河北开放大学功能定位探析

【摘 要】

开放大学是电大转型发展的共同方向，但是由于各省具体情况的不同，在实际推进过程中应当体现各自的特色。河北开放大学的功能定位应当是本省学习型社会建设的核心工具，终身教育的最低保障，全民学习、终身学习的公共服务平台。在目前的基础条件、经济条件、社会条件、体制条件和制度条件下，确保河北开放大学功能定位符合构建终身教育体系、建设学习型社会的时代要求，符合河北省情和校情，助推河北开放大学的未来建设和发展。

【关键词】 开放大学；功能定位；终身教育体系；学习型社会；终身教育最低保障

【中图分类号】 G642.0 【文献标识码】 B 【文章编号】 1009—458x（2015）08—0074—05

建设省级开放大学的首要问题是确立自我的功能定位，原因在于功能定位决定了本省开放大学的发展模式、办学模式、培养模式、管理模式、服务模式和技术支持模式。省级开放大学功能定位应当围绕本省构建终身教育体系、建设学习型社会这个总体目标，综合考虑历史与现实、挑战与机遇、省情与校情等多种因素加以确立，因此未来省级开放大学的功能定位必然是“家族相似”而又各具特色。目前，关于省级开放大学的功能定位研究大多停留在原则性、程式化的陈述上，对于实现条件的研究也不够深入。本文以河北为研究对象，提出了未来河北开放大学具体化、可操作性的功能定位及主要依据，并对实现功能定位的基础条件、经济条件、体制条件、社会条件、制度条件进行了分析。

一、河北开放大学的功能定位

终身教育的概念尚无严格而公认的定义，且有广义与狭义之分。但在构建终身教育体系语境下，终身教育又是广义的。在本文中，笔者一般采用较为狭义的说法，主要是指面向学校教育之前和之后以及学校教育之外所有城乡人口的教育培训活动，可分为非学历教育与学历教育两大类。笔者认为，河北开放大学的功能定位应该是本省学习型社会建设的核心工具，本省终身教育的最低保障（笔者在这里借用了城乡居民生活最低保障这个概念来说明其内涵和作用。以下简称“终身教育低保”），本省全民学习、终身学习的公共服务平台（以下简称“公共服务平台”）。

所谓本省建设学习型社会的核心工具，即：河北开放大学应当是本省构建终身教育体系和建设学习型社会的基础性工程、主要载体，具有公益性、普惠性、全面性和共享性的特征。

所谓本省终身教育的最低保障，即：（1）学历教育的最低保障。在2020年前，也就是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称“《纲要》”）提出的基本形成学习型社会的时间节点前，对本省域范围内已经纳入最低生活保障范围的城乡居民提供免费的远程高等学历教育；对于其他需要扶助的弱势群体，如低收入人群、失地农民、长期失业人员、残疾人和老年人等，由省政府制定学费减免标准，河北开放大学依照标准提供远程高等学历教育。到2020年后，争取实现为本省范围内一切有学习能力和学习愿望的城乡居民提供免费的远程高等学历教育。（2）非学历教育的最低保障。在2020年前，对本省域范围内城乡居民提供一定水平的、免费的远程非学历教育服务。到2020年后，争取实现为本省范围内一切有学习能力和学习愿望的城乡居民提供高水平的、免费的非学历教育服务。

所谓本省全民学习、终身学习公共服务平台，即：以河北开放大学为依托，以现代信息技术手段为支撑，以满足人民群众多样化的终身学习需求为导向，向省域范围内城乡居民提供四项基本服务。四项基本服务是：一个无处不在、惠及本省所有城乡居民的学习支持服务体系，一个方便、灵活、个性化的数字化学习环境，一个无所不包、优质实用的数字化学习资源中心，一个纵向衔接、横向沟通的终身学习“立交桥”。这个功能定位是对电大固有性质、作用，也就是功能定位的进一步拓展和深化，也是河北电大向开放大学转型过程中的必然选择，体现了未来河北开放大学更高的价值追求和与时俱进精神。如果站在河北学习型社会建设历史进程中看，这将是方法和手段上的重大创新。

二、主要依据

（一）历史的启示

开放大学是在广播电视大学的基础上进行的重要战略转型，与电大是继承与发展的关系。回顾电大的发展历程，总结历史经验，对于开放大学建设不无裨益。

1. 电大一直是政府实现特定教育目标的工具

纵观电大发展历史，从它诞生的那一天起，就不是一所普通意义上的大学，而是一定历史时期内政府实现特定教育目标的工具，电大发展所经历的高潮与低谷也无不与政府赋予其职责的轻重缓急密切相关。在改革开放初期，电大是学历补偿教育的工具，目的是让更多的人能够接受高等教育。在这一时期，电大的工具色彩十分明显，政府的扶持力度也最大。在21世纪前后，电大又成为科教兴国战略和高等教育大众化的工具。如教育部在《关于发展我国现代远程教育的意见》（教电[1998]1号）中就指出：要逐步扩大高等教育的规模，大批培养高层次专门人才。通过各类学校的远程教育，逐步提高公民的学历层次和文化科学素质。该文件还特别强调：要积极支持广播电视大学在我国现代远程教育中继续发挥重要骨干作用。在此之后，电大事业进入了第二个高速发展期。在今天学习型社会时代来临之际，对电大进行再工具化，建设河北开放大学，使之成为本省域终身教育低保和公共服务平台也就是顺理成章的事情。

2. 电大始终是在做学历教育的“末端”

教育没有高端、低端之分，只有对象、目的和手段的不同。所谓“末端”并非低端之意，只是一种比喻，是指在一定时期内和一定条件下，能够向社会提供学历继续教育的最大范围。电大办学从学历补偿教育，到普专班、“注册视听生”、“三沟通”、计划内“专升本”，再到开放教育，都可以认为是不同时代背景下的学历教育的“末端”。电大的“面向地方、面向基层、面向农村、面向边远和民族地区”的办学方向就说明了这个问题。曾经有一篇新闻报道这样写道：“中央电大所坚持的‘大众化教育’的朴素定位，它的‘向下，向下，再向下’的勇气和执着，让普通学习者看到了希望。这为中国高等教育的大众化之路提供了一个样板——教育不再成为设置等级差别的工具，而真正要让最大多数人学习并获益”。[1]在目前学习型社会建设的大背景下，未来的开放大学仍然要坚持做“末端”，继续向下延伸。对河北开放大学来说应该定位去做终身教育低保、公共服务平台，将“末端”彻底化。这个“末端”扩展到了所有的有学习愿望和学习能力的城乡居民，扩展到了非学历教育的领域。这个“末端”无论是面对的人群数量，还是学习内容的丰富程度，相对过去都是质的跨越。

3. 电大的功能定位实际上就是开放大学功能定位的雏形

根据《广播电视大学暂行规定》，电大是采用广播、电视、印刷和视听教材等媒体进行远距离教学的开放性高等学校，其主要任务是：举办以高等专科为主的学历教育，同时，为高等教育自学考试及社会各界的职业技术教育、岗位培训、专业培训、继续教育提供教学服务。从这部仅有的关于电大的部门规章看，电大的功能定位乃是兼顾学历教育与对外教育服务的一所学校。虽然电大历史上呈现的一直是强教学、弱服务的局面，但从设立电大的本意分析，其实早就蕴含了开放大学功能定位的萌芽。综合2012年教育部给中央电大和北京市政府、上海市政府等关于同意在原电大基础上组建国家开放大学和北京、上海开放大学的三个批复，开放大学是面向成人开展远程开放教育的新型高等学校，其主要任务是非学历继续教育与学历继续教育并举，促进学习资源的共建共享，探索搭建终身学习“立交桥”，努力满足人民群众多样化、个性化的学习需求，为构建灵活开放的终身教育体系做出应有贡献。不难看出，其内在要求与电大也是一脉相承的。河北开放大学的功能定位实际上是在电大、5+1开放大学试点功能定位基础上的进一步扩展和细化，符合事物发展的辩证法。

（二）现实的需要

1. 建设学习型社会需要从终身教育规律出发

相对于学前教育、义务教育、高中阶段教育、现代职业教育和高等教育等，开展终身教育具有特殊性，其对象的广泛性、形式的多样性和需求的丰富性，客观上决定了应当按照政府主导、社会参与、统筹协调、资源共享的原则加以推进。政府主导需要工具，社会参与需要平台，统筹协调需要机构，资源共享需要载体，河北开放大学完全可以在其中发挥关键性作用。

2. 建设学习型社会需要以省情为基础

河北省共有11个地级市、39个市辖区、18个县级市、106个县、6个自治县、1970个乡镇和 50，201个村民委员会；常住人口7，383万人；总面积18.85万平方公里，高原、山地、丘陵、盆地、平原类型齐全；本省各地之间经济社会发展水平不一，特别是高等教育状况、教育普及程度极不平衡。在这样一个省份实现学习型社会建设目标，需要创造一个大规模、低成本、多形式、广覆盖和更便捷的学习基础条件，河北开放大学将是不二之选。

3. 建设学习型社会需要保障弱势群体的权益

越是弱势群体，越是收入水平低，也就越需要继续教育。但是，目前除了义务教育外，没有一个教育机构特别是成人教育机构定位为“保底”功能，而且成人教育机构包括电大在内其市场化的色彩很浓。在这种情况下，正确的做法应该是既有市场竞争，又有基本保障。没有市场竞争，就没有多方参与终身教育的积极性；没有基本保障，学习型社会建设就缺乏底线支撑。2014年，河北省共有城镇人口3642.40万人，其中城镇低保对象77万人；乡村人口3741.35万人，其中农村低保对象211万人，城乡低保对象合计约为288万人。如果依托河北开放大学实行了终身教育低保制度，弱势群体将不会因学习费用和学习基础条件问题而失去学习的机会，从这个意义上讲，河北的学习型社会建设就有了最基本的保障。

4. 建设学习型社会需要确保相应的教育质量

随着学习型社会的到来，社会需求日渐增加，因此各种类型的终身教育机构大量增加是必然的趋势，但是如何确保规范有序，如何确保教育质量却是个难题。以成人教育为例，目前无序竞争、管理不规范、质量良莠不齐、片面追求经济利益的现象大量存在。对此，不仅应当加强监管，建立包括政府、高等学校、行业企业和社会参与的办学质量评价制度，还需要一个摒弃了经济利益纠葛的省级开放大学作为全社会终身教育质量之“锚”。

（三）问题的倒逼

一个时期以来，全国电大系统面临着办学地位边缘化，组织体系萎缩、异化、松散化以及办学空间的被压缩等问题，而且形势日趋严峻，已经威胁到相当一部分省域电大系统的可持续发展。在这种情况下，建设开放大学无疑是实现省域电大系统可持续发展的有效手段。但是，建设开放大学如果仅仅是一个简单翻牌，那么自身仍然摆脱不了可持续发展问题的困扰。从根本上来说，有没有开放大学的名称对电大并不是最重要的，确立新的功能定位才是决定电大转型升级成败的关键因素。在20世纪70年代末80年代初，电大一度以鲜明的功能定位和灵活便捷的学习方式吸引了大批学员，深受人们欢迎，电大事业也广受重视和支持。进入新世纪后，电大系统适应高等教育大众化、普及化的趋势，利用互联网技术实施远程开放教育，使电大事业获得长足发展，但随着普通高校扩招、普通高校网络学院的蓬勃发展，成人高等教育领域引入市场机制等，使高等教育总供给大幅增加，电大在国家和地方教育发展中的战略地位相对下降，同时给电大带来办学定位的重叠问题。比如，1999年—2005年期间，教育部陆续批准在67所高等学校开展现代远程教育试点，网络教育实现迅速崛起，这些高校同样是采用现代信息技术进行现代远程学历教育，在类似性质教育机构不断兴起的情况下，同质竞争现象突出。电大系统上述问题的产生，从根本上说就是自身特色逐渐淡化，可替代性增加造成的。在建设河北开放大学的过程中，河北电大应当着眼提升自身在河北经济社会和教育发展大格局中的战略地位，解决其现有功能定位与其他教育机构重叠程度较高的问题，实施差异化发展战略，“以特别之为，谋特别之位”。

需要说明的是，目前省级开放大学功能定位的取向大体有两类：一类更关心的是升级问题，试图通过确定新的功能定位，进一步增强自身的大学属性和提高办学层次；另一类更关心的是自身可持续发展的问题，试图通过确定新的功能定位，找到可持续发展的历史契机，河北电大属于后一类。

三、实现条件分析

（一）基础条件

1. 组织体系

河北电大系统共有地市级电大11所，系统电大1所（省直电大），县级电大136所。在河北的11个设区市中，除石家庄市电大外，其他市级电大都是独立设置的。在河北的169个县（市、区）中有136个县级电大，其中：独立设置的47所，占总数的34.6%；与其他机构合署办公的52所，占总数的38.2%；整合或内设于其他机构的27所，占19.9%。如果仅从数字分析，河北县级电大数量与县（市、区）总数相差33个之多，主要原因是河北的市辖区（共39个）过去一般没有电大机构设置，而且由于市级电大的存在，设立市辖区电大的必要性也不大。以上情况说明，河北电大系统组织体系的基本框架仍在。今后，在建设河北开放大学的过程中，可以通过采取行政的、经济的措施，让原有的独立设置的电大整体保留并进一步巩固；非独立设置的组织机构通过与当地政府协商，实现独立设置。在市辖区可不设立组织机构，由市级开放大学（院）直接负责。河北开放大学的功能定位是能够有组织保障的。

2. 教职工队伍

目前，河北的省市县三级电大共有教职工3，500人。省级电大现有教职工208人，其中，专职教师总数为59人，正高级专业技术人员30人，副高级专业技术人员54人。河北市级电大（含石家庄市、省直电大，共计12所）共有教职工1177人，平均每校有98人。其中，专职教师总数为715人，正高级专业技术人员65人，副高级专业技术人员313人。河北省136所县级电大共有教职工2，115人，平均每校15.6人。其中，具有中级职称的教师共422人（县级电大没有高教系列的高级专业技术职务的教师）。从以上简单统计可以看出，经过三十多年的积累，河北电大系统形成了庞大的教师队伍、管理队伍，特别是省市两级电大具有一定的办学实力。存在的主要问题是，县级电大师资人数虽多，但专业人员较少，职称层次偏低，办学能力较弱。在建设河北开放大学的过程中可以通过建立严格的教师准入制度，逐步加以解决。

（二）经济条件

实现河北开放大学功能定位需要考虑政府的经济负担能力。如果以2014年河北高等学历继续教育（含自考、成人高考、远程高等教育等）万分之三十九的入学比例进行静态估算，在全省288万人的城乡低保对象中，每年最多可能有1.1万人需要享受终身教育低保。如果按照目前开放教育平均每人约0.5万元的总学费数额计算，其学费总计不超过5500万元。如果加上远程非学历教育免费教育，对弱势群体学费的减免，估计河北每年的新增投入总数也不会超过8000万元，这些新增开支在政府每年动辄几百亿元的教育经费预算中所占比例甚小，是完全可以承受的。到2020年对省域内城乡居民终身教育全免学费后，尽管入学人数会有相当大的增加，但由于规模效应和现代信息技术带来的低成本，政府对每个学习者的实际投入会急剧下降，决定了财政新增负担并不会太大，初步测算支出的绝对数量不会过亿元，因此河北开放大学功能定位的经济条件完全具备。如果能够得到实施，这将是低成本、高效益地推进河北学习型社会建设的有效办法。

（三）社会条件

开展社区教育是国家和省两级中长期教育改革和发展规划纲要中赋予各级政府的重要职责，是建设学习型社会的重要实现形式，也是开放大学建设的重要内容。河北电大系统于2013年开始介入社区教育，两年多来工作取得了一定进展。在组织机构上，省教育厅在省电大设立了河北省社区教育指导中心，省电大设立了社区教育学院；各市级电大也经当地政府或教育行政部门批准，设立了本市社区教育指导中心和社区教育学院。目前社区教育机构正在向县（市、区）延伸，未来将搭建河北的省、市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级社区教育网络。在平台和资源建设上，省级数字化学习平台——河北终身学习在线已经开通，市级数字化学习平台即将开通，全省共上线社区教育课程资源8万门，全省城乡居民学习资源巨型超市正在形成。在活动开展方面，河北设立省级社区教育实验区15个、省级社区教育示范区3个；以河北电大系统为主举办了2013年、2014年两届全民终身学习活动周，其中2014年全省全民终身学习活动周有110个县（市、区）参与，占全省县（市、区）总数的65%，参与群众达到300万人次。社区教育具有时间上的长期性、空间上的无限性、对象上的全民性、内容上的丰富性和手段上的多样性特征，笔者在河北开放大学的功能定位设计过程中，充分考虑了为社区教育服务的需要。河北社区教育的广泛开展，也为确立河北开放大学功能定位提供了一定的社会条件。

（四）体制条件

现有的电大系统管理体制是统筹规划和分级办学、分级管理、分工合作的“一统三分”模式，其特点是一个系统、二级办学、三级平台、四级管理、五个统一。[2]这种管理体制实际上是一个统分结合的体制，它是在改革开放初期的计划经济体制和对人才需求十分紧迫的条件下形成的，在当时具有现实的合理性，发挥了巨大作用。5+1开放大学试点学校基本上是全面继承现有的管理体制，不失为一个稳妥的办法。但不容忽视的是，这种管理体制有一些固有的缺陷，主要是“分”得太多，“统”得不够。笔者认为，在河北开放大学建设过程中应当结合自我功能定位，配套进行管理体制的改革。管理体制的改革目标是适当加强集权，以提高自身组织化程度和承载能力，更好地履行自身的功能定位。具体设想是：实行河北开放大学系统干部双重管理模式，即本省市、县两级开放大学组织机构负责人的任免、奖惩，以地方为主，河北开放大学总部为辅。地方对开放大学组织机构负责人的任免、奖惩等，事先征求河北开放大学总部的意见。采取这个办法，可以在一定程度上加强系统建设，又由于不涉及领导关系的重大改变，推行起来能够为各级党委政府部门所接受。未来在条件允许的情况下，笔者认为最好实行一体化管理，即将省域范围内三级电大共同组建为一所学校，取消省市县三级电大办学架构，实行人财物和教学业务的统一管理。上海开放大学开放教育国际研究院课题组认为，我国国家开放大学的未来发展无非有三种战略选择，其中之一就是“大一统”模式，实行“一竿子插到底”，一元化领导。“这种体制的好处是，目前我国电大体制面临的不少弊端基本可以避免”[3]。笔者认为，随着政府和社会对于构建终身教育体系、建设学习型社会重视程度的提高，在全省范围内实行这种模式的可能性也是有的。

（五）制度条件

《纲要》提出的战略目标是：到2020年，构建起完备的终身教育体系，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。同时，《纲要》还提出了关于“办好开放大学”的要求。党的十六大明确提出要“构建终身教育体系”，“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”。十七大进一步指出要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”，到2020年，“终身教育体系基本形成”。十八大再次重申，要“完善终身教育体系，建设学习型社会”。构建终身教育体系、建设学习型社会已经成为进入新世纪以来党和国家始终坚持和持续推进的一项战略任务，形成了良好的政策环境。2014年5月30日通过的《河北省终身教育促进条例》规定：“本省开放大学应当利用现代信息技术，建设终身教育公共服务平台和终身教育数字化学习资源库，实现资源共享，为终身教育服务”，对河北开放大学功能定位做出了原则性的规定。虽然这个规定还未完全涵盖笔者提出的河北开放大学功能定位，但可以在此基础上推动《实施细则》的出台，对河北开放大学的功能定位进一步细化，同时可以在制定《河北开放大学章程》过程中进一步加以明确。

[参考文献]

[1] 王铁军. 电大25年[J]. 中国远程教育（资讯），2004，（9）.

[2] 杨志坚. 转型升级与体系建设——中国广播电视大学系统调研报告（2013）[M]. 北京：中央广播电视大学出版社，2014.

[3] 上海开放大学开放教育国际研究院课题组. 中国特色开放大学体系的建立和发展研究报告[J]. 开放教育研究，2014，（6）.

收稿日期：2015-03-15

定稿日期：2015-06-02

作者简介：刘晓平，研究员，河北广播电视大学党委书记（050080）。

责任编辑 三 川