破解我国地方债务问题的法治思考*

谭 波

地方债务问题已经成为我国经济社会发展的制约因素，有些地方的债务问题非常严重。目前，经过审计的显性地方债务只是“冰山一角”，尚有数量庞大的隐性债务未浮出水面。本文剖析我国地方债务问题的成因，从法治角度探讨相应的化解对策。

一、地方债务及其成因

1.地方债务的要素

如果将地方债务看作一种典型的法律关系，则其主体、内容和客体如下。

第一，主体。就债的一般原理而言，地方债务的主体包括债务人和债权人。与民事债务不同，地方债务的发起人首先是地方政府，各级地方政府都可能成为实际的债务主体。根据我国《预算法》的相关规定，目前合法的地方债券发行主体仅限于“省、自治区、直辖市人民政府”。人们常说的“江苏债”“新疆债”等，都是地方政府债券。计划单列市政府不属于预算法上的地方债券发行主体，但从实际情况来看，它们也是典型的地方债务发起者。市级以下地方政府也往往采用非债券的形式产生地方债务关系，从而成为隐性的地方债务发起者。从债权人的角度看，如果地方债券是已经市场化的债务，其购买者就应是广泛的市场交易主体（如民营企业或者个人），但从实际情况来看，目前地方债务的主要埋单者是银行，其中，国有银行在地方的分支机构是地方债务的关键持单人。

第二，内容。地方债务的内容是指围绕地方债务所产生的权利和义务。地方债务的债权人有权得到安全有效的债务偿还保证，有权知晓债务人的财政状况和债券项目的实际运行情况。地方债务的债务人应当保证债权人的上述权益得到顺利实现。当财政状况发生变化甚至恶化时，地方政府应及时采取有效措施，防止债权人的利益无法或难以实现。

第三，客体。地方债务的客体，是指地方债务的内容所指向的对象，即以债券为代表的各类标的物。债券已经被我国《预算法》所认可，但其他形式的债务（如政府借款等）还没有成为我国地方债务的法定形式。实践中一些地方政府往往采取非法定形式发起债务，地方债务的规模也就难以估算。

2.地方债务的范围

按照上述分析，我国地方债务的范围应该是清晰的，但实际的债务范围比理论上的要大得多。因为在一些地方，存在没有债券发行权的政府如市级政府发行的债券；在某些情况下，地方政府可能成为企业债等债务的担保者；在某些场合，地方政府将原本具有特定用途的公用资金予以挪用而导致一些资金缺口，由此形成实际的地方债务。中国审计署2010年以来的审计结果表明，地方债务包括地方承担偿还责任的债务、承担担保责任的债务、承担救助责任的债务等类型。如此，就不难理解地方债务问题何以成为我国经济持续健康发展的制约因素。

3.地方债务的成因

地方政府发起地方债务的权力可以看作一种负向财政权。良性的地方债务是地方经济社会发展的助推器和催化剂，不当的地方债务则会成为地方经济社会发展的障碍，造成尾大不掉、资不抵债的局面。地方政府发起地方债务的行为属于国家财政行为，因而地方债务需要以税收等国家收入来偿还。从财政税收角度透视，可以发现地方债务问题的三层制度诱因。

第一，中央与地方的财权、事权不相匹配。税收与税权是国家财力与财权的重要内容。我国自实行分税制以来，中央政府是主要的财权和财力掌控者。2013年，中央财政支出占国家整体财政支出的比重不足三成，剩下的支出都由各级地方政府承担。①在国家财力的直接配给方面，地方只掌握了不足一半。地方政府庞大的事权支出导致其在实际公共产品供给中往往捉襟见肘，而地方又缺少税收立法这类财权（地方税种的设定和变革主要由中央政府决定）。财政转移支付作为中央分配财力的另一个通道，也不能完全满足所有地方的财政需求。于是，一些地方便另辟生财之道，发起地方债务就成为一些地方补充事权支出的主要渠道。

第二，地方预算监督不到位。预算体制不完善是导致地方债务失控的一个主要原因。我国2014年修订的《预算法》明确限定了拥有债券发行权的地方政府的级别，并对省、自治区和直辖市人民政府发行地方公债设置了诸多限制，主要包括：事先审批限制（经国务院批准），债资种类限制（建设投资的部分资金），数额与规模限制（国务院确定限额后报全国人大或其常委会批准），方式限制（只能发行地方政府债券），程序限制（列入本级预算调整方案并报本级人大常委会批准），偿债限制（应有偿还计划和稳定的偿还资金来源）和目的限制（用于公益性资本支出而不得用于经常性支出）。但是，相对于地方合法债务受到的严格监督，其他种类的地方债务则游荡于人大及其常委会的监督程序之外，未被纳入地方人大的预算监督范围。这种监督缺位是造成地方隐性债务膨胀的一个主要原因。

第三，地方财政责任机制不完善。如果说财税权力配置和预算监督分别对应于地方债务问题的事前控制和事中监管，那么财政责任机制就对应于地方债务问题的事后追责。“债”在民法框架内往往被理解为一种“责”。随着改革的推进，中央政府将大量事权下放给地方，地方虽然也在事权方面“做减法”，但中央事权下放的节奏往往更快，在这种情况下，一些地方将举债作为解决事权支出难题的“利器”，但缺乏稳定的偿债资源又使得地方偿债压力大增。另外，一些地方政府在主观上“不想还”或“不愿早还”，这也影响着地方债务的实际偿还效果。责任机制缺位在某种程度上助长了地方政府扩充债务尤其是隐性债务的心理。由于缺乏责任约束，地方债务还多少、怎么还、何时还，都由作为债务人的地方政府掌控。实践中有的地方政府被起诉并被法院判定承担偿还债务的法律责任，但判决的实际执行情况并不尽如人意。

二、控制地方债务的几种典型法治模式

地方债务问题在许多国家或地区都存在。从世界范围来看，控制地方债务可以采取经济、法律、行政等方面的对策。这里，笔者仅从法治视角对一些国家或地区控制地方债务的实践进行分析。②

1.债务法治体系化：美国为代表

美国关于公共债务尤其是地方债务的法治规控历史悠久、经验丰富。美国《宪法》第6条规定，“本宪法生效前所负的一切债务和所签订的一切契约在本宪法生效后对合众国仍然有效”，这种确认债务责任、保证政府信用的宪法性规定对美国债务责任体制产生了重要影响。美国《第二次自由债券法案》《公共债务法案》中的债务上限制度明确了国会行使干预权的界限，这一制度深刻影响了美国地方债务制度的内容及其实际运行。“美国州宪法对以一般财政收入为担保的一般责任公债及以公债项目自身收入为偿债来源的收入公债都有一定控制”③，美国“地方债券的偿付机制本身有很强的法律保障，一旦政府不能偿付，将会被起诉强制执行，并可被扣押财产”④。此外，美国有适度的政府破产制度，这种破产属于财政上的破产，不会影响最基本的公共服务供给。在美国，“破产法第九章就通过允许无力还债的州之下属各级政府申请重整，来保护其破产资产，制订调整计划，避免进一步陷入恶性循环”⑤。美国城市破产重整的案例屡见不鲜。

2.债务接管法治化：澳大利亚为代表

澳大利亚《宪法》针对地方债务失控，建立了比较完善的联邦接管制度。根据这一制度，联邦可以对州的债务进行接管并根据州人口数量进行处置，州则对联邦进行相应的偿付，代偿利息从联邦支付给州的收入盈余中扣除或留存（如果不足，则由州进行相应的支付）；联邦可以与州签订有关债务的协议，内容包括联邦对州债务的接管和管理、债务利息的支付、偿债基金的提供与管理以及债务的转换、偿付、展期与合并；州对联邦接管的债务的补偿以及州或联邦举债、联邦为州而举债等问题，也可以在协议中一并确定，每项协议及其变体都对联邦和州具有约束力；联邦议会可以制定专门法律，规范当事各方履行协议。

3.统一基金保底与借款法定化：肯尼亚为代表

肯尼亚《宪法》中有“公共财政”的专章规定，其中“征税权和公债”被作为重要问题单独列为一节，规定地方政府（主要是次国家政府，在级别上相当于我国的省级政府）只能在中央政府给予借款担保以及本级议会批准的情况下才能借款；国会法律应当规定中央政府担保借款的期限和条件，中央政府应当在每一财政年度结束后的两个月内发布当年担保情况的报告。肯尼亚并建有相应的公共财政制度，其中明确以统一基金和其他公共基金（如平衡基金或应急基金）作为偿付公共债务的基础。肯尼亚的中央或地方公债原则上由统一基金负担，国会法律可以规定由其他公共基金负担全部或部分公债。目前世界上建立统一基金制度的发展中国家还有加纳、印度、巴基斯坦、马来西亚等近30个国家，巴基斯坦的省还有省统一基金制度。

4.债务指标法定化：我国台湾地区为代表

债务法治化的一个突出表现是债务指标量化，这种量化既是一种实体性规定，也是对债务发行程序的限定。我国台湾地区在这方面有比较丰富的经验。2002年台湾地区《公共债务法》中列明了公债的种类（包括政府债券、政府借款和保证性债务），并对借款作了界定。该法的很多内容表现为数字化的指标和适用条件，其中明确规定县（市）及乡（镇、市）政府所借一年以上的公债未偿余额的预算支出占该级政府总预算及特别预算支出总额的比率，分别不得超过45％、25％。

上述分析只是简单展示了目前关于地方债务风险防范与处置的几种典型法治模式。其中，美国和澳大利亚都是联邦制国家，其宪法中对联邦与州之间的债务转移、联邦对州债务的接管以及州对联邦的补偿等规定，清楚地表明了债务变现的受保障程度。美国一些州的宪法也对控制地方债务作了相应的匹配性规定，甚至要求必要时州以下各级政府申请破产重整，这对于我国中央对地方债务的兜底承担具有一定的借鉴意义。从同是发展中国家的角度来看，我国更应该关注肯尼亚的立法例。肯尼亚《宪法》对债务的界定比较宽泛，这有利于将各类债务统一化、显性化，防止漏项而造成难以规制的死角。肯尼亚的统一基金制度规定地方政府经过地方议会批准才能借款，这使得地方借款更具合宪性，同时增大了未批准借款的违宪风险，对地方随意借款构成震慑。我国台湾地区将具体的借债指标法定化，使地方债务公开化成为常态，也使地方政府在不符合法定要求和债务发起程序的情况下无法借债。

三、我国地方债务法治化的思路和措施

1.在《宪法》中进行顶层布控

地方债务偿付依托于公共财政，因此，我国应在《宪法》中明确公共财政的地位，规定地方的土地出让金等收入应作为土地储备基金纳入公共财政统一基金，作为偿还地方债务的重要来源。在地方债务的运行上，由于地方债务涉及代际公平，所以《宪法》要通过细化的代议制程序，对债务规模进行合理控制。⑥另外，我国《宪法》应当规定地方债务的中央控制机制和区域公平机制，为贫困省份发行的债券“增信”；应当明确中央控制债务、挽救地方债务危机所遵循的原则（如减轻区域公众负担的均衡原则等），并进一步明确最高国家权力机关及其常设机构、中央人民政府、地方国家权力机关及其常设机构在控制地方债务的方式和程度上的侧重点与区别。在《宪法》中作顶层设计，实际上是为系统、具体的财政立法打基础。我国应在《宪法》中强化地方政府的主体地位，必要时将地方债务的种类、用途、总量、期限等问题通过《宪法》予以规制。

2.完善财政转移支付与税权制度

破解地方债务问题不仅要合理配置中央与地方的财力，更重要的是合理配置中央与地方的“财权”和“事权”。我国应通过立法明确“地方财权”的概念，进而明确其子概念“地方财政权”“地方财产权”，以及“地方财政权”的支概念“地方财政主导权”“地方财政参与权”等。财政转移支付、税收和举债其实是中央与地方进行财政分权的三种可以并行的措施，第一种的主动权在中央，可以赋予地方相应的财政参与权，在财政转移支付中强化地方参与的权重及其对整体分配格局的影响。后两种的主动权在中央和地方等主体，应在《宪法》和具体法律中认可其属于“地方财政主导权”的范围。财政转移支付法、税法、国家与地方债务法中应当切实贯彻《宪法》的财政分权精神。我国目前正在制定房地产税法，该法可以将税率确定为一个大区间，而将具体的税率确定权赋予地方。⑦财政转移支付与税收法制的完善程度决定地方债务发起权行使的规范程度，这些法制本身也是中央对地方公债进行控制的重要依据。合宪的财政转移支付与独立的地方税权一样，都是建立完整的地方财权制度时不可忽视的要素，旨在实现“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”⑧。

3.出台地方债务法，强化地方预算监督

制定专门法有利于规范对象的内涵和外延。我国可以借鉴美国和我国台湾地区的立法例，制定专门的地方债务法，其中对市级政府发起的债务和一些企业债进行定性。地方债务法如果由全国人大通过，则其作为基本法律将与《预算法》构成特别法与一般法的关系，其相关内容若与《预算法》产生冲突，需要按照《立法法》的规定由全国人大常委会予以裁决。地方债务法如果由全国人大常委会通过，则其作为非基本法律，在适用时要优先考虑《预算法》的立法精神和相关规定。我国可以通过立法来清理地方债务存量，变隐性债务为显性债务，通过债务入预算、预算公开，倒逼债务公开。从市场经济的角度讲，公司财务要公开，作为融资手段的公司债务同样要公开。如果将人大类比为公司的股东大会，那么人大的常设机构就如同公司的董事会，政府则相当于以经理为首的公司管理层。按照公司法原理，股东大会和董事会的决策权是保证公司正常运作的重要条件，管理层对决策层负责，重大财务决定由决策层作出，其执行过程公开、为决策层所知晓。进一步类比，人大对政府债务的预算监督应成为一种趋势。未来地方债务法中应构建系统的预算监督制度，该制度至少应包括以下内容。

第一，地方债务主体法定化。地方债务法中应确定地方债务的种类（如债券、借款等），明确各类债务的主体，尤其是要明确特殊类型的地方债务的主体。以地方债券为例，我国2014年《预算法》规定的发行主体并不包括计划单列市人民政府，而2015年《财政部有关负责人就发行地方政府债券置换存量债务有关问题答记者问》中指出，可以置换存量债务的地方政府债券包括计划单列市发行的债券。“计划单列市”并非法律概念，不应出现在未来地方债务法中，即其不能成为法定的债券发行主体。不仅如此，随着我国财政法治化的推进，这种城市财政单列的制度应被彻底摒弃。对于融资平台，我国既要依据《公司法》对其进行规控，也要在地方债务法中对其行为模式作出要求。从保护债权人利益的角度看，地方债务法应明确商业银行的投资者主体地位，规定地方政府的“为”与“不为”，不允许地方政府将国有银行在地方的分支机构卷入地方债务，防止地方政府为了保护本地商业银行而故意不使其承担地方债务或债券交易风险。

第二，地方债务发起权限明确化。各级政府需要做多少“事”，就需要配给其多少“钱”。我国应构建“以事权定债务发起权”制度。以政府债券为例，可以采取委托发行或连带发行的方式，即中央通过安排转移支付而将部分事权支出委托给地方承担，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，由中央通过转移支付，承担一部分地方事权支出责任。此外，应当按照中央事权与地方事权分流的原则，在地方债务法中对债务发起权进行明确。可以借鉴我国台湾地区规制公债发行的立法例，对地方债逐渐实现数字指标上的具体化。2015年江苏省针对政府债券发行，要求“政府性基金结转两年以上及结转规模超过当年收入30％的，补充预算稳定调节基金”，“预算稳定调节基金编制年度预算调入后规模不超过当年本级一般公共预算支出的5％”。⑨这些规定可以作为地方性法规中相应法条的蓝本。从完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的角度来看，无论是发布法规性文件如2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），在其中规定地方政府不得为某些行为，还是采取省际立法多样化模式，都不适合我国作为单一制国家的财政体制，容易产生“违宪”风险。

第三，地方债务种类划分细致化。未来地方债务法应当规定，地方政府承担偿还责任、担保责任和救助责任的借款，视为地方债务，由地方承担相应的法律责任。在这方面，地方债务法应与《担保法》等有关法律的规定相契合。地方债务法可以借鉴我国台湾地区《公共债务法》的规定，将借款界定为通过契约形式向国内外借贷的长期、短期、透支或展期的款项。我国对于债券发行的种类还没有实质性的划分（只在形式上分为一般债券和专项债券），而地方债务种类划分是对其进行区分式控制的前提。鉴于此，可以考虑在地方债务法中建立第三方信用评级和信息公开制度，对债券按照信用级别进行细分，将有些地方债务“证券化”。当然，这要与《证券法》关于证券种类的规定相衔接。

第四，地方债务发起程序严格化。凡是涉及地方公共利益的债务项目，应由地方人大或其常委会通过严格程序决定，这是强化地方国家权力机关的作用、规范地方政府权力的策略。以建设公路发行公债为例，目前，我国“政府还贷公路”的收费期限等事项是由政府及其职能部门决定的，收费标准虽配有相应的价格听证程序，但实际听证中往往带有浓厚的行政化色彩，一旦法律规定将“政府还贷公路”改为“政府债务性公路”，则目前的决策模式应逐渐纳入预算监督的范围，收费标准等事项须由地方人大或其常委会决定。

4.完善地方政府财政责任机制

第一，强化地方债务运行过程管控。债务的发起需要把关，债务的运行过程也需要管控，这事关国家经济安全。在地方债务管控中，不仅地方人大要发挥作用，国务院及其职能部门、中介评级机构以及投资者都要发挥相应的作用。我国应通过立法统一地方债务管控的标准和方式，确定相关主体的权利、义务和责任，保证管控的长效性。在管控手段上，可以依法采用各种已经定型化的行为方式如民事契约、行政处分等，若采用新型的、非正式的、未定型化的行为方式，则应依基本的法律原则进行。

第二，厘清地方债务责任。对于地方债务，《意见》明确提出“自发自还”，中央“不救助”。笔者认为，这种态度并未考量地方债务得不到偿还或偿还不足、不及时所可能造成的经济社会影响，因而值得商榷。对于跨越省域的事权支出所导致的债务，可以采取连带责任的方式予以偿还。因提供地方性公共产品而产生的债务，由发起债务的地方政府承担主要偿还责任，中央政府承担补充性连带责任或接管责任。我国可以借鉴澳大利亚的债务接管制度，规定中央偿还相应款项后，仍保留对地方的追偿权。同时，应将目前的地方债务置换债券制度进一步程序化，明确置换方案须经地方人大审议通过，而不只是对全国人大相关机构进行沟通或报备。

第三，尝试构建地方政府破产机制。我国可以借鉴美国针对州以下各级政府偿债不能情况下的破产重整制度，制定地方政府破产法，将政府破产纳入破产清算重整制度的范围，允许无力还债的地方政府申请重整来保护其破产资产，通过制订和实施调整计划，避免进一步陷入困境。⑩需要注意的是，要明晰地方政府破产法与《企业破产法》之间的关系及各自的适用范围。政府破产并非职能上的破产。建构地方政府破产法律制度，不仅是为了保护地方债务的债权人的利益，还是对区域公共利益和地方政府信用负责。对于没有及时申请破产的地方债务主体，立法要强制其对进一步扩张的损失向债权人承担相应的赔偿责任。

注释

①参见牛建宏：《重新分配中央和地方的财税“蛋糕”》，《人民政协报》2014年7月8日。②单一制国家与联邦制国家的地方行政单位有不同的具体称呼，为了方便理解，下文用“地方”予以统称。③冉富强：《美国州宪法公债控制的方式、实效及启示》，《政治与法律》2011年第9期。④谭波：《我国中央与地方权限争议法律解决机制研究》，法律出版社，2014年，第157页。⑤⑩参见曾智华：《中国地方政府如何破产？》，《凤凰周刊》2015年第16期。⑥参见冉富强：《宪法控制公债之必要性探析》，《河南社会科学》2010年第2期。⑦参见何书瑶：《房地产税改革主体框架确定》，《经济参考报》2015年7月14日。⑧参见崔文苑、钟华林、陈果静：《财税体制改革攻坚前行》，《经济日报》2014年3月7日。⑨杨静：《江苏今年发行地方债1800亿元以上》，《南京晨报》2015年6月22日。