超越西方治理与走向中国特色的国家治理现代化*

刘秀伦，庞 伟

(重庆邮电大学马克思主义学院，重庆 400065)

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，“国家治理”被首次提上新一轮改革的日程，受到包括学术界在内的社会各界的广泛关注。需要指明的是，“国家治理”绝非传统语境中治国理政的一般含义。传统语境中，“治理”多指处理国家事务的一般行为与活动，而现代意义上的“治理”则是政治学与公共行政学领域中的新生概念，蕴含着更为丰富的内涵与理论价值。西方治理理论中的“治理”与中国国家治理中的“治理”，都应当被界定为现代意义上的“治理”，需要同传统意义上的“治理”区分开来。国家治理涵盖了政府治理、社会治理、经济治理等众多内容，它植根于中国特色社会主义制度的土壤中，既是对西方治理理论的批评吸收，又是马克思主义国家理论的最新发展。

一、治理理论概述:兴起与困境

20世纪70年代西方世界的经济滞涨危机，使得福利国家制度与国家干预主义遭到严厉批判，“凯恩斯神话”开始覆灭。在布坎南的公共选择理论等新自由主义思潮影响下，欧美等国掀起了针对公共行政领域改革的热潮。通过引入市场与竞争机制，促使传统公共行政模式向新公共管理模式转变，试图借此根治“政府失灵”的顽疾。然而，市场机制不仅存在自发性、滞后性的自身缺陷，公共产品生产的非竞争性与消费排它性、垄断与不完全竞争的存在，使得这场改革浪潮并未取得预期效果。“以至到20世纪70年代，国家的作用令人失望，90年代人们对市场的功能也不再抱幻想。”［1］为了走出市场与政府“双重失灵”的困境，一种强调政府、市场与社会三方相互协作的新理论开始出现，成为了打开困境之门的钥匙，这把钥匙便是当代治理理论。

(一)治理理论的涵义

治理理论为应对全球化背景下的治理危机而兴起，并逐步成为主导西方发达国家公共行政改革的主要思潮。从学理意义上讲，治理理论是一套用于解释“现代国家与社会结构变化的规范性分析框架”［1］。罗西瑙认为，治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制［2］5。俞可平认为，治理是一种具有公共性质的管理及活动过程，“它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。由官方或民间组织为主体，借助公共权威维持秩序，满足公众需要，最大限度地增进公共利益”［3］。全球治理委员会在1995年把治理定义为:各种公私机构管理共同事务的诸多方式的总和，它是一种持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括使人们自觉同意的非正式的制度安排［4］。不难看出，学者们对治理理论的解释充满着模糊的内涵与难以界定的特质。但概括来看，“治理”特别重视除政府之外的社会力量共同参与公共事务，倡导改革传统官僚制结构与单一行政命令，尝试打破国家与社会、政府与市场之间的二元对立状态，实现国家与公民社会的和解。治理理论主要回答了三个问题:第一，国家、社会、市场相互关系与定位的问题;第二，现代国家对公共事务的管理机制、管理模式问题;第三，如何应对政府与市场的“双重失灵”问题。

总之，治理是一种新型的政治管理过程，它不同于新公共管理只从行政学的角度强调政府自身变革，而是站在政治学意义上对国家、社会、市场相互关系的重新思考，是对公共权力如何行使、公共资源如何分配、公共治理价值如何选择的全新阐释。

(二)治理理论的核心主张

通过对学者们的观点进行对比分析，可以归纳出治理理论的几点核心主张。第一，治理主体上，提倡治理主体多元化。强调政府不能垄断治理主体地位，而应该把社会组织、市场主体等角色纳入治理主体范畴。第二，治理结构上，奉行权力多中心主义。强调权力的分散，弱化国家权力的专属性和排他性，使社会组织、市场主体也能通过授权获得部分公共权力与权威，用于治理的需要。第三，治理目的上，力求实现公共利益最大化。治理能够最大限度整合政府、市场与社会的有效力量，调整利益关系、消解利益冲突、实现公共利益最大化。第四，治理手段上，倡导以协商合作取代行政命令。治理强调依靠国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与私人机构之间的协调合作取代单一的行政命令，同时在管理系统内部形成能够进行自我调节的自治网络。第五，治理重视过程性。有别于传统公共行政注重效率和新公共管理强调绩效的重要性，公共治理特别重视治理的过程，它本质上是一种以协调为基础的过程，而并非是一种复杂规则与活动的集合。

(三)治理理论的困境

治理理论虽然是解决政府与市场“双重失灵”难题的新范式，但它既不能代替国家而享有政治强制力，也不能代替市场自发地进行资源配置。也就是说，治理不仅有自身局限和内在缺陷，并且还可能会滋生新的问题，即所谓的“治理困境”。

首先，权威流失与治理失灵。一方面，主体多元化与去中心化会导致政府权威的相对削弱，权威的弱化会威胁政权稳定，失去政府对意识形态、国家安全、公共危机等重大问题的有效控制;另一方面，由于公共服务产品的非竞争性和消费排他性，在相对完善的市场化公共产品生产与分配机制建立前，公共资源还是会更多地受到政府政策和行政指令的直接影响。社会团体、私人企业作为相对独立的社会力量参与到治理体系中，在满足公共利益之外必然会要求自身利益的实现，而这种利益的实现只能建立在公平合理的市场机制之上，倘若完善的公共服务产品市场机制无法兑现，那么多元治理主体之间难以找到合理的利益调节手段和利益平衡点，也不可避免地会产生利益冲突。这种冲突可能是不同社会团体或私人企业之间的，也有可能是他们与政府之间的;既有可能是特殊利益与特殊利益之间的，也有可能是特殊利益与公共利益之间的。利益冲突作为所有社会矛盾的根源，是无法仅仅通过治理体系的内在协调机制来消解的。当这种危机发生时，治理体系也会陷入困境而难以运转，造成“治理失灵”的问题。

其次，体系复杂与责权模糊。一方面，治理体系本身是一项庞大的工程，它涉及对治理主体、治理结构、治理对象及治理机制等多方面的规范和创制，它需要调整甚至重构以国家为单位的治理结构体系，并且这样一种体系在构建完成后，是否能够灵活地应对社会变化，是否能够持续健康地运转，是否能够取得预期效果，还将面临更多未知的困难;另一方面，治理主体的泛化模糊了责任主体界限，容易造成责权不清的问题。此外，社会组织虽然能够被授权行使部分公共权力，但却难以荷载起相应的公共责任，更无法承担起政治责任。因此，即便引起治理危机的责任不在于政府，公众也都会习惯性地把大部分责任归咎于政府，让政府为社会组织或企业“买单”。

最后，理论亟待完善，缺乏具体范式。迄今为止，较为完善的治理理论体系仍未形成，具体的实施手段与治理范式也缺乏实践论证，部分观点、主张虽然体现在了一些国家的公共改革实践中，但尚未构建起真正意义层面的治理体系。

二、从马克思主义国家理论看治理与统治的本质与关系

“统治”是一个古老的概念，马克思·韦伯认为，“统治应该称之为在可以标明的一些人当中，命令得到服从”［5］，即统治主体对统治者的支配、控制，以及被统治对象对于统治主体的服从。对于治理的本质，学者们普遍从比较治理与统治的关系来理解，认为治理作为“一种阐释现代社会政治秩序与结构变化的分析框架和思想体系，与传统的统治和政府控制思想和观念相区别，甚至对立起来”［6］。詹姆斯·罗西瑙认为:“与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。”［2］75罗茨认为，治理意味着“一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”［7］。俞可平教授从五个方面比较了统治与治理的区别，认为治理更强调合作性与协商性，权力向度及作用范围的不同是治理与统治的主要区别。学者们从不同角度对治理和统治作了准确的界定，虽然揭示了统治与治理的部分本质，但未从国家的本质与国家行为的层面去理解统治与治理行为，缺乏深刻性与本质性。

(一)国家职能的二重性与治理的本质

马克思主义国家理论认为，国家是所有政治问题的核心。统治与治理的核心主体都是国家，因此它们都是特定的国家行为。要揭示统治与治理的本质，就必须回到国家的本质中去把握。恩格斯指出，“国家无非是一个阶级镇压另一个阶级的机器”［8］13，“国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这种对立面。而为了使这些对立面……不至在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”［9］。由此可知，国家是施行阶级统治的社会公共权力组织，形式上表现为超然于社会之上的独立力量，国家的本质就在于阶级统治、消灭冲突、控制社会矛盾、维护政治秩序。此外，在实行统治的过程中，国家又必须履行政治管理的特定职能，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”［8］523。也就是说，阶级统治不仅包含了政治统治行为，还包含政治管理行为，在国家职能上体现为政治统治职能与政治管理职能，这便是国家职能的二重性，也是阶级国家的逻辑起点与价值根基。

不难看出，治理与统治不过是国家的二重职能的不同侧重而已。从表面上看，治理只履行了国家的管理职能而并未显露出政治统治职能，但治理作为一种阶级国家的国家行为，必然地也会被打上统治阶级的烙印，只是相比统治而言，治理刻意弱化了它的阶级属性，模糊了政治统治与政治管理的边界，掩盖了政治统治职能而突出了政治管理职能。简而言之，统治侧重政治职能，治理强调管理职能，但它们都是阶级国家的特定行为。因此，从马克思主义国家理论来理解，治理与统治的本质是统一的。

(二)统治与治理的比较分析

综合学者们的看法以及马克思主义国家理论对统治与治理的认识，本文对统治与治理的关系作了如下对比分析:第一，统治与治理在本质上具有一致性，而非对立性。从本质上来说，统治与治理都是一种特定的国家行为，治理也有阶级统治的属性，只是相对于统治来说，它在表面上掩盖了国家的阶级性与统治职能，强调国家的经济与社会管理职能。第二，统治与治理的价值取向不同。统治表现出强烈的阶级性与专政性，以维护统治阶级的统治地位为出发点，以政治秩序与社会稳定为基本价值取向。治理则表现出公共利益性，以实现公共利益为基本价值取向。第三，权威主体与权威来源不同。统治的权威中心是政府，权威来源于政府的合法性地位及公民政治认同;治理的权威主体是政府与其他社会组织，其权威不仅源自政治认同，还源于治理的效果、实现公共利益的大小，以及同社会组织、市场主体建立的合作与信任关系上。第四，权力运行向度与适用范围不同。统治的过程是自上而下的、单向的、封闭的，主要针对公共领域。治理的过程是上下互动的、双向的、开放的，不仅针对公共领域而且能渗透到私人领域，适用范围更为宽广。特别是在基层范围，可以没有政府统治，但却不能没有公共治理。第五，统治与治理在决策过程、互动方式等功能结构方面还有显著差异(见表1)。

表1 统治与治理的差异［10］

三、治理理论的中国模式:走向中国特色的国家治理现代化

为应对社会转型时期的治理危机，从上世纪90年代开始，中国学者就开始关注西方治理理论。学者们试图将“治理”与中国现代国家的构建、政治体制与行政体制的改革联系起来，寻求我国公共治理的现代化之路。这种尝试取得了一些成果，但治理理论毕竟产生于西方语境，植根于资本主义土壤中，它过分强调各种非国家行为体的作用，倡导权力多元化、弱化政府权威，企图打破独立的民族国家观念，消解主权意识，渗透着强烈的新自由主义意识形态，难以适应中国国情。为了寻求新的解决办法，学者们开始思考构建中国本土的治理理论，一种富有中国特色的治理概念——国家治理便呼之欲出了。

(一)从治理到国家治理的逻辑演进

从纵向看，国家治理的理论逻辑出自马克思主义国家理论，历史逻辑出自党的改革进程，实践逻辑出自我国改革开放的历史过程［11］。习近平指出，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果［12］。改革开放以来，从确立四项基本原则为“立国治国之本”，到十五大制定“依法治国”的基本方略，从强调“治国必先治党，治党务必从严”，再到十七大“党领导人民有效治理国家”的提出，“治理”的概念和内涵不断发展。十八大报告中多处采用“治理”的表述，提出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”;十八届三中全会《决定》中，不仅明确提出了创新社会治理体系、改进社会治理方式的命题，还将国家治理体系与治理能力现代化作为深化改革的总目标。“国家治理”的提出，体现了党对改革的系统认识，将中国特色社会主义事业推向了新境界。

从横向看，国家治理是治理理论在国家层面的运用，是基于国家、社会、市场相互关系的重新思考，也是对国家内部进行结构性动态调试的过程。《决定》着重提到要正确处理政府与社会的关系、创新社会治理、增强社会活力、加快实施政社分开等举措，并且鼓励社会各方面广泛参与公共事务，凡适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，都应该交由社会组织承担，以实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动［13］。因此，国家治理与当代治理在价值追求、治理观念、治理方法、治理结构上，又具有某种普适性或共通性，都是回答政府如何治理危机、怎样寻求新的治理模式的积极探索。

综合起来看，国家治理的现代化，就是在中国特色社会主义制度下，以推进国家治理体系与治理能力现代化为基本内容，以维护国家稳定、促进公共利益为根本目的，由党和政府引导社会及市场主体采取协商合作的方式消解各类矛盾与冲突，共同管理国家事务的持续过程。它是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，是马克思主义国家理论的最新发展。国家治理包含国家治理体系与国家治理能力两个主要方面。国家治理体系是规范公共权力、维持公共秩序的一系列制度程序，包括经济、政治、文化、社会等领域的体制机制及法律法规安排。国家治理能力则是国家管理社会各方面事务的能力，包括治党治国治军、改革发展稳定、内政国防外交等各个方面的能力［14］。国家治理体系与治理能力作为同一政治过程——国家治理中的两个方面，是相辅相成的关系。

(二)国家治理的优越性

相对西方治理而言，中国特色的国家治理具备理论与实践上的显著优势。第一，在适应性上，国家治理具备鲜明的中国特色。国家治理源于共产党的长期执政实践，同时以科学的马克思主义为指导，坚守了中国特色社会主义旗帜、道路和制度等政治原则，符合中国国情、富有中国特色。西方治理源于资本主义传统，渗透着西方新自由主义意识形态，不具备中国适用性。第二，在治理层次上，国家治理的范围更为宽泛。国家治理是国家层面上的治理，涵盖了政府治理、社会治理、经济治理、文化治理、治党治国治军及内政国防外交诸多方面，而西方治理是在公共行政层面上的治理，更强调社会公共事务，不涉及政党、外交、军事等领域，缺乏整体性与联动性。第三，在治理价值选择上，国家治理强调公共秩序与公共利益并重。国家治理以维护国家秩序、实现社会稳定为基础，同时强调促进公共利益、增强社会市场活力、发展社会主义民主等价值目标。西方治理片面强调公共利益与政府的分权，对公共秩序与社会稳定的价值关注较少。第四，在治理范式上，国家治理有明确的发展目标。《决定》中将国家治理现代化作为改革目标，并制定了长期规划和具体措施。西方治理则缺乏长期稳定且明确的发展目标。第五，在中国特色社会主义体制下，党和政府作为治理主体，具有无可比拟的绝对权威与强大的执行力，可以“集中力量办大事”，充分调动人民团体、事业单位、国有企业、私营企业等各类社会组织参与到治理中来，形成强大的合力。西方政府却缺乏这种权威与整合动员能力。

(三)国家治理现代化的改革价值

国家治理的现代化，涉及到政治与社会稳定、政府职能转变、民主政治发展等多方面问题，关系到社会主义事业的前途，关系到民族复兴伟大目标的实现。因此，国家治理现代化具有众多改革价值。

第一，维护秩序与稳定。即维护国家秩序与社会稳定，包括国家安全、政治稳定、社会和谐等方面。社会转型时期，意识形态冲突、群体性事件、利益矛盾、民族分裂等问题在近几年陡然增多，与国民经济的欣欣向荣和不断发展的社会和谐背道而驰。从政治现代化的角度看，这种“不稳定”与“动荡”的出现，并非是国家将陷入某种衰颓的前兆，而是现代化必须经历的阵痛过程。正如亨廷顿所言，现代性本身孕育着稳定，但现代化的过程却滋生着动乱与不安，究其根源，“产生政治秩序混乱的原因，不在于缺乏现代性，而在于为实现现代性所进行的努力”［15］38。经济发展最快的时期亦是社会最为动荡的时期，这种“症状”在上世纪经济腾飞的日本、韩国等都曾出现过。因此，既然“动荡”无法避免，就不应总囿于某些孤立事件的被动处理，而应该主动构建国家治理、社会治理的现代化体系，主动增强危机治理能力，将矛盾和冲突控制在一定的范围之内，消除生长不稳定的种子。第二，维护公共利益。首先，政治制度的优劣决定了实现公共利益的能力，没有强有力的政治制度，社会便缺乏确定和实现自己共同利益的手段［15］23。此外，《决定》中提出的推广政府购买服务、引入竞争机制等措施，将打破公共部门的垄断，提升公共产品的效率与质量。第三，提升政府公共治理能力。国家治理现代化的关键和基础在于政府治理的现代化，在于政府行政效率、公共权威的提升。《决定》中也把深化行政体制改革作为实现国家治理现代化的突破口，提出了诸如优化政府组织结构、转变政府职能、创新行政管理方式、建设法治政府和服务型政府等众多目标。第四，增强社会与市场活力。政府通过改进宏观调控、市场监管、社会管理与公共服务的职能，能够突出市场的主体地位，创造社会组织发展的条件与环境，进而充分动员社会、市场主体参与到公共治理中来，实现治理结构的均衡。第五，促进民主政治的发展。政治发展并不一定伴随着治理模式的转变，但治理模式的转变必然引起政治发展。治理的兴起并非是国家作用的消解与衰败，更不是一种零和博弈。多元治理有利于国家对公民社会的合理控制，是现代国家适应外部环境变化的能力体现。第六，国家治理现代化不仅仅是行政体制的革新，它还蕴含着政治体制发展、公民意识提高、民主观念革新的种子，对于发展社会主义民主政治、维护人民当家做主的地位、培育公民社会、促进政治参与和推进依法治国都有着巨大意义。

(四)国家治理现代化的实现条件

国家治理现代化的实现依赖于政府、社会与市场各方的积极合作。一是公共权力运行的制度化。即在政府治理、社会治理、市场治理等方面，要有完善的制度安排和规范的公共秩序。二是依法治国得以落实。法治是贯穿现代国家建设的基本路径，赋予以宪法为首的法律以国家最高权威，规制多元行为主体的行为，让它们各司其职、各谋其政。三是政府权威的确立。权威是政府力量的来源，也是实现社会稳定的有力保障，丧失了权威的政府，就失去了维护政治秩序的基本能力，也丧失了控制改革方向的能力。四是公民社会的发展。公民社会是制约公共权力、保障个人权利的重要屏障，没有公民社会的培育和发展，就没有成熟的社会组织及现代公民作为多元主体，治理主体的多元化与自治网络就得不到充分实现。五是民主政治的发展。民主是国家治理现代化的本质特征，也是区别于传统国家治理的根本所在，它既是国家治理现代化的基础条件，亦是其追求的终极目标。此外，国家治理还需要妥协精神。民主本身就意味着妥协，而民主政治就是制造妥协的政体。因此，国家治理体系的构建，离不开民主和妥协精神的培育。

四、结 语

国家治理现代化不是对政府主体权威进行简单消解与分化，而是对其结构和功能进行反思与重构，是马克思主义否定之否定的逻辑发展过程。国家治理现代化的本质是国家、社会、市场在历史演进过程中产生的必然结果，是三者在其结构、功能、地位不断调整变化中达成的一种妥协。亨廷顿认为现代政体与传统政体的区别就在于权威的合理化、结构的离异化及大众参政化，因此，国家治理现代化不仅是国家现代化本身的产物，也是国家现代化完成的重要标志。总之，我们要牢牢坚守中国特色社会主义的方向，在手段与方法上批判吸收当代西方治理理论的合理成分，在历史上要汲取中国传统治国之道的精髓，实践上要不断学习和运用党和国家的治国理政经验，进而推进国家治理体系与治理能力现代化，开辟富有中国特色的国家治理之路。

［1］ 鲍勃·杰索普，漆蕪.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学杂志:中文版，1999(1):31－48.

［2］ 詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理［M］.张胜军，刘小林，译.南昌:江西人民出版社，2001.

［3］ 俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:5.

［4］ Commission on Global Governance.Our Global Neighborhood:Report of the Commission on Global Governance［M］.Oxford:Oxford University Press，1995:23.

［5］ 马克思·韦伯.经济与社会:上［M］.林荣远，译.北京:商务印书馆，1997:81.

［6］ 孙柏瑛.当代地方治理——面向21世纪的挑战［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:19.

［7］ 罗茨.新治理:没有政府的管理［J］.政治研究，1996(154):22－23.

［8］ 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［9］ 马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集:第4卷［M］.北京:人民出版社，1995:170.

［10］ CEPIKU D.Public Governance:Research and Operational Implications of A Literature Review in Tenth International Research Symposium on Public Management(IRSPM X)［EB/OL］.(2014－02－12)［2014－03－10］.http://www.academia.edu/276850/PUBLIC_GOVERNANCE_RESEARCH_AND_OPERATIONAL_IMPLICATIONS_OF_A.

［11］王浦劬.科学把握“国家治理”的含义［N］.光明日报，2013－12－29(7).

［12］习近平.改进完善国家治理体系 我们有主张有定力［N］.人民日报，2014－02－18(1).

［13］江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.光明日报，2013－11－15(1).

［14］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16(1).

［15］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘为，译.北京:生活·读书·新知三联书店，1989.