土地流转过程中农民权益保障的新思维新举措

摘要：30多年来，我国制定出台了一系列关于农村土地流转的政策措施，对于保护农民权益起到了一定效果。但由于制度缺陷、保障不力、服务缺位、意识不强等原因，土地流转过程中侵害农民权益的现象仍时有发生。今后，需要增强新常态思维、底线思维、法治思维、辩证思维和创新思维，并通过完善现有土地流转政策、加快土地承包经营权确权登记颁证、大力扶持新型经营主体、建立健全农村社会保障体系、加快土地流出农民转移转业、加强土地流转监督管理等，切实保障农民土地流转权益、促进农村土地健康有序流转。

关键词：土地流转；农民权益；新思维；新举措

中图分类号：F328文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）08-0045-05

随着农村劳动力转移就业规模的不断扩大以及城镇化进程的快速推进，加快农村土地承包经营权流转已经成为经济社会发展的必然趋势和现实要求。由于土地及其收益是农民最重要、最根本的权益，因此，在土地流转过程中确保农民权益不受侵害是对农民最直接、最具体、最实在的保护，同时也是推进土地流转工作的核心和维护社会和谐稳定的保证。当前，由于多种因素的影响和制约，土地流转过程中侵害农民权益的现象仍时有发生，迫切需要运用新思维、新举措来加强农民土地流转权益保障、促进农村土地健康有序流转。

一、我国农地流转过程中保障农民权益的一些做法

引导农村土地经营权合理有序流转、切实保障农民在土地上的合法权益，离不开相关政策的配套和支持。30多年来，我国制定了一系列关于农村土地流转的政策法规，并多次强调要重视和保护农民权益。

1984年，中央一号文件将土地承包期延长至15年以上，鼓励土地向种田能手集中，并提出对农民向土地的投资应予合理补偿。2001年，针对土地流转中存在的违背农民意愿、损害农民利益的问题，我国发布了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》。2002年，《农村土地承包法》出台，意味着土地流转政策正式上升为国家法律，由此土地流转的实践及农民权益的保障有了法律依据。2005年，我国制定了第一部专门针对土地流转的规章——《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转当事人、流转方式、流转合同、流转管理进行了说明。2007年，《物权法》颁布，农村土地承包经营权被明确为用益物权。2014年，我国出台《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，指出“土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境”。①由此可以看出，国家对土地流转过程中农民合法权益的保障是一贯的、明确的，一系列政策的出台体现了中央切实保障农民合法权益的宗旨，对农村经济社会稳定发展起到了坚实的支撑作用。

为了贯彻落实中央政策，确保土地承包经营权

收稿日期：2015-05-30

*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“河南省都市农业发展模式创新及功能优化研究”（2015BJJ071）。

作者简介：苗洁，女，河南省社会科学院农村发展研究所助理研究员（郑州450002）。

流转顺利开展，地方政府也制定了相应的《意见》《暂行办法》等政策措施，对本区域内农村土地流转工作加以规范引导，并从指导思想、政策构建、政策执行等方面来保障农民在土地流转过程中的权益，产生了良好的效果。在农民权益保障配套政策的实施上，主要有以下几个方面。

一是土地流转后农民继续享受惠农政策。尽管土地流转后的农民不再从事粮食或农业生产，但其享受的粮食直补、农资补贴、种子补贴等各项惠农政策仍然保持不变。

二是对流转出土地的农户给予财政奖补。如河南省焦作市修武县对一次性将所有土地进行流转的农户，每亩每年补贴100元，期限为3年。通过财政奖励引导村民将分散承包地流转到合作社，使入社农民获得稳定的补偿收益，既增加了农民在土地流转过程中的收益，也激励了土地供给的增加。

三是为流转出土地的农民提供社会保障。自新型农村合作医疗开展以来，中央和地方政府不断加大补助力度，稳步提高新农合保障能力，在一定程度上缓解了农民“看病贵、看病难”的压力。在就业方面，主要是对土地流转后的农民提供技能培训、推荐就业以及自主创业所需的信贷资金扶持。为减轻农民的后顾之忧，一些地方还规定流转出土地承包经营权的农民，可享受城镇居民最低生活保障政策和就业政策。

四是积极开展土地承包权确权颁证。2009年，中央一号文件要求“开展土地承包经营权登记试点”之后，国土资源部和农业部于2011年分别下达了开展试点与确权颁证工作的指导性文件，这项工作在全国正式启动。到目前为止，已经有1988个县、1.3万个乡镇、60万个村开展了这项工作，分别占全国县、乡镇、村的2/3、2/5和1/3，而且没有一个村、一个县因为开展土地确权登记颁证的试点工作引发社会冲突。②

二、农地流转过程中农民权益受损现象依然突出

中央和地方一系列的政策措施在保障农民土地权益方面发挥了积极作用，但由于制度缺陷、保障不力、服务缺位、意识不强等多种因素的影响和制约，在流转过程中侵害农民权益的现象仍时有发生。

1.农民权益受损的主要表现

一是违背农民意愿强迫进行流转。由于流转土地必须达到一定数量才能产生规模效应，才能吸引企业投资，一些地方把土地流转作为增收手段或者政绩工程，往往会在所谓统一规划、规模化经营的幌子下，想尽各种办法促成土地流转。由于地方政府和当地干部的介入，有些农户选择流转土地也是无奈之举、勉强为之。甚至有个别基层乡村干部，仗着土地所有者代表的身份，直接充当土地流转的主体，强行和低价流转农民的土地。例如，山东青岛临港开发区为了流转胜利村的土地，由村干部挨家挨户收土地使用证和土地承包合同，并动员了辖区内“很有工作能力”的各村书记给“钉子户”们做工作，使得该村几乎全部土地都违规流转，成为“没有土地的村庄”。③此外，近年来我国每年发生的土地纠纷上访案件中，不少都是强制流转造成的。endprint

二是土地流转收益分配不公平。由于我国土地市场不完善，在土地流转过程中，农村的土地价值往往只能通过产出的东西（一般是价格比较低的粮食）来评价。因此，与流入方经营所得尤其是从事非粮生产所得相比，农民从土地流转中获得的转包费和租金是比较少的，而且流转期间的租金一旦确定基本不再调整，农民的流转收益无法随土地的增值和利润的增加而得到相应的增长，就造成了农民权益大量隐性流失。

三是土地流转租金不能及时到位。一些投资者对农业的基本属性以及农业投资的复杂性、长期性和风险性缺乏深入认识，就盲目跟风投资农业开发项目，当出现经营困难、资金紧张时，连农民最基本的土地租金都难以支付，有的甚至甩地跑路、一走了之，让农民成为风险的兜底者。如江苏南京高淳区的三千亩农田流转仅一年多就因项目搁浅直接导致600多户农民租金被拖欠；④河北多地也出现了毁约弃耕的现象，涉及流转土地上千亩。土地流转者单方解除合同，强行退回土地，不仅地租难以兑现，也造成了耕地撂荒。⑤

四是随意改变土地用途及过度使用土地。由于农业生产尤其是种粮比较效益低，一些流入方倾向于开发收益更高的非粮、非农项目，甚至在耕地上建造房屋或开办工厂，从根本上改变了土地的农业用途，破坏了耕地的固有属性。如山东青岛胜利村就是将1100亩农地全部流转给了一家房地产企业。有的种粮大户和农业经营公司为了能在短期内获得更高利润，难免在承包期内过度使用土地，或为了提高粮食和经济作物产量，大量使用农药和化肥，导致土地肥力下降，即使到期收回土地，农民也难以再进行耕种。这些随意改变土地用途，变相开发建设以及用地的短期行为，不仅损害了农民长远的土地权益，也将影响农业的可持续发展。

五是土地流转后农民得不到妥善安置。一般情况下，我们在给流转了土地的农民计算收入时，会将其在承包流转土地的企业打工或外出打工的收入算在内。但实际上，经营土地的企业是否雇用流转土地的农民、雇用多少、雇用多长时间，都没有强制约束。而外出务工又多是自发式互相帮带，存在很大的盲目性，稳定性也较小，很容易造成农民既失地又失业的现象。此外，土地流转后，一些农村老人没有土地作后盾、没有子女作依靠，加上社会保障跟不上，老无所养、老无所依，生活处境变得更为糟糕。

2.造成农民权益受损的原因

一是政策法规不完善。现有政策在涉及土地流转及农民权益保护的条款上相对比较笼统，没有对流转收益分配、受让人资格、当事人责任等问题做出明确而详实的规定，而且这些政策多是纲领性的文件，虽然提供了操作准则，但缺乏必要的、有力的法律约束和保证。尤其是农村土地所有权法律主体虚置，使一些基层政府和村委会的干部打政策上的擦边球、钻法规上的空子，借土地流转名义，侵害农民利益，不少地方还制定了有损农民权益的土地流转政策，滥用权力对土地流转进行不当干预，侵害农民在土地流转中的自主权。

二是社会保障不健全。当前，农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等保障水平低、覆盖面窄、参保门槛高，很多农民无法获得救济，农村低保制度受条件限制，也未真正全面实现应保尽保。而城镇社会保障的高标准、高费率更让农民难以承受。尤其社会养老保险的现实与广大农民的意愿还存在相当大的距离。2013年中国人民大学老年学研究所发布的调研报告显示，农村能够依靠养老金作为主要收入来源的老年人仅占4.6%，还不到城乡老人平均值的1/5，仍有40%左右的农村老人需要依靠劳动收入养活自己。⑥

三是土地流转服务缺位。目前还有一些地方没有设立乡或村级土地流转服务组织，即使设立了也有不少是“有名无实”，即无经费、无人员、无服务。在一些地方，本该独立运行的土地流转中介组织，成为了政府机关的附属机构，有的还存在以权力代替服务、违规经营以及不当竞争等问题。政府及相关部门的公共服务职能范围没有很好地界定和厘清，导致其在土地流转过程中没有发挥正确的引导功能和提供应有的服务，如对不规范的流转行为睁一只眼闭一只眼以及在处理流转纠纷时调处不力等。

四是农民自我保护意识淡薄。许多农民尚未真正认识到土地承包经营权是一种物权、财产权，不受权力和他人的干预，有的甚至不了解国家和地方究竟出台了哪些保障农民权益的政策法规。农民依法维权意识不强，面对政府或村干部在农地流转中的不正当干预大多采取消极、忍让态度；不签流转合同的现象仍大量存在，即使签订了合同，内容也过于简单，更缺乏审查和公证，一旦发生纠纷很难解决。

三、农地流转过程中加强农民权益保障需要新思维

思维方式决定工作方式、行为方式。在土地流转过程中，只有确立科学的思维方式，才能保证决策科学、方法正确，才能更有效地保障农民合法权益。

1.要有新常态思维

当前，从发展的速度、结构和动力来看，我国经济正在进入新常态，经济增速放缓、下行压力较大，农村劳动力转移速度趋缓、空间有限，农民工资性收入增长受到制约、转移性收入增加也面临挑战，农民持续增收难度进一步加大。在这样的背景下，加强农民土地流转权益保障、切实提高农民财产性收入的问题就显得尤为突出和重要。新常态思维，要求我们在推进土地流转时必须以高度重视农民权益保护为根本，以放活土地经营权为核心，从依靠速度和规模双轮驱动转向重视流转结构的升级调整以及流转质量、效益的提高，让农民成为土地流转的积极参与者和真正受益者。

2.要有底线思维

底线是不可逾越的警戒线，底线思维注重的是“以人为本”，是对风险、危机等负面因素的防范和管控。在土地流转的过程中，只有具备了保障农民权益的底线思维，才能防微杜渐、有备无患，才能“有所为有所不为”，才能更好地为农民谋福利。这就需要更加重视农民在土地流转中的主体地位，要让利于农民、还利于农民，坚持“以工促农、以城带乡”的方针，并尽快列出土地流转的负面清单，对可能发生的损害农民土地、经济、政治等权益的风险和危机做好充分的预见和准备，避免让土地流转和适度规模经营演变成其他利益主体对农民土地权益的剥夺过程，如对工商大户大规模下乡包地保持谨慎，防止其短期投机或跑马圈地而损害农民权益。endprint

3.要有法治思维

法治思维要求我们在土地流转过程中要运用法治观念、法律手段来分析、解决问题。对政府部门和领导干部而言，要敬畏制度、崇尚法治、尊重法律，严格依法、依程序办事，杜绝拍脑袋决策、拍胸脯办事，禁止从自身利益出发制定和推行有损于农民权益、违反法治原则和法律规定的政策和办法。对土地流转双方而言，当务之急是加大宣传力度，使其充分了解自身的权利和义务，并依法履行义务、依法保护自身合法权益，做到遇事找法、解决问题用法，最大限度地减少矛盾、化解冲突、防止纠纷。

4.要有辩证思维

辩证思维要求我们透过现象看本质，要一分为二看问题，要在纷繁复杂中抓关键。保障农民权益是土地流转的关键。当前，在农村土地快速流转的同时，我们必须看到农民的合法权益受到了不同程度的侵害，如果放任不管，农村土地流转也难以持续下去。抓住了土地流转的关键，还要找到保障农民权益的重点，这就要坚持一切从实际出发，深入调查研究，摸清农民权益受损的情况，了解农民的迫切需要和真实诉求，因地制宜、因人而异制定解决的思路和举措。

5.要有创新思维

没有创新的思维方式，就没有创新的行动和实践。当前，面对土地流转过程中出现的新问题、新矛盾，靠“老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”，迫切需要以创新的思维开拓新路、以创新的举措破解难题，探索出保障农民土地流转权益的新方法和新途径。如可以加强组织创新，培育和完善包含政府、社会和农民在内的多层面、多元化的农民权益保护组织；可以加强技术创新，运用互联网、大数据等建立土地流转农民权益保护平台；可以激发群众在保障农民权益方面的创新热情和能量，并为这些新的思路、新的方案提供实践的土壤和空间等。

四、农地流转过程中加强农民权益保障的新举措

针对当前农地流转过程中农民权益受损的现象、存在的问题，结合新思维的要求，可以从以下几方面加强农民土地流转权益保障。

1.尽快完善现有土地流转政策

政策不完善往往会造成土地流转的实际操作发生“变味”和扭曲，从而出现一些损害农民权益的行为和现象，政策上的不恰当甚至还为损害农民权益提供了借口和理由。因此，堵住政策上的漏洞，增强政策的可操作性是当务之急。针对现有政策比较笼统、模糊，未对土地产权内容、界限、各主体之间的利益调节以及惩罚机制等相关细节问题进行详细阐述的状况，尽快出台细化的可供操作的法律法规条款。对于相互矛盾、存在冲突的政策和制度要尽快予以纠正、统一。允许各地在法律规定的范围内根据本地的具体情况，制定不同的地方性法规。通过组织理论宣讲、印发文字材料、编排地方戏曲等形式加强政策宣传，让农民清楚、全面地了解相关政策法规。

2.加快土地承包经营权确权登记颁证

农村土地所有权法律主体虚置、土地承包经营权被弱化，是造成农民土地流转权益易受损害的原因之一，通过土地确权登记颁证可以增强农民土地承包经营权的权能保护，是法治思维的具体体现和实践。加快农村土地承包经营权确权登记颁证，要以现有承包台账、合同、证书等为依据确认承包地归属，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清、位置不明等问题，要因地制宜、分类推进，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。在传统农区进行确权确地的同时还可以鼓励农民采取互利互换方式减少土地细碎化程度，在经济发达的城市郊区可以试点确权确股不确地，引导农民在确权办证的基础上，将土地经营权作价折股，成立土地股份合作组织，增加农地经营和开发收益，切实提高农民收入水平。

3.积极扶持新型农业经营主体

流入土地的农业经营主体发展得好，本身就是对土地流出农民利益较好的保障。一是优先发展、重点培育专业大户和家庭农场。专业大户和家庭农场通常以家庭成员为主要劳动力，其内部利益联结更为紧密、稳定。对于符合条件的规模以上种粮大户和家庭农场，要从财政、金融、税收、保险、技术、信息等方面给予倾斜。完善对家庭农场的认定标准和注册登记，保护职业农民的合法权益。二是完善和强化对规模经营主体的补贴政策。建立规模经营、种植、养殖经常性直接补贴为主，临时刺激性补贴为辅的耕作人补贴制度，经常性补贴的标准与财政增收、农产品或农资价格上涨等相关指标挂钩。三是设立土地信托流转风险基金或保证金。当承租方经营失败而丧失支付能力时，风险基金或保证金优先用于赔付农民收益的损失和土地复耕等。四是建立并完善政策性农业保险制度，积极引导商业保险公司参与农业规模化经营和产业化项目的保险运作。

4.建立健全农村社会保障体系

一是扩大和规范农村社会保障的范围和对象。将符合条件的农村贫困家庭全部纳入低保范围，逐步提高保障标准和补助水平。扩大新农合报销比例、扩大报销范围。为流出土地的贫困、高龄老人减免新农合的参合费用。为流转农户提供大病医疗救助和保险，避免农村家庭因病致贫。二是建立多层次的农村养老保险体系。随着土地流转的快速推进，农村土地养老模式不断受到冲击，空巢率上升又使家庭养老功能严重弱化，农村养老问题日益严峻。作为农民养老的第一责任主体，政府应尽快提高每月55元的基础养老金，对于土地流转后的低收入农村家庭，建议取消“60周岁以上老人不缴费参保以子女参保为前提条件”的规定。鼓励土地长期流转后有条件的农民参加商业保险或职工养老保险；支持专业合作社、农业企业等土地经营主体为吸纳的农村劳动力缴纳养老保险。对于土地大规模流转的地区，可尝试“日间统一照料、夜间分散居住”的农村居家养老或农村互助养老模式。

5.加快土地流出农民转移转业

一是加强农村劳动力转移就业培训。不断探索培训新模式，通过调查摸清农民的培训意向，建立培训信息数据库，对土地流转后农民进行分类培训，在内容上因需施教、在课程上因时施教、在方式上因人施教。重点支持土地信托流转试点地区农民的技能培训。二是设立土地流出农民自主创业基金。对土地流转后有意向从事农副产品深加工、农机具销售维修、服装餐饮、建筑装修、乡村网店等行业的农民，给予一定的政策优惠和支持。通过扶持农民自主创业，实现农民由打工仔向创业者的跨进，并鼓励其吸纳和带动周围群众走上富裕之路，避免被动就业给社会带来过多压力。三是对享受财政优惠扶持政策的规模经营企业，可以规定其承担一定的吸纳就业的义务。如规定相关土地流转规模经营的企业，所雇用的当地农民不得低于总雇用人数的1/3，或者被占用土地的每个农户在该企业中至少能得到一个就业机会，进一步实现农民就近就地转移就业。四是健全农民工权益保障机制。创新农民进城落户的户籍管理、社会保障、住房保障、子女就学等制度安排，促进农民工积极融入城市社区，探索建立农村人口向城镇就地就近有序转移机制。

6.加强土地流转监督管理

一是提高农民的组织程度。在遵守国家法律的前提下允许农民参与成立经济组织、社会组织等来表达自己的诉求、保护自己的权益。如可以尝试由一批具有社会正义感和责任心、对农民农村有深厚感情的人，包括退休公务员、法律工作者、企业家、大学生志愿者等，与土地流转的农民代表一起联合组成农民维权协会，引导农民增强学法守法用法意识。二是加快完善村务公开制度，提高农民自治意识。村务公开制度可以有效遏制基层政府利用权力过度占用农村资源，尽力避免决策失误和防止干部腐败。一切涉及村民利益尤其是关于土地流转权益的村务，均要事先征求村民意见，然后由村民代表召开村务会议或村民代表会议决定，并及时将会议结果进行公示，使农民对自己的土地权益看得见、摸得着、能放心。三是规范土地流转程序，确保农民的知情权、参与权、申诉权和监督权。严格实施土地流转的扶持和奖补条件，避免套取国家补贴的投机行为。四是成立土地流转巡视小组，深入农村开展土地流转工作的监督检查，对侵害农民权益的行为和现象要及时发现、妥善解决。

注释

①中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《人民日报》2014年11月21日。

②《农业部就土地承包经营权确权登记颁证试点等情况举行发布会》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-02/27/content_2822508.htm，2015年2月27日。

③郑惊鸿等：《没有土地的村庄》，《农民日报》2013年4月17日。

④朱亮：《高淳三千亩农田土地流转后拿不到租金》，中国江苏网，http：//zfrx.jschina.com.cn/system/2014/01/29/020134077.shtml，2014年1月29日。

⑤樊江涛、李月锋：《资本下乡：有实力争地，没能力种地》，《中国青年报》2015年4月22日。

⑥王梦婕、杨雪：《农村养老，路在何方》，《中国青年报》2013年11月13日。

责任编辑：澍文endprint