城乡结合部的“村官”腐败问题及其治理

万银锋

城镇化是我国现代化进程中的一个基本问题和主要方面。随着城镇化进程的不断加快，大量农村公共资源进入市场并迅速升值变现，给城乡结合部的广大农村带来了巨大的利好。但由于受农村民主发展不充分，集体经济管理制度改革尚未跟上，农村党风廉政建设不力等多重因素影响，当前城乡结合部村干部腐败问题呈易发多发态势，有些已经到了触目惊心的地步。因此，深刻把握城镇化进程中“村官”腐败现象及其根源，寻求既着眼当前、又关照长远的治本之策，无论在理论意义还是现实意义上都是一个重大而紧迫的课题。

一、当前城乡结合部“村官”腐败现象的主要特点

城镇化是以工业为主体的非农产业集聚过程，也是传统农村社会向现代城市文明的演进过程。在这一过程中，许多现代工业项目向城市近郊转移，大量的城市生活区向城乡结合部拓展，农村的土地、矿产等资源价格大幅度提高，村组集体经济迅速发展壮大，加之国家大量政策性补助向这些地区转移，一定程度上给村干部提供了权力寻租的机会，使城乡结合部村干部腐败案件不仅数量急增而且涉案金额越来越大、窝案越来越多。

一是腐败现象呈易发多发态势。人们总是习惯把村干部腐败与吃吃喝喝、小占小拿联系在一起，很难从法律层面的腐败犯罪来认识这一问题。但在城镇化的急剧发展过程中，城乡结合部往往会因政府的规划，或某一大企业入驻而“暴富”，从而使村干部权力在“我的地盘我做主”中迅速放大。从近年来查处的案件看，一个地方的城镇化速度越快、力度越大，村干部利用当地资源寻租现象就可能会“水涨船高”，村干部腐败现象呈同步上升趋势。据2013年7月13日的《中国青年报》报道，南京市检察机关自2009年至2012年查办的村干部腐败案件就有50多起。其中，七成以上都是村干部在协助政府征地拆迁和工程建设中，利用城乡结合部的地域、土地等资源优势，向开发商索取贿赂或贪污补偿款、工程款等走上犯罪道路的。据2015年6月5日的《钱江晚报》报道，杭州市在2010年至2014年查处的全市基层干部违纪违法案件中，乡镇和街道办事处干部违纪违法案件263件，农村社区干部违纪违法案件735件，后者是前者的2.79倍。据2015年5月21日的《中国纪检监察报》报道，该报记者瞿芃对2015年4月以来江西、广东、福建、山东等地通报的一批案例分析后发现，在64起案例涉及的87人中，村“两委”的主要成员多达65人，占涉案人员的75%，而且大部分发生在城乡结合部、经济条件较好的行政村。

二是贪腐手段隐蔽且花样翻新。城镇化是一个庞大的系统工程，每一个领域、每一个环节、每一个项目都离不开村干部的参与和支持，但“小权力，大寻租”问题也似乎随之而来。一些村干部要么以守为攻，放大手中权力设租寻租，要么把持资源，瞅准机会雁过拔毛，使本应成为城镇化推动者和实施者的村干部演变成了坐地生财的“操盘手”，且手段和方式不断翻新。近年来查处的城乡结合部村干部腐败案件中，有的村干部利用掌管集体财务的机会大肆挪用公款用于临时还贷、注册验资等个人经营性活动;有的打着承包合同约定“所有征地款项均归承包方所有”等旗号，直接通过转账方式伙同他人侵吞集体财产;有的在协助征地拆迁工作中欺上瞒下，以各种名义虚报冒领政府补偿补助款;有的利用集体资产处置和工程发包机会，通过暗箱操作收受巨额回扣和贿赂;有的私设“账外账”或小金库，任意侵占、截留、私分或挥霍村集体财物;等等。河南省廉政理论研究中心对近年来30起城乡结合部村干部腐败案分析发现，目前的村干部腐败案件主要集中在征地拆迁、土地出租、集体资产管理和财务管理等领域，实施手段有贪污、受贿、骗取、私分、套取、挪用等6种之多，仅征地拆迁方面就有“私占存储”“虚报征占”“张冠李戴”“贿上瞒下”“证假提成”等多种贪腐方式。

三是集体“抱团腐败”现象突出。“抱团腐败”实质上是一种集体腐败现象，实践中多以“窝案”“串案”等形式出现。其主要特点是:一人提议，多人附和;一人贪腐，多人效仿。近年来，随着各地城镇化进程的不断加快，大量征地拆迁几乎使城乡结合部农村“一夜暴富”，但巨额的拆迁补偿、升值的集体资产又成了一些基层管理者眼中的“唐僧肉”。对2015年以来查办的“村官”腐败案件稍作分析后不难看出，这些腐败“村官”大多抱着盲目攀比、法不责众、“不拿白不拿，拿了也白拿，他拿我也拿”等心理。有的村“两委”班子成员甚至沆瀣一气，利益均沾，以致出现以“窝案”“串案”为特征的“塌方式腐败”。据2014年8月19日《南方都市报》报道，广东省广州市白云区明星村党的支部委员会原书记梁锡全、东华村村民委员会原主任周本财、汉塘村村民委员会原主任李瑞陶(在逃)、高增村村民委员会原主任戴敏智利用职务便利，共收受某物流公司贿赂1600万元，自己侵吞一部分后又与其他村干部私分，形成了横跨4村、有29名村干部参与的集体腐败“窝案”“串案”，被媒体称之为“碉堡式腐败”。另据2013年8月17日的《齐鲁晚报》报道，素有温州“小黄浦”之称的浙江省永嘉县新桥村原来的10名村干部，利用职务之便与房地产开发公司合谋，利用上级拨给该村的用地和安置房建设指标，对价值18亿元的316套安置房以成本价瓜分，成为新中国成立以来村干集体贪污款项数量最大的案件。

三是涉案金额触目惊心。城镇化使各种资源不断向城乡结合部下沉，也使城乡结合部土地等资源价值激增。当大量的征地费用、拆迁补偿费、工程建设项目资金等涌向城乡结合部的农村时，无形之中给这些“县官不如现管”的村干部们带来了很多腐败的机会。村干部的一个签字或者一声招呼，就有可能轻而易举地把公共财产挪作他用或化公为私，获得难以想象的巨大利益，使城乡结合部“小官巨腐”成为社会共同关注的焦点。以最寻常的征地拆迁为例，一些村干部往往利用监管制度不给力、村务公开不到位等“漏洞”，以村干部的小小权力，就能撬动集体土地这一大“金钵”，最终把集体土地异化为个人的囊中之物。据统计，自2013年以来，全国各地被查处的村干部违纪违法案件多达171起。其中，涉案金额超过千万元的案件就有12起，涉案总金额高达22亿元，到了让人触目惊心的地步。①据2015年6月9日的《法制晚报》报道，西安市雁塔区丈八街道东滩社区主任于凡在其社区130余亩生活依托地联建开发中，利用职务之便向开发商索要好处费5000万元，并以高价承揽低价转包方式获取非法利益，涉案金额共计1.2亿元，成为西安市近年来查办数额最大的一起基层干部腐败案件。②

二、城镇化进程中城乡结合部“村官”腐败的诱发因素

村干部并非真正意义上的“官”，既不属于我国国家公务员体系范畴，也不掌握具有法理刚性的行政权力。那么，小小“村官”何以成为巨贪?城乡结合部村干部腐败态势何以如此之烈?这里面除了个别人自身素质不高、法制观念淡漠等主观因素，以及城乡结合部非城非乡、亦城亦乡等客观条件影响之外，城镇化带来的翻天覆地变化，一定程度上从不同领域、不同侧面“诱发”了“村官”腐败问题。

一是城乡结合部的政治和社会变迁使村干部监督工作有些弱化。自上而下的监督是最直接有效的监督，对村干部最直接有效的监督是乡一级政权。在传统的乡村之间的关系中，乡镇与村的上下级行政隶属关系比较明显，村级组织担负着大量协助地方政府工作的准行政职能，乡级政权既对村干部选任有很大决定权，还赋予了村干部一定的准行政权力。在这种情况下，乡镇政权不仅理所当然地要对村干部实施监督，其监督力度确实也比较大，但在村民自治条件下，乡与村之间的上下级隶属关系日益淡化，乡级政权对村级的监督也随之被弱化。特别是随着城乡结合部的“撤村改居”，传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据，本来已被淡化了的政权内部上下级关系，将全面转化为国家与社会之间的关系。这种关系上的转变，在带来乡级政权对村干部监督能力下降的同时，也在一定程度上给村干部腐败释放了空间。同时，乡级政权在征用和流转土地或完成拆迁和改造任务时，如果得不到村干部的积极主动配合，很多工作就难以展开。这种潜在的村干部对乡镇干部的“逆保护”关系，无疑会使乡镇干部对村干部腐败持容忍和放纵的态度。除此之外，城镇化也使城乡结合部由原来农村的熟人社会向城市的陌生人社会过渡，村民的利益关系也开始逐步变得更加多元化、复杂化，以致不少村民对集体利益表现得漠不关心。在这种情况下，议事机构很难通过召开会议等形式进行议事监督，村民自治组织内部的监督自然会大打折扣。

二是农村工作格局的变化给村干部腐败创造了一定的机会。目前，我国村级组织管理的基本架构是只有几个人的“两委”组织，同时扮演着集体土地出让者、农民利益代表者，以及各种资产管理者等多重角色。这种架构，在农村经济发展到一定规模或工作发生急剧变化时，很容易因权力过分集中而使村干部以权谋私。一方面，由于我国实行的是农村土地集体所有制，在当前村民自治发展还不够充分，老百姓没有更多话语权的情况下，村干部在行使土地处分权上享有举足轻重的权力。这无疑给一些村干部利用土地“寻租”提供了可能，一些开发商为了以低廉的价格征到土地，往往会不惜重金买通村干部。另一方面，村干部虽然没有审批、决定征地拆迁补偿的权力，多数时候只是负责递交申领材料等，但这一看似没有多大“油水”的权力，恰恰成了个别村干部“发家致富”的捷径，极少数村干部甚至不惜伪造、虚报信息大肆套取补偿资金。此外，征地补偿款、国家惠农补贴等各项资金的发放，本该由具有决策权的乡一级政府直接对农民发放，但一些地方因害怕与农民直接接触引发矛盾，就把这些资金的发放直接交给村干部办理。尽管这些资金发放村干部仅仅起到的是“二传手”作用，但在这一领域监管缺位的情况下，资金发放过程将成为村干部贪腐的“主阵地”，村干部瞒天过海、直接侵吞征地拆迁补偿款的现象并不少见。

三是村务管理制度滞后留下了村干部腐败的制度“空隙”。城镇化是一个长期而复杂的系统过程。在这一过程中，村务管理体制、村干部监督机制必须与不断变化发展的形势相适应。但现实中民主选举发育不充分、村务公开落实不到位、“农转非”改革措施不配套，依然是掣肘村民民主自治的重要因素。一方面，城镇化过程中的征地拆迁等村务管理中的重大事务，按照2010年《村民委员会组织法》关于村委会应当定期召开村务会议，重大事项由村民集体讨论决定，而且要定期公开村务之规定，本应交由村民集体讨论并且实施公开，但总有一些村干部无视这些规定，习惯于大权独揽、一个人说了算。事前不听取村民意见，事中不告知村民信息，事后不公布处理结果，以“暗箱操作”打开谋取私利之门。另一方面，城镇化过程中大批土地征用和补偿资金涌向农村，使城乡结合部集体和个人经济大有盆满钵满之势。城乡结合部一些村的村级财务管理本来就不规范，“审批拨付一人办，会计出纳一人干”的现象大量存在。当这些巨额资金交由仅有三五个人又缺乏大额资金管理经验的村级组织管理，一个小小“村官”动辄就能动用成百万上千万的资金时，集体款项和农民补偿被贪占挪用的风险就大大增加，城乡结合部“小官巨贪”问题大多由此而起。

四是现行反腐制度法规对治理村干部腐败存在很多模糊之处。在现行的国家行政体制框架中，村级组织不是国家的一级政权组织形式，也没有任何法定的行政管理职权。村干部的职务行为，只能是在村民自治的基本框架下，协助乡一级政府处理部分日常行政管理事务。这种体制性规定，使现行反腐法律体系和制度框架对村干部腐败既无可奈何，也无能为力。从行为主体上看，村干部毕竟不是肩负法定行政职能的国家干部，只是在协助人民政府从事行政管理工作时，才具有法律意义上的“其他依照法律从事公务的人员”性质，才具备贪污罪、挪用公款罪、受贿罪等犯罪的主体要件。否则，其犯罪就只能按职务侵占和公司、企业人员受贿等非国家工作人员的罪名处罚，法律的威慑力远远不够。从案件管辖来看，现行法律对村干部腐败问题的查处，分属于不同的国家机关来行使。当村干部在协助人民政府从事行政管理过程中出现腐败行为③时，才能定性为贪污、受贿和挪用公款等犯罪，并由人民检察院负责管辖;而在管理村民自治事务的过程中，利用职权侵占集体财物、挪用集体资金的，则以“职务侵占罪、挪用资金罪”论处，并由公安机关立案侦查。这种村民自治事务与“公务”交织在一起，往往使管辖权变得比较模糊，实践中经常出现检察机关与公安机关“两不管”的状态。

三、城乡结合部“村官”腐败治理的对策思考

在加快推进城镇化条件下，城乡结合部村干部既是党和政府在农村的形象代表，也是城镇化的重要组织者、参与者和推动者，更是广大村民的利益代表和“主心骨”。这一群体腐败，不仅严重破坏党和政府在人民群众心目中的形象，降低政府的执行力和公信力，而且干扰党和国家城镇化政策的贯彻落实，阻挠城乡一体化发展进程，吞噬着城镇化带来的发展红利。因此，必须高度重视城镇化进程中村干部腐败问题，并针对其中存在的多重根源，采取多管齐下、有的放矢等系列举措，以全面深化改革的精神，对城乡结合部村干部腐败实施综合治理。

一是继续把扩大和深化基层民主作为根本措施。建立在利益关心和知情基础上的监督才是最有动力和实效的监督。所以，应继续把扩大基层民主作为遏制村官腐败的根本性措施。最为重要的就是，要充分利用城乡结合部村民民主参与意识强、民主氛围比较浓等优势，大胆推进基层民主创新。要针对亦城亦乡选民成分复杂，以及金钱“贿选”、暴力“胁选”、家族“霸选”等突出问题，乡级政权要在不刻意定调子、设框框的前提下，加强对候选人品行等方面的严格审查，对选举过程实施最严格的现场监督，及时查处和纠正选举过程中的不当程序。对“贿选”“胁选”“霸选”等行为实施最严厉的处罚，真正把村干部选举作为遏制村干部腐败的第一关口。在重视投票选举的同时，还要坚决反对把基层民主简单化、庸俗化，把改革创新重点放在投票选举之外和投票选举之后。所谓选举之外，就是要探索将民主的轨道由村民委员会延伸进村党的支部委员会的大门。可参照郑州市首创的“拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选;如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选”的“两票制”，让村民不但有权选择村委会主任，还有权决定村党支部的人选;所谓选举之后，就是尝试推行村干部述职述廉和民主评议制度，即每年年终由全村所有党员和村民代表听取村干部述职，随后再对一年来“村官”的表现无记名评定，对“村官”的不当行为进行质询，必要时还可以启动罢免程序，使村民有权让有腐败嫌疑的村干部“下课”，解决当前村民民主权利“一次性”问题。

二是全面落实县乡两级党风廉政建设“两个责任”。在我国村民自治发展还不够完善，村官腐败治理还要依赖体制内推动的情况下，落实好县乡两级党委的主体责任和纪委的监督责任，是遏制村干部腐败的战略性举措。针对当前城乡结合部一些部门借口“村民自治、村事民管”而放弃或弱化村官腐败治理，以及村干部对乡镇干部实施“逆保护”等问题，县级党委要把村干部腐败治理作为城乡结合部党风廉政建设的主体责任之一，领导乡级党委政府落实好村一级党风廉政建设责任制的主体责任，指导乡镇党委书记履行好乡镇范围内党风廉政建设的第一责任，并将乡镇所辖范围内的村干部廉洁程度作为上级对乡镇党政领导年度工作考核的内容。增强他们监督村干部的压力，促使其主动加大对村干部的监督力度。根据城乡结合部村干部腐败案件易发多发、情节严重、数额巨大的特点，进一步加强乡镇纪检监察队伍建设，确保乡镇纪检干部专职专用，能够把精力集中于惩治和预防村干部腐败上;支持乡镇纪委独立行使办案职权，对腐败问题勇于“亮剑”，既查处党员干部的违纪违法案件，又解决发生在群众身边的腐败问题。同时，全面落实在县乡两级建立由纪检监察部门牵头的巡察制度，通过巡察发现村干部腐败问题线索，及时督促和责成有关部门限期处理。

三是构建符合城乡结合部发展特征的村务管理机制。针对城镇化进程中城乡结合部农村工作繁重、矛盾突出等特征，着力改革现有村务管理机制，加强对村干部准行政行为的监督和约束，消除村干部腐败的机会和漏洞。首先，乡一级要严格规范行政权力的行使。要压缩乡一级向村干部授权空间，严禁把本该自己下乡处理的政务委托给村干部办理，对确实需要村干部协助行使的行政权力，必须制定出严密规范的权力运行机制，最大限度地缩小在村级环节的可裁量空间，确保村干部手中的权力在规定的范围内运行。其次，要把村务和财务公开“做真”“做深”“做实”。针对土地征迁、招投标和工程建设等重点经济领域，要通过建立完善的信息公开披露制度，严格信息公开程序、内容、范围和时限，确保各环节信息真实、公开和透明;规范和创新公开的内容和形式，对征地拆迁、赔付补偿、项目投资情况，以及各类经费收支，公共财产的管理、使用和处置情况，通过上会、上墙和上网的方式向全体村民公开，确保村务、财务的透明化、公开化。此外，针对城镇化带来城乡结合部村级财富和资产激增，现有村级财务管理人手不够、力不从心的状况，在尊重村民自治这一合法性基础，不影响村委会自我监督、自我管理的情况下，探索实施“村财乡管，村账乡核”的“钱账双代理”制度，通过强化财务管理、完善内控制度，强化银行账户管理等措施，使城乡结合部的资金、资产和资源管理更趋规范，减少恶意侵占的可能性。

四是以法治手段加大城乡结合部村干部腐败治理力度。党的十八届四中全会提出要大力推进基层治理法治化，并对如何增强农村干部的法治观念以及如何加强基层法治机构建设等都提出了具体的要求，从而为破解村级反腐难题指明了方向。针对当前村干部腐败治理方面的掣肘因素，一方面，围绕当前村干部腐败案件主体特殊、管辖机关有别的实际，要发挥好县乡纪检监察部门在反腐败斗争中的组织协调功能，既要严格按规章制度办事，严肃查处农村党员干部严重违纪案件，又要及时将涉嫌违法犯罪的案件移交给司法机关，并积极协调公安、检察和法院等部门及时进行“侦”“诉”“判”，形成依法治理村干部腐败的法治合力;司法机关要高度关注当前城乡结合部“村干部腐败高发”“小官巨贪”等问题，通过在乡一级设立检察室、流动法庭等方式，使反腐败的司法触角向城乡结合部农村延伸，实施惩治和预防腐败有针对性地司法提前介入。另一方面，针对当前城乡结合部一些村干部权力边界不明、法治意识不强，在利益面前“无知者无畏”等情况，把农村贯彻落实党的十八届四中全会精神放在更加突出位置，研究出台加强村干部法治教育的长效机制，使村干部学法、遵法和守法逐渐形成习惯，从根本上纠正村组干部错误的权力观。最重要的一点，就是要针对当前城镇化进程中农民利益关系发生变化、各项补偿惠民政策纷至而来、对法律法规本来就了解不够的农民对国家这些政策很难理解到位的实际，加强村民的法治教育，拓宽村民监督、检举揭发村干部腐败行为的渠道，引导村民学会行使自己的民主权利，敢于拿起党纪国法的武器，维护个人和集体的合法权益，敢于和村干部腐败行为作坚决的斗争。

注释

①《12起村官巨腐案涉22亿》，《新京报》2014年8月7日。②《西安社区遇塌方式腐败:居委会主任单笔受贿500万》，《法制晚报》2015年6月9日。③2004年4月29日全国人大常委会九届第十五次会议通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的七种行为属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”，包括:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。