几个“头一次”彰显立法引领推动改革发展

王海燕

头一次，800多名代表带着一份法规草案下社区，就养老立法征求居民意见;头一次，长三角三省一市立法协作，上海出台实施一部环保地方性法规;也是头一次，对自贸试验区进行立法探索，以立法引领和推动改革发展，制定出我国第一部关于自由贸易试验区的地方性法规……

良法是善治之前提。综观2014年，上海人大的立法内容纷呈、立法创意频出。这一次次创新，清晰地折射出立法者的理念，要发挥立法引领作用，更加关注立法的质量和实效。

自贸区条例：立法引领的经典范例

因为既无先例可循，也无法照搬国外经验，自贸区立法面临很多新难题，被立法者视作“严峻的考验”。7月25日，市十四届人大常委会第十四次会议高票通过《中国（上海）自由贸易试验区条例》。有评价说，该条例集实施性法规、自主性法规、创制性法规这三类地方性法规的性质于一身，堪称上海地方立法史上的大手笔。从条例内容看，其覆盖了广泛政策面，显示出政府对推进这个改革有很高的抱负，强烈希望建立一个全面又可持续的管理框架，既用于上海自贸试验区建设，又可适用未来国务院可能批复的其他自由贸易区，即让这部法规成为一个可复制、可推广经验的重要载体，以立法引领和推动改革发展、实现改革决策与立法决策协调同步的一个经典范例。

此次立法把握的一大原则是：预留制度创新空间，处理好试验区改革的阶段性与法规相对稳定性之间的关系。对总体方案已经明确、具体举措相对成熟且可复制可推广的事项，如制定负面清单等内容，在保留基本制度框架的基础上根据各方面意见予以了修改完善;对一些改革创新还在持续深化的内容，如海关监管制度创新等，通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留空间。

立法者曾就最终的表决稿梳理出条例“十大亮点”，这也是实务部门和企业最为关心的几个要点。“法无禁止皆可为”是条例一大亮点。自贸试验区建设必须尊重人民的首创精神，切实把企业作为重要主体，激发市场主体活力。条例在总则中特别规定，凡是法律、法规、规章未禁止的事项，鼓励公民、法人和其他组织在自贸试验区开展改革创新，这充分体现了对公民法人而言“法无禁止皆可为”的法治精神。《条例》还规定了五大金融创新关键点和六项事中事后综合监管的主要制度。

此次立法注重“开门立法”，从草案“首秀”到法规表决，这部法规曾先后通过向社会公开征求意见、召开座谈会听取企业意见、召开专家研讨会、举办“立法开放日”等方式，广泛征求社会各界的意见和建议。市人大常委会法工委主任丁伟说，市人大有关委员会会同市法制办、自贸试验区管委会、人民银行上海总部等30多家部门对《条例》草案逐条进行多次修改、会商，力求取得“最大公约数”。

大气防治条例：长三角首次立法协作的成果

7月25日，市十四届人大常委会第十四次会议高票通过了《上海市大气污染防治条例》。这是新的环保法通过后，首个法律责任设置最详尽的地方性法规，也是苏浙皖沪长三角区域大气污染防治立法协作后首个通过的地方性法规。立法者表示，“此次区域立法协作在全国地方人大立法实践中尚属首次”。

2013年9月，国务院印发的《大气污染防治行动计划》对区域协作提出了明确要求。2014年1月，长三角区域大气污染防治协作机制在上海启动，研究讨论了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》等规范性文件，其中不少内容都上升为立法内容。市人大法制委主任委员林化宾表示，上海除了联合江苏、浙江的人大立法部门外，还与安徽人大立法部门沟通论证，三省一市均就相关示范条款达成了一致。

在最终通过的《条例》中，“长三角区域大气污染防治协作”以一章九条文的形式正式亮相。条例规定上海市人民政府应当会同长三角区域相关省，建立长三角区域重污染天气应急联动机制，及时通报预警和应急响应信息，并根据不同的污染预警等级，商请相关省、市采取相应的应对措施，及时启动应急预案，向社会发布预警信息。

带草案进社区：拓宽公民参与立法的途径

“对这份征求意见稿有啥意见，大家尽管提！”市人大代表潘书鸿第三次到他的社区联系点彭浦新村，与居民面对面交流。与以往不同，这次他是带着一份《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》前来。这是市人大常委会首次探索将修法工作作为人大代表联系社区活动的重点听取内容。全市800多名代表下社区，就《上海市老年人权益保障条例》 修订征求居民意见，调查范围覆盖17个区县5478名居民，被调查居民多为60岁以上老人。

“通过800多名代表联系社区的这张网络，来征求5000多位居民对养老立法的意见，这是扩大公民有序参与立法途径的一次创新。”市人大内司委主任委员沈志先说，过去，立法工作一般通过研讨会、论证会、听证会等途径来听取民意，覆盖范围相对比较窄;而到了常委会审议阶段，通过网络、报纸向社会征求意见的反馈效果也有限。作为与老年人密切相关的《上海市老年人权益保障条例》修订工作，能否突破既有渠道的局限？立法者决定尝试开门立法与代表履职相结合的路径。下半年，条例修订进入实质性运作阶段，市人大内司委和常委会人事代表工委达成共识，由内司委编制草案居民调查问卷，由人事代表工委具体安排，并与区县人大联合，组织市人大代表深入社区听取居民意见。

代表们把这部草案带到社区后，得到老人们热烈的反馈。不少代表反映，很多老人第一次看到法规草案的样本，觉得神秘、遥远的立法一下子离他们那么近。“老人们说，你们带着这么严肃的法规草案来听基层老百姓的意见，我们觉得很受尊重，对这部法规的修订结果也很期待！”

“一办法两规定”：代表全程参与起草过程

2014年人大立法的一个重头戏就是“一办法两规定”的修订，即《上海市实施<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法>办法》、《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》、《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》。这是和代表息息相关的立法项目，市人大组成由部分市人大代表、市人大常委会相关工作委员会、区人大常委会有关部门负责人、立法专家等共同参与的“一办法两规定”立法起草小组和咨询小组。为了集纳各方的建议，市人大开展了网上征求意见、座谈、研讨、问卷调查等多种形式征求意见，以期法规起草小组在“兼听”基础上更好地推敲完善法规条文。

“这本身就是一次鲜活而生动的普法教育。”参与立法起草的市人大代表刘民钢见证了整个法规的修订过程。他最大的感受是，深切认识到学好法律对人大代表正确履行人民赋予的权力的重要性。只有真正了解了法律，才能有效地履行好自己的职责。

“过去，听一个老代表说起，他对某个单位的工作进行了视察了解，我当时颇觉惊讶，我们有这个权利吗？而细读《代表法》第二十二条，才恍然大悟，这本身就是我们的权利。”刘民钢说，他常常听到不少代表感叹自己对有些事无能为力。可事实上，《代表法》为人大代表的履职给予了充分的权利。而这次的“一办法两规定”又细化了很多规定，对代表履职有非常大的帮助。

通过多种方式组织代表们参与讨论，起草小组汇总梳理了800多条修改意见，为完善法规草案打下良好基础。很多代表反映，通过这次参与法规修订工作，对代表法进行了更深入的学习，进一步增强了履职责任意识，明确了履职规范。