我国农村社会政策建设中的政府职责

吴雅茹

摘 要：社会政策作为政策体系中的一个重要组成部分，随着时代的发展，其功能越来越突出，关注度也日益提高。但是中国社会政策的发展远远滞后于西方发达国家，尤其是中国的农村社会政策在发展过程中虽有成就，但是仍然存在不少问题。政府在中国农村社会政策的发展中举足轻重，如何更好的发挥政府的作用是本文将要研究的内容。

关键词：社会政策；农村社会政策；政府职责

1 改革开放之前的中国农村社会政策

1.1 农村社会政策取得的成就

1949年，中华人民共和国的成立后，针对人民大众当时对于民主平等、基本权利和社会地位等需求， 制定了一系列的社会政策。主要表现在如下几个方面：

1.农村义务教育取得突破性进展。据资料显示，我国的教育在中华人民共和国成立之前发展滞后，文盲率达到了80%以上，学龄儿童入学率只有20%左右，学校分布不均匀，大部分集中在大中城市和沿海某些城市。1956年，中共中央、国务院发布《关于扫除文盲的决定》，要求各地按照当地情况，积极发展教育，降低文盲率，期间农村的义务教育取得了突破性的进展。

2.有关农村女性解放的社会政策取得了有目共睹的成就。新中国成立之后，给我国的女性带来了福音，她们在政治、经济、文化教育和社会各个领域中地位都发生了巨大的变化。比如，1950年颁布实施的《婚姻法》规定：新中国废除包办强迫、男尊女卑、漠视子女利益的封建相主义婚姻，实行男女婚姻自由、一夫一妻、男女权利平等、保护妇女和子女合法利益的新民主主义婚姻制度。

3.农村公共卫生社会政策也取得佳绩。新中国建立之初，我国农村的公共卫生状况堪忧，大部分农村地区都面临着缺医少药的艰苦困境。在这种情形之下，为了提高农村地区的公共卫生状况，采取了社员群众出“保健费”和生产合作社提供“公益金”补助相结合的方法，建起了合作医疗制度。此后，随着合作医疗制度的完善和推广，到20世纪70年代末，全国农村大概有90%的行政村实行了合作医疗。

4.农村社会保障政策开始制定和实施。改革开放之前的社会保障政策主要是农村的社会救济制度，包括救济贫困人口社会救济制度、救济无依无靠的鳏寡孤独者的“五保”制度以及灾害救济制度等。这些社会保障政策的制定、实施和完善对于保障广大农民的基本生存权利、维护农村的社会稳定发挥了重要作用。

1.2 农村社会政策存在的问题

从改革开放之前中国农村社会政策的状况来看，当时中国农村的社会保障水平低、覆盖范围有限，并不能真正满足广大农民的社会保障需求。据资料显示，当时在农村农民的生活水平非常低，常常温饱问题都很难解决，这个时期人均消费粮食绝大多数年份都不到200 公斤，人均收入也只有70多元。从1958～1981年人民公社的分配情况来看，公益金基本维持在2%以下，最多1.98% ，最少1%。同时改革开放以前的中国农村社会政策也存在着行动主体不明确、行动程序不规范、资源分配不公平的问题。这些问题的存在，影响了农民的基本生存权利，同时也固化了社会成员的身份，影响了中国农村社会的发展。

2 现阶段我国的农村社会政策

2.1 农村社会政策取得的成就

改革开放以来，中国经济取得巨大发展的同时，农村社会政策也取得了举世瞩目的成就，主要表现在以下几个方面：

1.农村居民最低生活保障政策。改革开放以来，随着经济体制的转型，农村的社会福利制也得转型。税费改革之后，五保供养的经费来源不足，“五保”政策继续实施下去需要面对更多困难，因此，为了适应农村的改革大潮，社会救助制度中的“五保”政策由现在的“低保”政策代替。

2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定2007年在全国建立農村最低生活保障制度。至此，中国农村的最低生活保障制度正在逐步发展完善之中，切实保障农民的基本生存权。

2.农村扶贫政策。为了解决贫困人口的生存问题，实现脱贫的目标，国务院于1994年4月公布的《国家八七扶贫攻坚计划》，经过近些年来的努力，到2000年，中国农村的贫困人口从1978年的2.5亿人降至3000万人。2007年，全国农村贫困人口减少了1378万，是《中国农村扶贫开发纲要（2001年-2010年）》实施以来减贫速度最快的一年。

3.新型合作医疗政策。2002年10月，中共中央和国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。该决定对农村的卫生服务体系和合作医疗制度作了指示。新型农村合作医疗制度主要关注的是农民看不起病，因病致贫、返贫的问题的问题，所以这一制度大病为切入点来设计这项制度。新型合作医疗制度虽然仍存在很多问题，但是资料显示，实施地区农民的就医状况有了很大改善。

4.农村义务教育政策。针对农村义务教育存在的诸多问题，党和政府予以高度重视，制定了一系列扶持农村义务教育发展的政策。比如，在扶持农村义务教育的过程中曾推行过“一费制”和“两免一补”政策。几年来，党和国家对农村的义务教育投入明显增大，广大农村地区的中小学实现了免收学杂，书本费等，并且给予贫困学生救助，这在很大程度上保障了农村孩子受教育的权利，大大减少了农村地区学生的流失率。

5.贫困人口医疗救助。贫困人口医疗救助是针对患大病的农村五保户和贫困户农民家庭为其提供医疗救助的制度，资金的筹集渠道多样化，包括政府拨款和社会各界捐助。

2.2 农村社会政策存在的问题

改革开放以来，与经济发展相比，社会政策的发展明显滞后。而与城市相比，中国农村的社会政策发展则存在更多的更突出的问题。

1.缺少行动主体。 改革开放前，我国农村社会政策的实施主体主要是公社、大队等集体经济组织，并且依靠这种集体经济组织大体上解决了农村合作医疗问题、义务教育问题、“五保”问题等关系农村社会发展的重要方面。 但是，随着改革开放以来农村家庭联产承包责任制的实行，农民赖以依靠的集体经济功能已经削弱，新的社会保障制度并没有建立起来，农村地区出现了严重的社会保障缺失的真空地带。

2.缺少规范的实施程序。在农村社会保障方面各地标准不一，缺乏统一性。并且，在农村社会政策的实施过程中，重制定、出台、和筹资，轻实施、监督和评估的现象大量存在。比如，在农村扶贫问题上，对贫困地区影响最大的转移支付政策为粮食直补政策，但是大部分贫困地区由于不属于粮食主产区而无法得到补贴。

3.公共财政投入不足。长期以来，公共财政在社会建设上投入不足，用于农村社会建设的资金则更少。并且，公共财政对农村社会的投入只是一种非常规的、临时性的、救济性的应急投入，而不是一种常规的制度化投入。

4.城乡二元化问题依旧存在。国家的社会保障制度大体上分为城市和农村两大板块，城市和农村的社会保障政策呈现出明显的差异。比如在养老保险、失业保险、医疗保险方面，城乡居民享受的标准和资源不同，差距巨大。这种差距反过来又进一步加剧了农村社会的贫困，影响了农村居民享受社会保障的权利，进一步加剧了城乡二元化格局。

5.农民自我保障现象严重。国家在农村社会政策方面的缺位，导致农民只能加强自我保障。然而，在面对社会风险日益加大的现代社会条件下，显然农民的自我保障能力越来越弱。

3 国外政府在农村社会政策建设中的职责

3.1 美国

美国的农村社会保障实行的是一种连同农民在内的全民社保制度，也就是说农民在养老、医疗、生育以及社会救济等方面与城市居民一样可以享受这些公共产品。比如对于农民来说，在医疗方面，居民可以通过购买大额健康保险的方式来加强医疗保障；社会救助方面，救助的主体除了政府之外还有来自各地慈善机构，它们免费提供救助服务；农业方面，建立了农业保险，制定了《联邦农作物保险法》并多次修订完善。据统计，美国的农作物可保品种达百余个，投保农户近150万户，参与率高达75%。另外，美国政府还拨专款进行农险数据建设以防止欺诈，减少道德风险，例如，2004年美国就叫停了9400万美元的不当赔付。

3.2 印度

印度作为一大发展中国家，与中国的国情颇具相似之处，同时印度在经济发展水平不高、贫富差距悬殊的条件下，又保持了社会的稳定，这些离不开其相对完善的社会保障体制。因此，研究印度农村社会政策体制对我国有重要借鉴意义。

1.农村养老。中央给州每月提供75卢比资助65岁及以上的老年人，另外所有州和邦领土也有各自标准不一的养老计划。还有，政府强制性规定，保险公司必修将业务拓展到农村地区。此外，一些合资公司开发了针对农村市场的产品，还发展了非政府组织及社会团体等。

2.农村医疗。印度的初级保健形成了三级医疗保健网的形式，免费向广大穷人提供医疗服务。另外，政府在2005年开始实施《国家农村健康计划》来进一步完善农村的医疗服务体系。

3.农村最低生活保障。印度政府颁布的《国家最低保障计划》目的主要是保障贫困人群尤其是农村地区的贫困群体的基本生存权利。

4.农业保险。农业保险主要是为了解决农民在面临自然灾害、病虫害等造成损失时的资金问题，即时提供保险项目和资金支持。

4 今后我国政府在农村社会政策建设中的职能定位

我国的农村社会政策，自新中国成立以来，不断突破，取得了不小的成就，但是针对其存在的问题，借鉴国外的发展情况，政府作为推动农村社会政策实施的一个有力主体，应该充分发挥其职责，不断改革创新，推动农村的社会建设。

1.完善相关法律法规的建设

农村社会政策的有效实施离不开法律的保障，所以我国必须善于借鉴发达国家建立社会保障制度立法工作的经验，建立《农村社会保障法》以及其他的相关法律条例，比如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村社会救济工作条例》和《农村五保供养工作条例》等全方位、多层次、立体化的法律保障体系。

2.国家从宏观上确立农村社会政策的地位

目前，农村社会政策在农村建设中处于附属地位，要想切实维护和保障农民的农民权利，提高社会福利水平，就得改变这一现状。国家要从宏观上明确社会政策的责任，树立社会公正的理念才能够从整体上完善农村社会政策体系，协调各个层面、各个部分社会政策的运转。

3.各级政府要保证实施农村社会政策的资金充足

必要的公共财政投入是保障农村社会政策正常有序运转的必要物質条件，因此，国家和各级政府要承担起对农村社会福利筹集资金的重任，拓宽筹资渠道。在当下，我国经济建设取得了巨大成就，人民的整体生活水平提高，国家也有实力的情况下，有必要对农村给予更多的资金支持。

4.明确政府职能边界，充分发挥各方主体的作用

目前，政府作为农村社会政策的重要主体，农村社会政策的制定、组织、实施和监督离不开政府。所以，政府首先要明确自身职责，承担相应的责任。在德国和日本，设立了相应地专门机构，不仅负责社会政策的实施，还负责资金的分配。基于国外经验，我国应该加强政府在社会保障方面的职能作用。但是，社会政策的有效实施还需要政府动员社会中的各类组织、个人共同参与到社会政策行动中来，发挥志愿组织等各方主体的作用。

5.政府重点突出农村社会政策中基础性项目的建设

国家要进一步提高农村贫困居民的救助标准，尤其是针对特殊群体，比如农村老年人、残疾人、妇女儿童等，要给予更多的关怀和照顾。另外，在农村合作医疗制度、农村养老等方面也应该加大投入，进一步改革和完善。

整体上，在推动中国农村社会政策建设的道路上，要协调好公平与效率的关系，更加注重公平在其中的价值与意义，统筹城乡发展，更加注重社会政策的地位，摒弃将社会政策置于经济政策的从属地位。

6.政府建立健全农村社会监管机制

农村社会政策实施过程中存在程序不规范、效率低下、运作不透明的问题，政府只有通过建立民主科学的农村社会监管机制，才能够有效监管农村社会保障资金收缴、运营、发放等环节，确保社会保障资金不落入他人之手，担负起关键性的监管责任。

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