法律监督系统存在的不足与完善措施

刘俊伶

【摘要】我国的法律监督机构臃肿、功能重叠，结构离散、功能紊乱，内容单一，机制不健全，措施不得力。完善我国的法律监督体系，要改革政治体制，完善上层建筑；要用科学发展观构建监督机制，使监督落到实处；要加强党内监督和人大监督；要加大惩治腐败力度、嚴格执法；要充分发挥人民监督的作用；要高度重视新闻、舆论监督。

【关键词】法律监督体系 问题 措施

【中图分类号】DF84 【文献标识码】A

法律监督体系及作用

法律监督及法律监督体系。法律监督，是指国家机关、政治党派、企业事业单位、社会团体及其它相关组织、全体公民和舆论媒介等主体依据法律、法规赋予的权利，按照既定的法律程序对组织或其他公民立法、执法、司法以及守法等涉法活动的合法性所实施的监察和督促以及由此而形成的法律制度。法律监督体系是指由国家机关、政治党派、企业事业单位、社会团体及其他社会组织、公民、新闻媒介，社会舆论等依法对立法、执法、司法、守法等各种法律活动的合法性进行监督所构成的既分工又协作的多层次的系统或网络。

作为一个完备的体系，法律监督体系是由一个国家各种形式的法律监督构成的有机联系的系统。一个健全的法律监督体系是上行监督、平行监督和下行监督的合理配置、紧密联系和有机统一。

法律监督体系的作用。法律监督体系作为一个完整的系统，具有整体性的功能和作用。第一，法律监督体系通过监督主体对监督客体法律活动的监察、督促和控制来有效地预防、制止和纠正立法、执法、司法、守法活动中可能发生、正在发生或已经发生的偏差及错误， 有效制约各种权力的不当行使，防止权力滥用，抵制腐败和保护公民的合法权益，保证各种法律活动得到统一、正确的贯彻实施。

第二，法律监督体系通过密切配合、集体协作，能够树立宪法的最高权威，维护法制的统一和尊严，督促全体公民培育法制意识，具备法治思维，尊重和遵守法律；能够保障公民基本权利和义务的实现，维护法律适用的合法性和司法公正。

我国法律监督体系的不足

监督功能重叠。当前，在我国的法律监督体系中，监督的主体多、部门多，并且以本部门自上而下的监督为主。这些监督主体谁监督什么，如何监督，监督到什么程度等分工缺乏规范化，责任主体不明确，责权关系不清晰，内容重复，功能交叉，且部门之间缺乏相互制约和监督。

以行政监察部门、党的纪律检查机构和反贪部门为例。它们在在法律监督中发挥着重要作用，也取得了一定的成绩，但在监督对象上分工不规范，内容重复严重，致使反腐倡廉工作不是交叉错位就是空白缺位。特别是在实际工作中很多监督客体不但是行政人员，而且还是中共党员，监察部门、纪检机关和反贪机构都有发挥监督作用的职能，但在具体操作中，要么都来插手，齐头并进，要么无人问津，谁也不管，导致监督环节中冲突纷起，很难控制。

监督结构离散。法律监督是以法律的存在为前提，监督活动必须遵循法定程序和其它法律上的要求。然而，当前我国正处于新旧体制的转型时期，不少急需的新法律、法规和新体制未曾形成，而一些旧的法律法规和体制则还未退出历史舞台，导致“法出多门”，法律之间不够协调甚至相互冲突的现象普遍存在。尽管我国拥有门类齐全的法律监督机构以及相关的程序、方法和规则，但缺乏协调统一，尚未形成有序的关联结构，监督效率低下，弊病甚多。

以纪律检查机关、行政监察部门和检察院的反贪机构为例。纪检部门位高权重，管理面宽，但长期以来编制不足，人员匮乏，很难对一些案件进行有效监督。行政监察部门在依法对相关行政人员的公务活动及其依法行政的情况进行检查、纠举和惩戒的时候，由于地方保护或有求于相关部门等原因，很难做到及时、有效。此外，监督很难对一些行政领导与公职人员进行约束、检查、督促，很难做到及时纠正偏差和失误，防止官僚主义、贪污腐败、滥用职权等不正之风，保证政务活动合法、合理，结果不是造成虚监、漏监，就是造成难监、失监。

这种监督结构离散的状况使得有些监督主体对法律的执行和适用以及法律的遵守该监督的不监督，不该监督的乱插手，“荒了自己的地种了别人的田”。

监督运行单向。法律监督具有强制性，监督的权威高于被监督的权威，无论被监督人员愿意与否都要接受。监督的实质是以权力制约权力，监督主体与监督客体之间是一种权力制约关系。

真正的监督应该既有上级对下级的下行监督，又有同级平等主体之间的平行监督，还有下级对上级的上行监督。但在实践中，监督在一些人看来就是居高临下的单向监督。众所周知，同级党委应该接受同级纪委的监督。但事实上由于纪委书记本身只是同级党委的副书记，必须接受同级党委的领导，因此不具有独立的地位和较高的权威，“气不足、力不够”，很难对同级党委大权在握的某些成员进行强有力的监督，而对同级领导干部的监督往往是监督的核心。这样，上级纪委只能对下级党委进行监督。又如，按照现行体制，监察机关属于行政机关序列，无权监督国家检察机关审判机关和人大机关的公职人员。

因此，在我国虽然监督形式多样，但实际运作起来，很大程度上还是一个人说了算，只有在上者对在下者的监督，而在上者由谁来监督并没有得到真正解决。这种单向运行的监督必然使监督环节出现空档，形成监督真空。

监督机构不独立。在法律监督中，监督主体必须超脱于监督客体，以保证监督的客观性和公正性。同时监督主体的地位必须独立，在各方面都不能受制于监督客体，即有效的监督必须以监督客体受制于监督主体为前提，而我国的部分监督机构既受上级主管部门的领导，又受同级党委和行政领导。虽然法律或文件上规定监督主体拥有监督监督客体的权力，但是由于监督主体所在的机构人、财、物不独立，需要监督客体予以提供，需要看监督客体的脸色行事。这种情况下，专门监督机构就会缺乏应有的地位而显得苍白无力，必然造成众多的弱监和虚监。

总之，法律监督功能的重叠、结构的离散、运行的单向、机构的依附，让我国法律监督体系存在一些严重缺陷，导致了上级监督晚、同级监督软、下级和群众监督远，造成法律监督不是错位、越位就是缺位。

完善我国法律监督体系的措施

完善我国法律监督体系是一项综合、庞大的系统工程，需要政治力量、经济规则、法律制度、社会环境等多种因素的介入，需要政治体制、经济制度、文化氛围、法律方式和行政手段等的综合运用。

改革政治体制，完善上层建筑。第一，坚持民主集中制，扩大社会主义民主。进行阳光操作，公开权力和透明权力。各级党委和政府以及相关部门要树立群众观点，遵循群众路线，充分尊重民意，建立权力部门工作定期通报制度，增强权力透明度，建立人民议政征询热线和群众举报网，对容易产生谋私行为的重要流程一定要透明操作，使人民群众和相关人员享有广泛的知情权、选举权、弹劾权、监督权、审议权、罢免权。

预防权力的滥用，制衡和监督权力的运行。首先要加强权力行使主体的制约，对领导者特别是一把手个人的权力要做出适当限制，以防其权力的无所不管、无所不在。对领导干部既有事前诫勉、事中控制还有事后惩戒，进一步保证了对领导干部经常性监督，保证权力行使到哪里，监督就跟到哪里，把运用权力的各个环节置于制约之中。其次要完善内部监督，建立常态化的内部监督机制。

第二，健全社会主义法制，依法治国。增强法制观念，依法治权。必须合理设置权力结构和科学配置权力，确保权力的行使按章操作，有序运行，方式得当，推动权力运行中的决策科学、执行坚决和监督有力。要建立健全民主监督制度，保证监督权力的行使不脱离法治轨道，使一切权力操作更加公开公正公平，使一切权力行为规范化、制度化、程序化。

加快监督立法，与现行监督配套。要尽快制定人大监督法、党政监督法、人民监督法、新闻舆论监督法、公职人员财产申报审计制等，科学设定监督职责，严密监督程序，使监督工作有法可依、有章可循。同时要完善已有的监督法规，进一步增强法规的可操作性，以避免在案件处理过程中人为的伸缩性而造成的失之于宽、失之于软的现象发生。

完善司法机关的监督。首先要加强检察机关对司法活动的监督，完善其行使监督权的法律制度，进一步明确和规范检察机关监督的范围、方式、程序和保障措施，推动监督水平和力度的提高，维护司法公正和廉洁。其次要完善人民监督员制度，使人民监督员的选任和管理方式走向科学化、民主化和规范化，使人民监督员的监督范围得以拓展，知情权得以保障。再次要完善人民陪审员制度，突破“陪而不审、审而不议”的窘境。通过扩大参审范围，完善随机抽选方式，让人民陪审员精力更加集中于审理事实的认定，提高司法的公信力。

第三，建立监督垂直领导体制，增强监督机关独立性。将现行纪检监察、行政监督的双重领导体制进行改革，建立垂直领导体制，由上级党委和行政直接领导，不再直属于同级党委和政府，不再与相关部门存在藕断丝连的利益联系，以实现上级党政与同级党政的共同管理，上级纪委与同级党委的双重领导。同时还要提高监督机关在法律中的权威和地位，增强其独立性，将其变成起主导监督作用的强势机构，把强势监督落到实处。

构建科学的监督机制，使监督落到实处。第一，优化组合监督机构。精简监督机构，党和国家各级机构和部门必须从大局出发，抱着对党和人民高度负责的态度，坚决遏制监督机构进一步扩大和监督人员进一步增多的势头，坚决把经过考查、证实确实是多余的、无力的监督机构和人员精减下去，避免人力、财力和物力的极大浪费，避免各机构和部门之间职能的交叉和重復，相互推诿。整合监督力量、优化监督结构。首先组建统帅全国的主干监督机构，促进不同监督主体之间的互相衔接和互相补充，强化各监督主体的信息沟通和工作联系与合作，充分发挥其整体聚合功能和强大合力作用，发现问题及时提醒教育和纠正，进一步提高监督效益。其次是建立一支政治素质高、业务能力强、廉洁奉公、高度负责的稳定的专业监督队伍，强化人才的培养、培训和使用，加强经常性、日常性的检查与重点检查。只有这样，才能改变过去那种单靠增加机构、人员、经费等的效率低下、效益不好的粗放式监督，真正建立并实施资源节约型、效益良好型的集约式监督。

第二，实施全方位、全程式的可持续监督。监督是由具体的监督制度和相关措施组成的系统工程，加强监督不能只是一时一事，而是要实行全方位全过程的监督，以形成封闭式监督体系转变监督方式，变先腐后治为边防边治，变“开放”监督为封闭监督。在监督程序上，我们过去只重视事后监督、事后惩戒。这是一种以损失及影响难以挽回为代价、成本极高的监督。今后既要强化事前防范，又要强化事中控制，前移监督关口，治理腐败源头，把监督渗透到权力运行的全过程中去，使各种紊乱行为或违规行为在出事前就能被及时制止；同时对腐败要发现一起，严肃处理一起，绝不心慈手软，让腐败分子和欲腐败分子的侥幸心理和幻想化为泡影。在监督运行上，从单向监督走向双向监督。科学有效的监督机制既包括自上而下的下行监督，也包括自下而上的上行监督。任何人都有监督和被监督的权利和义务，我国的现状是自上而下的监督容易进行，而自下而上的监督以及同级之间的横向监督很难实施。因此，我们一定要相信群众、依靠群众，让群众和普通党员监督干部特别是领导干部，鼓励和加强同级之间的横向监督，使法律监督突破时空的限制，不留监督空档。

第三，加强党内监督和人大监督。加强和完善对党政领导干部的多方监督机制。要发扬党内民主，提高党员的监督意识，保证党员的基本权利。首先要贯彻落实党员以及党员干部民主生活会制度，在一定范围内公布生活会情况，接受上级纪委和组织部门以及党内外群众的监督；公开评议干部，接受群众的质询、批评和建议；健全完善民主集中制，发挥党委会、常委会的民主决策、民主监督作用，加强对“一把手”的监督。另外还要保障党员的民主监督权利，确保这种权利不受侵犯，真正发挥其应有的作用。其次，建立健全党内监督约束机制。要依靠党员切实大胆的行使监督权利，促进党的监督顺利进行；要强化对党员干部的横向监督，切实做好事前预防、事中控制和事后惩戒；要强化对党员干部的纵向监督，让上、下级党员干部之间展开有序的互相监督。每个党员要严格遵守党章，把领导权力作为监督重点，加强对关键岗位领导的工作圈生活圈社交圈的监督，强化对权力的制约，通过消减权力、分解权力、制衡权力、公开权力，铲除孵化绝对权力的土壤，确保领导干部依法用权。再次，充分发挥纪检监察机关与组织部门的职能监督。各级纪检监察机关要坚持党要管党、从严治党的方针，工作中狠抓落实，严格履行职责，建立和完善巡视制度，依法多渠道、多方位地对干部进行全程监督，发现问题及时严肃处理，不留尾巴，同时还要加强对下级领导班子及其成员的监督。最后，加强人大监督。加强人大监督要完善全国人大及其常委会的的宪法监督制度，健全监督机制和监督程序，明确监督的对象和范围、方式和途径等，推进宪法监督的具体化、程序化和规范化；要强化立法监督，不断健全和完善法律制度，加快廉政建设步伐，堵塞现行监督体制和立法上的漏洞；要强化执法监督，充分发挥其最高层次监督的威力，加强对一府两院的法律监督和工作监督，使各种权力包括监督权力都纳入法制的轨道；同时，强化质询和询问功能，坚决受理各种申诉、控告、检举，对违法、违纪人员，一经查实，该罢免的罢免，该撤职的撤职，最大限度地维护人大的权威，维护人民的权威。

第四，加大惩治腐败力度、严格执法。全国各级、各地、各部门要贯彻从严治党，从严治政的方针，旗帜鲜明、态度坚决、措施有力地加强法律、党纪和经济执法力度，坚决破除“打击经济犯罪有碍经济建设”的错误思想，高度重视反腐败工作，不插手、不干预执法部门的合法行为，不给违法违纪人员讲情、留面子，不以党代政、以党代法。各执法部门要加大办案力度，提高案件的查处率；对任何腐败分子，不管职位多高，功劳多大，隐藏多深，都要严肃查处，决不姑息迁就，要坚决使其政治上身败名裂、经济上一无所有、名誉上一败涂地；要坚决使其“一失足成千古恨”，使其得不偿失，直到倾家荡产，避免“难受一阵子，享受一辈子”的情况再度出现。

总之，我国法律监督体系的完善必须通过深化改革和体制创新，促进反腐倡廉，铲除腐败现象滋生的土壤和条件，从而建立起不想腐败的防范机制；通过转变监督方式，强化对权力的监督，从而建立起不能腐败的制约机制；通过严惩腐败，严格执法，对腐败分子形成震慑，从而建立起不敢腐败的惩治机制。

（作者单位：中国地质大学（北京））

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