我国资源型国有企业利润上缴问题及制度重构探析

邵学峰 李翔宇

摘要：目前，我国资源型国有企业的利润上缴制度存在“统一尺度”无法体现企业独立决策的优势、缺乏差异化的固定上缴会导致市场低效、政府过度干预或将弱化市场的创新与激励、企业统一提高上缴比例未能反映各资源型行业的差异和特色、政策的路径依赖导致财政绩效难以提高等问题。进一步完善我国资源型国有企业利润上缴制度，应兼顾财政政策绩效和股东财富最大化，加快资源型国有企业利润上缴制度的顶层设计，推进资源型国有企业“租一税一费一利”的全面改革。

关键词：自然资源开发利用；资源型国有企业；利润上缴；制度

中图分类号：F279.21

文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2015）05-0016-05

国有企业利润上缴问题由于涉及国有企业的功能定位，不仅直接关系到国家财政收入的多少，还关系到国有企业的深化改革，一直受到社会各界的广泛关注。而资源型国有企业直接或间接参与了国有自然资源的开发利用，分享了自然资源全部或部分经营权、处置权及收益权，这类企业利润上缴问题与一般性的国有企业相比则更复杂而多维。一般性国有企业利润上缴问题考虑的重点在于企业的垄断程度、国有资本的价值及其必要的报酬率、国有股的股本份额等因素，而资源型国有企业，则需从财政宏观调控的视域出发研究其收益分配问题，以实现国有资本收益在各级政府及广大纳税人、资源型国有企业等诸多社会组成之间的资源配置，以利于该类型企业承担更多的社会责任。因此，梳理近年来国有企业尤其是资源型国有企业利润上缴及收益分配制度改革的路径，分析当前资源型国有企业收益分配的缺陷和不足，并有针对性地提出政策优化路径和制度重构的对策建议十分必要。

一、我国资源型国有企业利润上缴制度的阶段演进

（一）统收统支阶段

新中国成立之初，我国就确立了国有经济在国民经济中的主导地位，国有资本在国有企业中以税、费、利等多种形式实现收益，一直以来都是我国财政收入的重要内容。改革开放前，国有企业的利润几乎要全额上缴，该阶段被称为国有企业利润“统收统支”阶段。尽管在该阶段存在个别时期国有企业可以通过企业奖励基金、职工福利基金等进行一定比例的利润留存，但留存比例一般较低，且企业缺乏对这些利润留存的自主支配权。

（二）放权让利阶段

改革开放后，为释放国有企业经营活力，国家逐渐对国有企业放权让利。从党的十一届三中全会到党的十四大被称为国有企业利润上缴的“放权让利”阶段。以财政部为主的政府部门通过采取企业基金制、利润留成制、两步“利改税”及税利分流等措施，改变了国有企业“政府生产车间”的职能，使国有企业逐步向自主决策的市场经济行为主体转变。但由于处于改革探索阶段，该时期的部分改革措施难免存在失效、低效，进而引致改革成本居高的情况。

（三）全部留存阶段

随着党的十四大提出推进国有企业逐步建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度的决定，政府开始侧重通过税收手段分配国有资本收益，允许国有企业留存税后利润，这一时期也被称为国有企业利润“全部留存”阶段。进入21世纪后，国有企业因拥有大量利润用于投入再生产，发展进入“快车道”，国有经济的“蛋糕”也逐渐做大，国有及国有控股企业利润总额在2007年首次突破1万亿元。与此同时，有关“国有企业与民争利”的争论也愈发激烈，改革国有企业收益分配制度、重新恢复国有企业利润上缴、推动国有企业承担更多社会责任、实现国有企业真正为全民服务的呼声越来越高。

（四）分类上缴阶段

2007年12月，财政部联合国资委颁布《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，恢复了国有企业利润上缴制度，主要面向中央企业开始试点，并实行利润分类上缴政策，国有企业利润上缴进入“分类上缴”的新阶段。2010年12月和2014年4月财政部又分别发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》和《关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》。上述三项关于国有企业利润上缴制度的改革措施对中央企业利润上缴比例变动的影响如表1所示。

在2007年实行国有（中央）企业利润分类上缴政策之前，国有企业利润上缴制度并未进行明确的行业或类别区分，资源型国有企业和其他国有企业共同经历了以利润上缴为主要形式的收益制度改革，并在这种制度变迁中逐步释放活力，增强自主权，企业的生产规模和经营绩效不断提升。2007年，《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》出台，资源型企业如中国石油天然气集团公司、中国铝业公司等分别被划为第一类或第二类企业开始上缴10%和5%利润，并且经过2010年和2014年的两次调整后，这一比例分别上升到20%和15%。党的十八届三中全会提出，到2020年，将国有资本收益上缴财政比例提高到30%，说明对中央企业利润上缴制度改革必然进一步深化，才能保证完成预算目标的完成。然而，这种利润上缴毕竟仅仅是国家和企业双方进行收益分配的一部分。同时，近似于“一刀切”的收益分配及企业利润上缴是否合理？对同一类别的企业在较短时间内同时提高5%或10%的上缴比例是否适当？收益分配比例的确定应遵循何种原则？都值得进一步研究。国有企业，尤其是资源型国有企业，国有资本收益30%上缴财政目标的实现是否只有“利润上缴”这一途径？并且这种收益分配方式是否合理而公平？为保障该目标的实现应进行何种制度优化和设计？这些问题非常值得思考。

二、我国资源型国有企业利润上缴制度的现存问题

现行资源型国有企业收益分配制度具有两个特点：一是上缴比例相对固定，即对划为同一类别的企业上缴相同比例的利润；二是统一上调幅度，即收益上缴比例按类别分两次分别上调5%。相对固定的收益上缴比例和统一上调幅度，虽然可减少交易成本，但存在两大问题：

（一）收益按照固定比例上缴具有局限性

2007年以来实行的国有（中央）企业收益分类上缴制度的显著特点是将中央企业根据企业性质的不同划分为不同等级，垄断性较强的企业上缴较高比例的收益，公益性较强的企业上缴较低比例的收益，在每一类别内，企业收益上缴的比例相同。资源型国有企业普遍被划分为第一类和第二类（在2014年调整为第二类和第三类）。以2014年的政策为例，石油和天然气开采业的中石油、中石化和中海油及煤炭开采和洗选业的中煤能源集团、神华集团等统一被划为第二类，上缴20%的利润；中国铝业集团和中国有色矿业集团等被划为第三类，上缴15%的利润。收益按照固定比例上缴的局限性在于：

第一，“统一尺度”无法体现企业独立决策的优势。由于不同企业面临的市场环境及所处的发展阶段不同，统一制定“一刀切”的上缴比例显然不合理，以行政方式规定收益上缴比例有可能对企业的正常生产经营产生负面影响。当企业决策者判断市场有重大变化，需要进行大规模的技术改进或新产品研发时，可能需要将全部净利润投入到再生产中，在这种情况下，行政性的收益上缴规定则会影响企业管理的正常决策，束缚企业管理者的手脚。

第二，缺乏差异化的固定上缴导致市场低效。根据财政部下发的两个《通知》，即使处于同一类别的企业，其垄断性、市场势力、占有资源等方面也存在较大差异。对垄断性和市场势力较强的企业，尤其是依靠行政垄断获取高额利润的国有企业，即使上缴20%甚至30%的收益后都可能尚有较大的利润留存。而在主要发达国家，政府在国有企业税后利润中的分红比例高达42%～65%。如果国有企业上缴的收益比例过低，企业留存较高，而国有资产监管部门难免存在监管盲区，使部分利润留存有可能得不到有效利用、甚至引致权力寻租和国有资产流失；而对市场竞争性较强而近年来又处于全行业下行期的企业，上缴20%甚至更多的收益可能对其正常经营有负面影响，使收益上缴后进行再生产投资的资金压力较大。

第三，政府过度干预或将弱化市场的创新与激励。党的十八届三中全会提出，积极发展混合所有制经济，以增强国有资本放大功能，提高国有经济的竞争力。从这个角度看，资源型国有企业的行政性收益上缴制度也需要改进。收益上缴本质上是国有企业作为市场经济主体对持股人——政府的“股利分红”，这种股利分红显然要与政府作为出资人持有的股本份额相匹配，国有企业虽然要承担一定的社会职能，但本质应是有充分自主权的市场行为主体，根本的经营目标应是股东财富最大化，股利分红的基础应是在满足再生产投入需求后的“自由现金流”，分红的依据应是根据各股东所占有的股份进行配比分红。如果通过行政命令强行划拨国有企业的收益则会严重打击非公有资本参股国有企业的积极性，造成原本就处于相对弱势地位的非公有资本在参与混合所有制改革时不必要的担心和疑虑。

（二）企业统一提高上缴比例存在不合理性

第一，调增时点无法体现财政“逆经济周期”调控的政策优势。经过两次调整，资源型国有企业的收益上缴比例从50%～100%提高到15%～20%。但由于国际金融危机等因素影响，资源型国有企业的经营绩效也经历较大变动。以成本费用利润率作为衡量指标，统计2006-2013年资源型行业利润率变化情况后发现，各资源型行业在2008-2009年和2011-2013年两个时期相继经历全行业的收益水平下降（见图1）。而财政部恰在这两个收益水平下降期之后先后上调中央企业收益上缴的比例，这对中央企业的正常运营很难有正面激励作用。

第二，上调比例未能反映各资源型行业的差异和特色。各资源型行业之间收益差异较大，其中，最高的石油和天然气开采业在统计期间（2006-2013年）平均收益率高达66.34%，而其他资源型行业的平均收益率仅在10%-20%之间。在这种情况下，石油、天然气行业的中央企业（如中石油等）和洗选业的中央企业（如神华集团等）收益上缴比例却持平，只比其他资源型企业（如中国铝业等）高5%，这显然不合理。此外，对具有重要战略性的行业如有色金属行业、稀土行业等，不仅不应要求该行业的国有企业上缴高比例的收益，甚至应给予适当的补贴以加速行业的全面整合、提高企业的竞争力和技术效率，进而提高稀缺资源的利用效率和优化配置。

第三，政策的路径依赖导致财政绩效难以提高。以统一上调收益比例作为主要政策手段，其制度成本较低，使决策者容易对这种简单易行、易于操作的政策形成路径依赖。而这种路径依赖一旦形成，会导致政策制定者在国有资本收益的实现形式上对“利”的实现过于重视，而忽视政府财政收入结构中的其他方面，如租、税、费等实现形式的改革，难免引起一些政府部门“惰政”。从政府和资源型国有企业的关系看，由于我国实行自然资源的国家所有制，政府代表国家行使对自然资源的所有权，可以依据其对自然资源的所有权向资源型企业收取资源使用租金；而资源型企业和其他企业享有政府提供的服务，因而应向政府缴纳税；此外，针对石油等战略性资源，政府还可特许一些国有企业生产经营，从而依据这种特许权的授予收取特许权使用费。合理的国有资本收益应从“租一税一费一利”等四方面体现，如仅强调政府在“利”上的收益实现，必然会压缩其他收益形式的改革空间，从长远看，对自然资源合理开发利用及国有资源优化配置都有不利影响。

三、兼顾财政政策绩效与股东财富最大化的企业利润上缴制度重构

作为国有企业中所有权关系相对复杂的企业类型，资源型国有企业利润上缴制度的优化与完善应侧重从顶层设计出发进行构建和规划，以形成以财政政策相机调节和社会福利有效提高为核心的政策协调机制，在保证企业经营利益基础上，规范在自然资源开发利用过程中的国有资本利润的实现和上缴。

（一）以股东财富最大化为目标，推进国有企业收益上缴制度改革

国有企业改革的根本目标是建立现代企业制度，逐步使国有企业成为独立自主的市场行为主体。特别是当前在推进混合所有制改革的背景下，股东财富最大化应作为国有企业分红的重要目标。在国有企业收益上缴制度改革的机遇期，应恪守“推动国有企业建立现代企业制度”的改革准则，对国有企业尤其是国有控股企业，在充分尊重企业经营者的经营自主权前提下，应满足企业再生产的资本需要，对自由现金流按照国有股的股权比重享受股利分配，尽量减少因收益上缴对企业正常经营的行政干预，充分尊重国有企业中非国有股东的股东权利，避免对混合所有制改革的推进形成障碍，使国有企业的“蛋糕”真正做大做强，而不是一味地、行政性地提高收益上缴比例，避免对国有企业进行“杀鸡取卵”或“竭泽而渔”式的管理。

（二）推进资源型国有企业利润上缴制度的“租一税一费一利”全面改革

首先，由于在我国实行自然资源的国家所有制，在资源型国有企业对自然资源开发利用的过程中需要向自然资源的所有权主体即国家缴纳资源租金。其次，资源型国有企业作为市场主体享受政府提供的公共服务，需要缴纳一般性的营业税、增值税等税收。再次，在战略性的资源开发上，国家赋予一些资源型国有企业开采的特许权，因而这些企业需要缴纳特许权使用费。最后，作为全民所有的国有企业，为补充公共开支的需要，还需上缴一定比例的利润。因而，国有企业尤其是资源型国有企业的收益上缴制度重构要有全局观念，在完成2020年实现国有资本收益30%上缴财政预算的过程中，要以收益上缴制度改革为契机和出发点，避免对单独提高利润上缴比例形成依赖，而应从“租一税一费一利”四个方面对资源型国有企业国有资本收益的实现进行全方位改革。

（三）加快资源型国有企业利润上缴制度的顶层设计

为推进资源型国有企业国有资本收益“租一税一费一利”的深化改革，实现混合所有制改革背景下国有企业股东财富最大化的改革目标，加快资源型国有企业收益上缴制度的顶层设计为题中应有之义。建立决策层主导，包括财政、国资等在内形成统一联动的协调机制，完善对资源型企业“租一税一费一利”等各方面国有资本收益的测算，加强对企业收益留成比例合理评估和用益方向的有效监管，逐步形成以行业平均收益率为衡量指标的收益上缴制度和精细化分类管理机制，既考虑各行业的市场环境差异性和经济周期的行业影响，又兼顾行业的异质性，避免“一刀切”的收益上缴比例对企业生产经营的影响。