刍论依规治党

何克祥

摘要：依规治党是党的十八大以来从严治党新形势下的重要理论和实践创新，是以习近平为总书记的党中央“四个全面”战略布局的重要任务，具有深厚的历史渊源和鲜明的时代特色。新形势下全面推进从严治党，必须注重依规治党，依规治党是全面从严治党的根本途径。依规治党同依法治国都是法治，两者在本质上是高度统一的。依规治党是依法治国在党内以更高标准形式的表现，是法治精神在更高层次的弘扬。依规治党必须严明党的纪律。

关键词：全面从严治党；法治；依法治国；依规治党； 党的纪律

中图分类号：D26

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2015）11-0045-04

2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中首次提出“全面推进从严治党”的战略思想，并从八个方面就新形势下全面从严治党作出部署。对于从严治党的部署，习近平高度重视党内法规制度的地位和作用。他不仅强调从严治党必须坚持思想建党与制度建党相结合，尤为引人注目的是，他十分清楚地指明了从严治党的根本要求和途径：“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”与此同时，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在部署全面依法治国的同时，向全党提出了“依据党内法规管党治党”的重大任务。《决定》指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”“党内法规是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”《决定》同时将“形成完善的党内法规体系”作为建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家这一总目标的重要内容。在随后召开的十八届中央纪委四次全会上，王岐山同志对“依规管党治党建设党”作了较为详尽的论述。2015年1月，他在十八届中央纪委五次全会上进而又明确提出“依规治党”。

上述种种已经十分清楚地表明：新形势下全面推进从严治党必须推进依规治党，依规治党是全面从严治党的根本途径。

“依规治党”不仅仅是“依据党内法规管党治党”的简练表述，也不仅是为了与“依法治国”相对应而提出来的一个概念，它是我们党长期以来加强党内法规制度建设不断积累形成的重要理论和实践创新，也是以习近平为总书记的党中央部署的全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这“四个全面”战略布局的重要方面，具有深厚的历史渊源和鲜明的时代特色。正确认识依规治党的历史由来、基本含义和实践要求，对于当前全面推进从严治党无疑具有重要的理论和实践意义。

一、依规治党的历史考察

依规治党缘起于抗战时期我们党开始借重党内法规实施制度建党的思想和实践。最先提出“党内法规”等概念的人是毛泽东、刘少奇。1938年9月14日至27日，中共中央召开政治局会议，为随后召开的扩大的六届六中全会作准备。9月15日，刘少奇在会上代表中共北方局作抗战以来北方局工作报告，首先提出 “党规”概念。他针对王明不服从中央决定、同中央分庭抗礼的行为，提出：“党内要制定一种党规”，“在组织上、党规上保证党的团结，个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级。”毛泽东对刘少奇的这项提议甚为赞同，他随即提出“在六中全会通过一个中央工作规则”的建议。随后，中央政治局委托刘少奇、康生、王明三人组成中央工作规则起草委员会来完成此项工作，而实际工作则主要由刘少奇承担。

10月14日，毛泽东向六届六中全会作《中国共产党在民族战争中的地位》的报告，明确提出“党内法规”概念。他针对张国焘等人破坏党纪的教训，明确提出“四个服从”的纪律，并要求全党加强党的纪律教育，同时指出：“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”11月6日，即全会的最后一天，由刘少奇主持起草的《中共扩大的六中全会关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六中全会关于各级党部工作规则与纪律的决定》《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》等三个党内法规文件提交全会讨论通过。刘少奇在会上作《党规党法的报告》对文件作了说明，进而又提出“党规党法”概念。他指出：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”

此后，党内法规、党规党法等有关概念便逐步进入党的文件和党的领导人话语体系，用来专门称呼党内制度性规范性文件。如，1945年刘少奇在党的七大所作修改党章的报告中使用了“党的法规”，邓小平在1962年的“七千人大会”和1978年党的十一届三中全会上都使用了“党规党法”，党的十一届三中全会公报和1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》也都使用了“党规党法”。自1990年后，“党内法规”逐步成为党内规章制度的统一称呼。

总结和记取十年“文革”期间党的制度和国家法制被大肆破坏的惨痛教训，邓小平在党的十一届三中全会上再次将党规党法放到突出地位。他指出，“国有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。……对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律。”[6]147其后，邓小平反复强调加强党和国家制度建设的重大意义。他谆谆告诫全党：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[6]3331987年召开的党的十三大首次明确提出“加强党的制度建设”[7]50的重大任务，要求“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。[7]541990年中共中央印发了第一部具有党内立法法性质的党内法规——《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。该条例指出：“党内法规对于加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化，具有十分重要的作用。”2002年召开的党的十六大首次明确将制度建设纳入党的建设总布局。2009年党的十七届四中全会向全党提出“推进党的建设科学化、制度化、规范化”和“提高党的建设科学化水平”的重大命题和任务，同时首次将“建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系”概括为执政党建设的一项基本经验。2011年，胡锦涛在“七一讲话”中在强调制度建设的同时再次确认建立党章为根本、民主集中制为核心的党内制度体系目标：“推进党的制度建设，要坚持以党章为根本、以民主集中制为核心，坚持和完善党的领导制度……全党同志都要牢固树立法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外的观念，认真学习制度，严格执行制度，自觉维护制度。”

十八大之后，党中央将党内法规制度建设视为建设社会主义法治国家的重要一环，着力推进党内法规体系化建设。2013年中共中央颁行《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，明确提出到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系的目标。2014年习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中首次提出从严治党必须坚持思想建党和制度治党紧密结合的要求。不久党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”明确纳入中国特色社会主义法治体系和全面推进依法治国的总目标，指明党依法执政的同时必须依规治党、要注重党内法规同国家法律的衔接和协调。此后，“依规治党”成为建设法治中国语境下突出党内法规制度建设的重要命题。

二、依规治党及其与依法治国的关系

什么是依规治党？依规治党与依法治国二者是什么关系？这是当前深化对依规治党认识和研究必须首先回答的问题。

当下，党内的一个基本共识是：依规治党同依法治国具有密切的关联性，依规治党是建设社会主义法治体系、法治国家的必然要求，依规治党是依法治国的前提和保证。这方面，除十八届四中全会的《决定》所作的阐明外，王岐山也作出了十分精辟的论述：“依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。只有把党建设好，国家才能治理好。……国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。……如果执政党连自己的党规党纪都守不住、执行不下去，依法治国、依法执政就是一句空话。”由此可见，依规治党同依法治国是相通的，具有高度的统一性，依法治国、依法执政、依规治党都须弘扬法治精神，依规治党是法治思维、法治方式在党内的运用和体现。如此，我们完全可以通过分析依法治国的基本含义来窥见依规治党的内涵。

什么是“依法治国”？最主要的是要明确依法治国的主体、客体和依据这三个要素。党的十五大在作出依法治国基本方略时明确指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”十八届四中全会通过的《决定》又明确指出：“人民是依法治国的主体和力量源泉。”从这些表述可以十分清楚地看出：依法治国的主体是党领导的人民群众；客体是国家事务、经济文化事业、社会事务；依法治国的依据，也就是治国所依的“法”是中华人民共和国宪法和法律，其中宪法是国家根本法，具有最高法律效力，其它法律法规都要体现和落实宪法，不得与宪法相抵触。与依法治国相通，依规治党的主体就是全党党员，客体是党内事务。依规治党的依据，即治党所依的“规”是包括党章在内的党内法规制度，其中党章是最根本的党内法规，是“全党必须遵循的总章程和总规矩”，在党内具有最高规范效力，其它党内法规都要体现党章、落实党章、维护党章，不得与党章相抵触。

[JP2]众所周知，在社会主义国家政治生活中，公民都是平等的社会成员；在共产党党内生活中，党员都是平等的同志关系。依法治国的“治”不能理解为官员对普通公民的管治，而是所有社会成员对公共事务事业的共同治理。同理，依规治党的“治”不能理解为党员领导干部对党员群众的管治，而是全党党员对党内事务的共同治理。由上述分析可见，依规治党的基本含义是指中国共产党全党同志在党中央领导下，依照党章等党内法规制度，通过各种途径和形式参与和管理党内各项事务，保证党内生活和各项工作都依规进行，逐步实现党内民主的制度化、规范化，使党内法规制度在全党得到包括领导干部在内的所有党员一体遵守。[JP]

正人必先正己，正己才能正人。中国共产党是中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队，中国共产党党员是全社会的先进分子，党员在社会中必须发挥先锋模范作用，这就决定党内法规应该比国家法律标准更高、要求更严，党的各级组织和每个党员不仅要模范遵守国家宪法法律，而且还要按照党章及其它党内法规以更高标准严格要求自己，这是永葆党的先进性和纯洁性的制度保障。不仅如此，以严于国法的要求依规治党，对于马克思主义执政党来说具有特殊重要性。我们之所以需要法治，就在于法治能有效规范公共权力的行使、制止公共权力对公民权利的非法侵害，从而有效保障社会公平正义。这一点，习近平讲得很清楚：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。”这就是说，只有厉行法治才能把权力关进制度的笼子。因此，对于执政掌权的共产党人来说必须实行“治国必先治党、治党务必从严”的方针，以严的要求、严的标准、严的举措、严的制度、严的纪律保证党的领导干部秉公用权、执政为民。正如王岐山所指出的：党要管党、从严治党，要靠党章党规党纪，党纪严于国法，把党的纪律和规矩挺在法律前面；把权力关进制度的笼子，对执政党而言，这个笼子首先是纪律和规矩。严不是严于一时，而是始终如一、一以贯之的严，是硬约束、刚性约束。只有一以贯之严字当头，把党规党纪挺在法律前面，才能看住权力，看住手握权力的领导干部这个“关键少数”。否则，若治党不严，或者严一阵、松一阵，权力就将打开制度的笼子为非作歹，依规治党就要落空，依法执政依法治国就会成为空谈。这说明，依规治党不仅要弘扬法治精神，而且要在更严的状态下弘扬法治精神，依规治党是依法治国在党内以更高标准形式的表现。

综上，我们认为，依规治党和依法治国都是法治，都必须弘扬法治精神，二者高度统一：一方面，依规治党是依法治国的前提和保障，依规治党对于依法治国具有决定性意义；另一方面，依规治党的出发点和归宿必然是依法治国，依法治国是依规治党的根本目的和动力，依法治国的成效是检验依规治党成效的根本标尺。一个不能真正实行依法治国的政党，是不可能真正做到依规治党的。

三、依规治党必须严明党的纪律

包括党章在内的党内法规是党的制度的基本形态。党内法规同党的纪律严格说来都属于“党内法规制度”这一范畴，但党内法规同党的纪律二者也有所区别：党内法规侧重于规范和引导，告诉党员应该做什么、怎样做；党的纪律侧重于制裁和纠正，告诉党员不应该做什么、做了会受到什么制裁和处理。二者关系密切、不可分离：没有党内法规或者党内法规本身有缺陷有问题，党的纪律就失去了适用的依据，失去了自身的价值或者达不到应有的效果；没有党纪或者执行纪律不严格、标准不统一，党内法规就会失去其权威性严肃性，久而久之就将成为“橡皮泥”“稻草人”。不严明纪律的制度是不健全的制度，是不可能达到预期效果的，甚至形同虚设。对党内法规而言，严明党纪是维护贯彻执行党内法规的根本保障。

纵观中国共产党党内法规制度建设的历史，加强党内法规制度建设，总是首先从严明纪律、加强党的纪律建设开始并与党内法规制度建设紧密相随的。把依规治党同严肃党纪结合起来，是我们党多年来形成的优良传统。1938年毛泽东首次明确提出“党内法规”的时候就是把“四个服从”作为全党最重要的纪律要求一体遵守；新中国成立伊始，执政党亟须立规矩、定制度的时候，就成立了党的各级纪律检查委员会狠抓党纪；后来历经十年“文革”国法党规遭受严重破坏之后，在党的十一届三中全会上立即恢复成立了党的各级纪律检查委员会，无论成立还是恢复，党的纪检机关一开始就十分明确地将维护党章和其他党内法规、执行党纪作为自己的根本任务；十八大之后党中央和习近平总书记在加强党内法规制度建设的同时，反复强调要严肃党纪、严格执纪，并将“党内规矩”纳入党纪的范畴。依规治党和严肃党纪的结合还体现在党内法规本身上。我们党不仅在党章中专列“党的纪律”条款，不仅制定了专门的《中国共产党纪律处分条例》，而且重要的党内法规一般自身均包含严明党纪的内容，作为该法规监督保障部分。如，由中央纪委起草经党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》在最后部分就明文规定：“任何党员如果有违反本准则的行为，要进行批评教育，情节严重的必须按照党的纪律给予处分，直至开除党籍。”[14]434《中国共产党党员权利保障条例》最后两个条款也对侵犯党员权利的行为作出纪律处分的规定。

改革开放以来，我们党在推进依规治党进程中，在强调党员在制度面前一律平等的同时，一再强调党员在党纪面前一律平等，以纪律严明维护制度的严肃性权威性。邓小平曾经十分精辟地指出：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。……谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。”[6]332胡锦涛在纪念建党90周年的“讲话”中提出“制度面前没有特权、制度约束没有例外”的要求。与此相适应，次年他在党的十八大报告中即提出“严明党的纪律”“加强党的纪律建设”的任务作为全面提高党的建设科学化水平重大任务之一，强调“遵守纪律没有特权、执行纪律没有例外”。十八大以来，习近平反复强调党的纪律是刚性约束，要加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。他明确指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。……遵守党的纪律是无条件的，要说到做到，有纪必执，有违必查”；“全党上下，任何一级组织、任何一名党员和干部都要严格遵守党的组织制度和党的法规纪律。”主管党规党纪的中央纪委书记王岐山也明确指出，“全面从严治党，就要抓全党的纪律，使纪律成为管党治党的尺子、

党员不可逾越的底线。”

[JP2]尤其值得注意的是，2013年习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话中明确提出在党内法规制度建设中要注重实体性规范和保障性规范相结合的思想。他指出：“不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重实体性规范和保障性规范的结合和配套，确保针对性、操作性、指导性强。”这里，所谓实体性规范指的是党内法规制度中的行为规则，是关于“必须为”“应该为”“怎样为”的规定，而保障性规范指的是因违反实体性规范或不作为将受到何种纪律处分的规定。这一论述是对我们党依规治党历史经验的科学总结。它很清楚地表明：依规治党必须把规则和纪律结合起来，只有严明党纪、严格执纪，才能保障党内法规不折不扣地得到贯彻落实，才能使党内法规真正成为党员、干部的硬约束而非橡皮泥。[JP]

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[JY]【责任辑编：黎峰】