地方人大立法人才培养机制研究*

胡 弘 弘　　　白 永 峰

【法学研究】

地方人大立法人才培养机制研究*

胡 弘 弘白 永 峰

摘要：立法人才是我国法治工作队伍的重要组成部分。培养地方立法人才是提升地方立法质量的重要保障，对我国法治事业的整体推进也具有重要意义。当前我国地方人大立法面临新的任务和要求，迫切需要完善立法人才培养机制。针对地方人大立法参与主体存在的立法理念有待充实、专业化程度仍需提高、人员结构不够合理、第三方参与立法的实效不佳等问题，应当结合不同类型立法人员的功能和特点进行立法人才专业化培养，通过完善人才培训、人才交流和人才储备机制，建立健全配套保障机制和监督制约机制，从整体上壮大地方人大立法队伍。

关键词：立法人才；地方人大；人才结构；培养机制

立法质量的提高离不开一支高素质的立法人才队伍。立法人才问题已经成为完善我国立法体制、建设社会主义法治国家的重要命题之一，但这一问题在学界并未引起应有的重视。现有研究多是在探讨人大工作机制时兼涉人才培养问题，相关论述呈现出分散性、附带性的特点，鲜有对立法人才培养机制进行系统性、针对性研究的成果。2015年3月修订的新《立法法》将一些地方立法权赋予了设区的市。新形势下，地方人大对高素质、专业化立法人才的需求非常迫切。地方人大立法人才应当多元化，各自的分工和角色应有区别。本文拟对各类型的立法人才进行剖析，进而有针对性地提出创新地方人大立法人才培养机制的思路和措施。

一、地方人大立法人才队伍的结构解析

解析地方人大立法人才队伍的结构，是完善和创新地方人大立法人才培养机制的逻辑起点。地方人大立法人才队伍具体由哪些人员构成并没有明确的标准。人们常用“立法人员”“立法工作者”“立法者”等代指立法活动参与者，但事实上，这些指称并不科学，存在交叉、混用的现象。实践中，参与地方人大立法活动的主体主要有以下三类人员，他们共同构成了我国地方人大立法人才队伍，为地方人大立法提供了必要的人力资源保障。

1.立法者

在我国，立法者是指依照宪法和法律规定，国家权力机关中直接参与行使立法权的人员。地方立法者包括地方人大常委会委员、地方人大专门委员会委员以及地方人大代表等地方国家权力机关的组成人员。为了全面推进依法治国，必须健全人大主导立法工作的体制机制，重视地方立法者的法定职责，尤其是要发挥地方人大代表参与立法的作用。

2.立法工作人员

立法工作人员是指不具有立法性职权，但参与立法活动、辅助立法过程的国家公职人员。地方立法工作人员主要包括地方人大常委会办事机构的工作人员、地方人大专门委员会办事机构的工作人员，以及地方政府法制机构及其工作人员等。①这些立法工作人员对于地方立法活动具有十分重要的影响，尤其是在当前地方立法数量不断增加、立法的专业性和技术性不断增强的背景下，地方立法工作人员的价值和作用更加突出。

白永峰，男，中南财经政法大学法学院博士生(武汉430073)。

3.第三方参与主体

第三方参与主体可以称为地方立法工作的智囊库，主要是一些专业人士、科研机构等，它们能够相对中立、专业性地协调立法活动中的诸多利益关系。第三方参与主体可以分为两类，一类是常态的第三方参与主体，即人大的立法顾问，他们在实践中已经积累了丰富的立法经验。目前，我国各地人大都普遍设置了立法顾问制度。另一类是动态的第三方参与主体。近年来，各地人大不断推行第三方参与立法的模式，邀请律师事务所、科研机构、专业咨询机构等组织的成员或高校的专家学者参与立法调研、立法前评估、法规起草、立法后评估等工作。②第三方参与立法拓展了公民参与立法的途径，增强了地方立法的民主性和科学性。探索委托第三方起草法律法规草案，已经成为完善我国立法机制的方向之一，第三方参与主体在今后的立法活动中必将扮演更为重要的角色。

二、地方人大立法人才队伍存在的问题透视

自1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》颁布以来，我国有立法权的地方人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的职权，重点开展国家法律配套立法，不断探索地方特色立法，为地方改革和发展提供了必要的法律保障。③但随着转型期全面深化改革的推进和依法治国战略决策的提出，地方立法工作中的诸多问题逐渐显露。例如，地方立法存在立法技术不高的问题，大量地方立法片面强调体例的完整性，导致出现立法抄袭、重复立法等现象。又如，地方立法中存在部门利益法制化和地方保护主义倾向，一些地方立法不能将本地经济社会发展同全国政治、经济、文化等方面的发展有机结合起来；一些地方立法未能与本地的地域性优势结合起来，不但没有凸显、利用和引导这一优势，反而限制了这一优势的发挥。地方立法事业发展与地方人大立法人才队伍建设息息相关。现阶段我国地方立法质量整体不高的主要原因是，地方人大立法参与主体的综合素质和能力还不能满足现实需要，具体表现在以下四个方面。

1.立法者的立法理念有待改进

立法理念对立法活动产生决定性影响。现阶段一些地方人大立法者在立法理念上存在偏差，极大地制约了地方人大立法的成效。立法的真正价值在于实现人权保障和社会公平正义、保障经济社会稳定发展等，而一些地方人大立法者在立法工作中仍然坚守计划经济体制下的“管理式立法”“命令式立法”等理念，很少征求利害关系人和社会公众的意见。如有的片面强调和突出本部门利益，在法规条文中极力强调执法机关的权力；有的忽视对公民合法权益的保护，虚化政府部门的责任和义务；有的只关注眼前的利益关系，无视立法对经济社会发展的引领作用；等等。不科学的立法理念禁锢着地方人大立法者的思想，必须予以摒除。

2.立法者的专业化程度有待提升

地方人大立法者的专业化程度直接影响地方立法的质量。实践中地方人大常委会委员、地方人大专门委员会委员以及地方人大代表的产生并不以专业能力为必要条件，而更多地强调人员的代表性和广泛性。这些人员来自不同行业和界别，他们在自己的行业领域虽然具有一定的模范代表意义，但就知识背景而言，确实存在部分人员没有接受过系统的法学及相关专业知识教育，对制定地方性法规所依据的法律、行政法规等缺乏必要的了解等问题，这些问题无疑影响其正确、高效地行使立法职权。

3.立法人员的结构不尽合理

我国地方立法人才队伍存在结构性问题，突出表现是地方人大专门委员会的人员结构不尽合理。如兼职委员所占比例过大，担任人大常委会委员的比例过小，不利于专门委员会协助人大及其常委会开展经常性工作；中青年委员比例过小，新老委员比例失调，许多委员一届一换，影响了专门委员会工作的连续性。④地方人大立法人员的结构性问题使一些立法者很难将主要精力和时间放在对立法事项的调查研究上，他们在审议地方性法规草案时较少发言，或者即使发言，也难以做到专业性发言。

4.第三方参与立法的实效不佳

第三方参与立法的效果不理想是制约地方人大立法技术提升的因素之一。无论是法律文本用语的规范性问题，还是立法内容的结构合理性问题，其解决都需要第三方专业人士或机构予以技术支持。我国地方立法实践中很早就开始尝试第三方参与立法的形式，但在参与的规模、效果以及规范性方面还不尽如人意。探索第三方参与立法，就是希望借助第三方参与主体的中立性地位和专业性优势，来应对立法实践中“公权私用”“部门利益法制化”等问题，回应相关批评和诘问。⑤目前第三方参与主体的资质、选任程序、监督制约等问题已经影响了其参与立法的实效，相关活动亟须进一步规范化。

从立法人才培养的角度看，产生以上问题的一个重要原因是，地方人大立法人才队伍建设的平台比较单一。目前，我国地方人大主要依靠其常委会推动立法人才培养工作，而忽略了其他人才输出平台。地方人大常委会的主导性作用不仅体现在地方性法规的立项、起草、审议等过程中，还体现在处理立法争议、协调立法主体之间的关系等方面。地方立法人才培养过分依赖地方人大常委会，已经产生了一些负面影响：一是加重了地方人大常委会的非核心职责；二是固化了地方人大常委会的立法经验和模式；三是可能产生地方人大常委会的权重高于地方人大的风险。立法是一项系统工程，在坚持人大主导立法工作的同时，还需要政府部门配合、社会公众有序参与等。只有调动各方面资源，才能为地方人大立法打造全方位的人才培养平台。

三、地方人大立法人才培养的专业化指向

地方人大立法人才培养专业化，是完善和创新地方人大立法人才培养机制的基础和方向。随着我国社会主义法制体系的基本形成，地方立法工作的重心应从经济立法转向民生立法，从数量型立法转向指向型立法，从管理型立法转向服务型立法，从粗犷型立法转向精细化立法。此外，我国地方立法工作还应重视配套立法的完善，强调“立”“改”“废”“释”并举。科学民主立法、加强法规备案审查工作、抓紧法规清理工作、加强法规解释等，将成为未来地方立法工作的重中之重。培养高水准、专业化的地方立法人才队伍，是应对地方立法事业发展新形势、新任务的务实之举。

1.立法者的功能定位

不同类型的立法者因职权的差异，其立法角色也是不同的，需要结合各自的功能特点进行立法人才专业化培养。⑥

第一，地方人大专门委员会要发挥专门领域的功能和作用。地方人大专门委员会是地方立法的主要参与者，其组成人员在地方立法中扮演着重要角色，是保证地方立法专业性、技术性的关键力量。如前所述，地方人大专门委员会的人员结构不尽合理，存在人员年龄偏高、专职人员较少等问题。为了提高地方人大专门委员会讨论、审议和表决立法事项的质量，应当将改善人员构成作为促进其人员专业化的切入点。首先，应当优化年龄结构，形成人员年龄上的合理梯次结构，这是保持地方人大专门委员会工作的连续性的关键。其次，应当优化素质结构，扩大专家学者的比重，增大具有法学及相关专业知识的委员的比例。最后，应当提高专职委员的比例，强化专职委员的作用。⑦

第二，地方人大代表要积极行使法定的立法职权。省级人大代表和市级人大代表都要积极、充分地行使宪法和法律赋予的立法职责，通过在人大会议期间的工作和闭会期间的活动，集体参与行使立法职权。一方面，在人大会议期间，人大代表应积极做好行使立法权的准备工作，在立法过程中要认真听取、审议相关议案和报告，遵守大会议事规则，围绕法规议案积极发表意见和建议。这些是作为一名立法者的基本职责要求。如前所述，专业性并不是当选地方人大代表的必要条件，因此，地方人大代表在履职过程中的准备、审议、发表意见和建议等工作就显得格外重要。代表们在会议期间的表现应当成为衡量其履职能力的标准之一。另一方面，在人大闭会期间，人大代表要通过多种方式如视察、专题调研、列席人大常委会会议等，听取和反映选民的意见和要求，以便将选民的利益和意志真实地反映到地方立法中。为了保障人大代表在闭会期间的活动顺利进行，各地应按照《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第39条的规定，将法律知识的掌握情况和立法能力的提高情况，作为衡量人大代表履职能力的标准之一。地方人大代表在履行职务的过程中，不仅要具有广泛的代表性，还要具备代表意识、专业知识、履职能力等综合素质，这些也是考量人大代表履职能力的重要标准。

2.立法工作人员的角色要求

地方立法工作人员是地方立法的重要力量，在立法活动中产生极其微妙的影响力。正视立法工作人员参与立法的实际效果，提升其专业化水平，是培养地方人大立法人才的重要内容。合格的立法工作人员应当具备三方面条件：一是学识条件。立法工作人员虽不像立法者那样对立法活动产生直接、决定性影响，但其通过整理立法资源、传递立法意见、解释立法意图等，对立法活动起辅助性、中介性作用。高素质的地方立法工作人员应当具备较高的学历，有系统的法律知识背景和法学思维方式，并且不间断地学习和更新立法知识。二是业务能力条件。地方立法工作人员是地方立法的效率和专业性的保证，应当由从事相关工作满一定年限、实践经验比较丰富的人员担任。地方立法工作人员要在实践中不断增强与立法者和第三方进行沟通、交流的能力，增强立法信息的披露和论证说明能力，具备一定的组织能力和综合判断能力。三是品行条件。地方立法工作人员要有良好的品德修养，能够客观、公正地履行职务。⑧需要注意的是，培养专业化的地方立法工作人员应紧密结合我国地方立法人才队伍的结构，在发挥立法工作人员主观能动性的同时，坚持地方立法以立法者为主导，保证立法工作不失本位。

3.第三方参与立法的规范化

第三方参与立法有利于提升地方立法的科学性和民主性。第三方参与主体地位中立、专业性强等优势，增强了地方人大立法队伍的整体实力。新形势下，第三方参与主体在地方立法活动中会大有作为，将成为地方国家权力机关与社会公众进行沟通、协商的重要桥梁。实践中第三方参与地方人大立法在具体操作上还面临许多难题，如受委托单位是否有能力和责任心完成委托任务，出现问题后如何避免立法资源浪费，应采取直接委托、公开招标抑或其他方式选任第三方，如何确保第三方不偏不倚地起草法规草案，避免其起草的法规草案流于形式，等等。⑨鉴于此，必须重视第三方参与立法的规范化。笔者认为，可以统一采用公开招标的方式确定委托对象，让委托立法从一开始就接受公众监督；或者对受托方的资质作出明确要求，如规定只有符合一定专业标准的学校、机构或个人，才能接受委托立法。要加强对第三方参与立法的监督，对违法委托、受托方怠于立法等情况进行严格追责。

四、创新和完善地方人大立法人才培养机制

完善和创新地方人大立法人才培养机制的核心目的，是提高各类立法参与主体的素质和能力，以应对新形势下地方人大的各项立法任务。笔者认为，各地可以通过建立健全人才培训、人才引进、人才交流、人才储备机制以及相应的保障和监督机制，培养高素质的地方人大立法人才。

1.建立健全人才培训机制

制定系统的专项培养计划，是激活现有地方立法人力资源，提升地方立法人员专业素质和能力的有效路径。首先，要激发地方立法人员的学习热情。要探索建立有利于调动地方人大立法工作人员积极性、创造性的有效机制，如在保留职务待遇的前提下，鼓励现职立法工作人员到高校或科研机构进行系统的理论学习，并鼓励其结合自身工作实践提升综合素质。其次，要制订系统、周密的常规培训计划。要从整体上促进地方立法人员对立法知识和技能的掌握，尤其是提升地方人大立法者的专业化水平。再次，不定期组织专项培训。临时性的专项培训便于地方立法人员及时把握与立法工作相关的前沿理论和立法动态，使其在立法理念上与时俱进，在立法活动中摒弃简单化思维方式。最后，建立地方立法培训机构。可以考虑由地方人大常委会与高校、科研机构等，特别是有立法学专长的学术机构，联合建立地方立法培训机构，专门从事地方立法知识、能力、方法、素养等方面的培训，为培养结构合理、素质过硬的立法人才提供常态化的机构保障。⑩

2.完善人才引进机制

人才引进是迅速提升地方人大立法人员素质，扩充地方人大立法人才队伍的便捷路径。具体可以尝试以下方式：一是适当增加地方人大立法工作人员的专项编制，依托立法规划和立法项目，面向社会公开招聘急需的地方人大立法工作人员。二是坚持用事业吸引人才，通过接纳有志于从事立法工作的法学及相关专业的大学毕业生加入地方立法事业，为培养高端、实务型地方人大立法人才作铺垫。

3.创新人才交流机制

构建人才交流机制是节省人才培养成本、提升人才培养实效的有效路径。立法人才交流可以在立法机关、行政机关、司法机关、律师事务所等法律共同体之间跨界进行，通过部门互换、经验沟通等方式，激发地方法治工作队伍的活力，带动地方人大立法质量提升。法律实践领域与学术领域也可以进行人才双向交流与互聘互动。地方人大与高等院校、科研机构等单位的人才交流，可以提供更多岗位和机会，培养和锻炼现职地方人大立法人员，同时吸纳懂业务、有潜力的人员进入立法队伍。立法人才交流还可以在地方人大内部进行。地方人大可以尝试建立专职立法人员制度，明确规定专职立法人员在学识、工作经历等方面的任职条件，制定专职立法人员职业行为规范，以专门经费保障专职立法人员履行职务。近年来，一些地方人大注重将具有较强业务能力和丰富法律工作经验的立法工作人员选任为人大常委会委员、法制工作委员会专职委员等，这不失为一种有益的尝试。这种举措既可以激发现职地方立法工作人员的积极性，又可以节省立法人才培养成本，避免了对单一人才培养模式的依赖。

4.完善后备人才培养机制

人才储备能够为地方立法提供充足的人力资源。高等院校是培养立法后备人才的摇篮，结合我国现阶段对地方立法人才的需要，应当将地方立法人才培养列入高校的培养计划。高校的法学专业教学理念应与时俱进，应积极探索高层次地方立法人才培养模式，从仅强调培养法官式、律师式思维的诉讼型人才培养模式，转向培养具有公共政策考量才能的立法决策型人才培养模式，使法学毕业生不仅能胜任法官、检察官、诉讼律师等职业，还能胜任地方人大立法、行政政策制定等事务。地方立法后备人才计划应结合各地人才资源情况而制订。面对地方人大立法工作的新形势和新要求，各省要促使高等院校加快建设高水平的立法学和相关学科点，支持有条件的高校设立立法学硕士、博士学位授予点，培养各级各类立法学专业人才，为地方人大立法提供充足的高端专业人才储备。

5.构建配套保障机制和监督制约机制

保障机制和监督机制是立法人才培养机制的有效补充，旨在促使地方立法工作人员合法、高效地行使职能。一方面，各地要进一步为地方立法人员履行职务提供一系列配套保障，如提高地方人大立法人员的基本物质待遇，改善其工作条件等，确保地方立法机关能吸引和留住优秀立法人才；为地方人大立法人才培养投入专项资金，支持高层次、专业化的立法人才队伍建设项目。另一方面，各地要加强对地方人大立法人才培养过程的监督，条件成熟时可以制定地方人大立法人员职业行为规范，约束从业人员的行为。具体可以尝试建立以下制度：一是回避制度，要求立法工作人员不得与所助理的委员或代表有近亲属关系或其他利害关系；二是工作公开制度，要求立法工作增强透明度，特别是立法参与者所掌握的相关信息资料、参考意见等要定期向公众发布；三是立法责任制度，规定立法工作人员违反职责要求的，应承担相应的责任；四是收入审查制度，规定立法工作人员的工资外收入不得超过其工资的一定比例等。

五、结语

在建设法治中国的背景下，着力培养高素质的立法人才，既是现实的紧迫需要，也是长远的战略任务。我国亟须将地方立法人才队伍建设纳入国家中长期人才发展规划，下大力气培养一批讲党性、讲奉献、懂规则、熟悉不同领域业务知识的地方立法工作干部。地方人大立法人才培养应当放在社会主义民主法治建设的基础地位来抓。加强人力和物力投入，通过多种机制提升地方人大立法人才的专业化水平，是助力我国地方立法事业发展的有效路径。

注释

①地方政府法制机构是地方规章的主要起草者和审议者，也是地方性法规草案的提案者，在地方立法中发挥着重要作用。但本文主要以地方人大为例展开论述，故对于地方政府法制机构，仅将其视为影响地方立法的立法单位。②参见魏桃清：《人大委托“第三方”参与立法工作的实践与思考》，《人民之声》2013年第7期。③参见汪铁民：《地方立法续写辉煌》，《中国人大》2012年第19期。④⑦参见乔余堂主编：《湖北省人大常委会理论研究课题集》，中国民主法制出版社，2013年，第39、43页。⑤参见王仰文：《地方人大委托“第三方”参与立法的理论诠释与实践思考》，《河北法学》2014年第10期。⑥根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，地方人大常委会的组成人员有法定的产生途径，其在地方立法过程中的角色和功能与地方人大代表相似，故本文不再赘述，而主要讨论地方人大专门委员会委员和地方人大代表的功能定位。⑧参见秦前红、李元：《关于建立我国立法助理制度的探讨》，《法学论坛》2004年第6期。⑨参见秦前红：《地方立法权主体扩容利弊》，财新网，http://opinion.caixin.com/2014-12-29/100768890.html，2014年12月29日。⑩在这方面，一些地方已经进行了有益的探索。如2015年5月，广东省人大常委会举办了本省第一期地方立法培训班，培训人员包括省人大及其常委会、省政府法制办以及21个地级以上市人大常委会的部分立法工作者。参见《广东省人大常委会举办第一期地方立法培训班》，南方网，http://newscenter.southcn.com/n/2015-05/12/content_124128584.htm，2015年5月12日。参见傅穹：《加强法治工作队伍建设》，《吉林日报》2014年11月12日。参见李适时：《关于全国人大常委会的立法工作——十二届全国人大常委会组成人员履职学习第三讲》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-06/25/content_1798343.htm，2013年6月25日。

责任编辑：邓林2015年8月

作者简介：胡弘弘，女，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师(武汉430073)。

*基金项目：中国法学会2013年度重点课题“人大代表询问质询机制研究”[CLS(2013)B13]；中南财经政法大学2014年度研究生实践与科研创新课题“权力的祛魅：监督人大代表机制比较研究”(2014B0505)。

收稿日期：2015-06-21

中图分类号：D921.11

文献标识码：A

文章编号：1003-0751(2015)08-0060-05