放以及环境治理做出过承诺。2015年6月30日，中国向联合国气候变化框架公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，其中明确的2020年目标是，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右。从目前的情况看，要实现这个目标，接下来的5年将至关重要，转型压力也是非常大的。

能源安全也是能源战略规划的一个重要目标，因此“十三五”战略规划需要提前布局，提前应对国际能源格局急剧变化，以保障能源安全。“十三五”能源战略规划需要提前布局石油替代，降低我国对外能源依赖，减少国际油价波动对国内的影响。长期而言，可再生能源、储能技术、微网和电动汽车有效结合，可以形成对传统化石能源（包括石油）的有效替代。

因此，“十三五”能源战略规划需要重点关注清洁能源、电动汽车和储能技术的创新，因为技术创新导致的成本下降是确定、可靠和永久性的。