提高预算质量 缓解岁末集中拨款

邢红青

近年来，每年从12月份开始，各地市财政局开始大批量集中拨款，尤其到年底最后几天，更是达到全年的业务高峰。不少分支机构有时一天的拨款凭证摞起来有2尺多高，2000多笔。每一笔拨款从审核到各联次分开，再录入计算机以及加盖印章等手续，按照业务流程，需经过7次翻阅核对，其业务量可想而知。“岁末突击花钱”问题受到越来越多的关注，不但给人民银行正常的业务运行和监督管理带来一定困难，还反映出国家财政预算体制存在严重缺陷。

形成年底集中拨款的主要原因

财政预算编制方法欠科学。目前地方财政预算编制主要采用“基数加增长”的方法，下一年的预算，往往根据前一年度的基数变动，如果上一年度的钱没有用完，结余全部上缴，否则，第二年的预算规模还会减少。同时，由于预算编制采取上下结合、逐级汇总的程序，容易给各部门自下而上提出预算请求时夸大自身支出需要，造成预算虚高。

国家相关部门预算拨付速度慢。中央、省级的专项指标文件下达得比较迟。预算专项资金拨付慢的主要原因是由我国权力机构的决策流程形成的。我国的预算年度周期自每年公历1月1日起至12月31日止，负责预算审批的政府机构、立法机构，即全国人大会议召开时间一般在3月，省级在4月，再加上后续审批流程，行政部门预算最快要等到当年5月才能得到批准。如此算来，原本为一整年资金划拨的预算，实际上可能只在七八月内支出，有的资金划拨更加靠后。

有些重点工程年底集中拨付较多。有些重点项目集中在年终竣工验收，导致出现一些工程款在年底集中拨付现象。一些重点工程、重点项目建设周期都比较长，各级政府一般采取逐年拨付的方法，将资金拨付出去，而年末岁尾又往往是工程项目资金结算及支付农民工工资的关键时期，客观上也会造成年底集中拨付数量增加。

划拨支出进度安排欠佳。各部门没有支出进度的紧迫感， 一般采取“前紧后松”的安全方式，又怕明年预算缩减，因而造成年末“突击花钱”。除此之外，财政收入本身的特点也值得考虑。虽然财政安排比较稳定，但因财政收入呈现季节性，有时财政收入不能及时入库，还有好大一部分非税收入长期存放在各商业银行非税收入专户，政府为调节收入进度，往往季末年终集中缴库，这样就造成支出延期，同样可能导致年底“突击花钱”。

不合理的绩效考核驱动。地方政府预算管理及绩效考核机制长期以来“只问花钱不问效果”，衡量一项预算执行是否良好，主要不是看这项预算是否以最小的投入换取了最大的收益，而是预算拨付的资金是否在规定的期限内全部花完；预算花不完，不仅证明预算执行者可能没有完全完成自己的任务，也意味着来年预算编制时预算资金要相应缩水。这种不合理的绩效考核机制也成为年末集中拨款的原因之一。

对策及建议

改进预算编制方法。地方财政应改变原来单一的“基数加增长”的方法，全面实行部门预算，探索推行零基预算，即主要将编制预算精力放在新增支出项目上，而对基本支出（人员和日常公用支出）则没有必要年年重新核定预算，而应该随着经济发展、国家政策及自然水平等的变化在原来基础上适时调整编制定员和各项支出定额，使之更加科学。

提高预算编制质量。适当延长预算编制时间，一方面有助于缓解编制压力，另一方面有利于各级财政部门细化预算编制工作，提高预算编制质量和科学性，防止多报预算。另外，我国人大对财政预算的审批时间通常为每年的3月份，因此，可以借鉴外国经验，调整我国中央与地方财政的预算年度，即从每年的4月1日到次年3月31日，增强财政预算执行的严密性。

按时间和进度统筹安排预算支出。地方政府部门要以资金安全为前提，以提高财政资金使用效益为目的，加强预算支出进度的管理。对预算中已确定的各类支出尤其是专项支出，按工程时间和进度分段验收并及时拨付，督促项目落实，避免年中大量聚财、年底集中花钱现象的发生，充分发挥财政资金的使用效益，以实现全年财政支出的均衡。

完善监督制约机制。强化人大、审计等部门对地方财政的监督力度。建议地方人大、审计等部门，建立、健全和完善预算资金支付监督和防治腐败机制，进一步加强对财政部门的监督检查力度，促进财政部门强化预算管理，提高预算收支执行的透明度，把对支出预算总额的控制改变为对每笔支出明细的控制，使财政资金运作处于有效的全过程监控之中，同时要充分发挥民众监督的广泛性、经常性和及时性，自用网络等信息渠道，加强对预算执行的监督力度，把政府部门的“账单”在民生监督的阳光下曝晒，消除危害财政肌体的“毒瘤”，从而使财政资金收支运行更加规范和高效。

建立科学的预算支出激励机制。财政部门应逐步实现预算资金绩效考核激励机制，侧重对财政资金产出的控制，关注财政资金的使用效率和效益。要结合财政拨款结转及结余资金的实际情况，研究建立财政拨款结转及结余资金有效管理的激励机制，合理分析结转结余资金的原因，提高资金使用效益，符合要求的可结转下年，而不核减下一年度预算。在保证财政资金安全、管理规范基础上，切实提高财政资金使用效率。