基于制度化的基层协商民主可持续发展路径

李小园

摘 要：基层协商民主是中国特色社会主义协商民主体系的重要组成部分，其制度化发展水平对推进整个协商民主实践持续健康发展，促进基层治理体系优化都具有重大的现实意义。近年来，不少地方政府开始有意识地探索基层协商民主运行的制度构建问题，也取得了一定成效，但仍然普遍存在规范性不足、实效性欠缺及供需不对应等问题。改进基层民主协商实践的自我强化机制，致力操作层面的制度规范建设，已经成为实现基层协商民主可持续发展的关键。

关键词：中国特色社会主义；基层协商民主；制度化；公共事务治理

中图分类号：D628 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）10-0004-04

党的十八大报告首次明确将社会主义协商民主确立为我国人民民主的重要形式，强调“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，预示着协商民主已经成为推进中国特色社会主义民主政治发展，推进国家治理方式现代化的重要突破口。在基层治理的决策、管理、监督各个环节中广泛引入民主协商机制，是近些年来我国基层民主政治建设的重要实践形式，对于促进基层治理结构的开放化，增进多元治理主体相互之间的信任合作产生了积极的影响。但基层协商民主在实践中依然存在许多问题，其中一个突出表现就是协商往往依然停留于开明领导民主作风或群众路线的发扬，而没有转化为一种公共事务治理的现实制度安排，各地活跃的协商民主实践普遍存在着因领导人以及领导人注意力的改变而停滞不前的局面。加强协商民主的制度化建设，促进相关制度安排与基本政治制度的有效衔接，增进协商民主制度运行的规范性、权威性，已经成为基层协商民主建设的重大现实课题。

一、制度化与基层协商民主的可持续发展

民主是现代公共事务治理的基本方式，其有效运作以参与公共事务治理的实践主体普遍遵循程序化和规范化的制度规则为前提。协商民主是符合中国国情的民主政治实现形式，具有强大的现实生命力。党的十八大报告明确将协商民主上升到与选举民主并重的战略地位，开启了协商民主在中国实践的转型升级时代。能否将协商民主发展成为中国民主政治的重要实现形式，能否充分发挥出协商民主在公共事务治理上的潜能，从根本上讲，取决于协商民主发展的制度化水平。基层治理在国家治理体系中处于最末端的环节，也是协商民主实践最具有活力的场域，基层协商民主实践的制度水平提升，既是避免协商民主实践低水平重复的重要保障，也是推进基层治理方式现代化的必由之路。

1制度化发展是实现基层协商民主可持续发展的必然要求。发展中国家和转型国家的实践证明，建构一种民主体制并不难，难的是如何让这种民主体制在有效运作的过程中形成某种自我强化机制，一种民主体制的治理效能逐步增强与公众对民主体制制度规范的日益尊重的良性互动。基层协商民主的持续健康发展建立在其良好的治理效果之上，建立在公众对这种民主形式有效性的现实认同基础上。正如有学者指出的那样，基层协商民主能够为广大公民参与公共政治和社会治理提供广阔渠道和制度平台，这很大程度上契合了当前社会转型发展时期多元化政治价值诉求。随着社会主义市场经济改革的深入和市场化进程的加快，我国经济成份、组织形式、分配方式以及人们活动方式愈益多元化，政治价值诉求和政治参与行为也明显呈现多元化趋势。如何将这种来自社会各界和各个领域的多元政治资源凝聚成共同的政治合力，是当前我国政治建设与政治发展面临的最迫切任务。[1]要充分发挥协商民主这样一种政治整合功能和治理功能，首要的前提，是协商民主的运作能形成一整套程序性的制度规范，能够有效保障参与各方表达利益诉求、维护自身权益，以及参与公共事务治理的民主权利，能够通过公平、自由的协商，有效地协调各方的利益诉求和治理意见，并推动各方逐步基于公共理性，基于公共利益的最大化而修正自己的意见，达成最广泛的共识。公众的民主参与热情和民主信念，是从参与民主实践中逐步生成的，只有切实体会到了协商民主对增进公共利益和维护自身合法权益的效用，公众才有可能获得参与协商民主的持续激励，才会主动学习协商民主的规则，增强协商民主的实践能力，从而为协商民主的持续深化奠定坚实的社会基础。与此同时，也只有不断提高协商民主实践的制度化水平，各地丰富多元的协商民主实践所取得的经验和成果，才有可能转变为具有广泛推广价值的程序性规范和可习得性知识，避免协商民主实践的低水平重复。

2基层协商民主的制度化发展是推进基层政府治理能力现代化的客观需要。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标。对于基层政府来说，治理能力的现代化，集中体现为政府的制度建构能力和制度执行能力，体现为把各方面制度优势转化为地方治理效能，实现基层公共事务治理制度化、程序化、规范化的水平。民主治理是公共事务治理方式变迁的潮流，民主治理的能力将成为今后检验基层政府现代治理水平的重要尺度。在一个具有高度开放性的现代社会中，公共事务的治理需要适应和顺应多元主体的利益诉求和意见表达，形成政府与社会多方力量的合作共治。协商民主最大的治理潜能就在于它为基层政府与社会多元行动主体在充分沟通协商基础上，探索协同共治的地方善治之道提供了可能的制度化路径。而要实现这一潜能，就必须推进协商民主的制度化，使公共事务治理的参与主体得以通过遵循协商民主的制度规范而形成较高的民主治理能力，从而从根本上扭转实践中一些基层政府的民主治理能力取决于领导人的“民主作风”的局面。

3基层协商民主制度化是化解社会矛盾，促进社会和谐，走上良性循环轨道的重要途径。我国已进入社会矛盾凸显期，社会的和谐稳定遭遇重大现实挑战。中国特色社会主义协商民主有效地弥补了选举民主的多数决原则造成的少数人意见、利益被忽视甚至出现“多数人暴政”的弊端，更为重要的是，全领域、多层次的民主协商，在广泛健全各群体的利益表达机制的基础上，借助于平等、理性的对话、协商，不仅能够最广泛地实现社会各群体的表达权、参与权、话语权，而且为多元主体达成公共事务治理的基本共识，提供了现实的途径，是促进社会和谐走上良性循环的必由之路。西方传统的民主政治体制，单纯借助于投票方式对选民偏好进行聚合进而作出政策选择，实践证明，以投票表决和多数原则来聚合个人偏好并达成公共利益，往往会发生制度失灵。美国学者布赖恩·卡普兰就曾通过实证研究，证明“选民的系统性偏见”往往会导致聚合民主选择“不良政策”。[2]协商民主蕴含着“平等包容”“求同存异”“和而不同”等合乎社会生活正当伦理的治理准则，其作为社会矛盾的化解之道，比一般意义上的形式公正更接近于“善治”的真谛。经过制度化的协商民主训练，有着不同利益偏好和公共事务治理倾向的公众完全有可能就协商的程序，就化解分歧的规则达成共识，形成广泛参与条件下的公共事务治理过程秩序。而一旦协商民主的制度规范确立了自身的权威，参与协商的多元主体就有可能在遵从规则的过程中学会和养成平等对话、换位思考、相互包容等协商民主的精髓。正如瓦拉德兹指出的那样，“协商民主能够使人们更好地理解其他参与者的期望、关怀与需要，使人们不断完善自身的人格，学会尊重他人。”[3]显然，制度化的协商民主的实践过程，本身就是一个增进社会相互理解、相互包容的和谐过程。

二、当前我国基层协商民主制度化的实践模式及其局限性

随着协商民主在基层治理实践中的广泛运用，近年来，不少地方党委政府开始有意识地推进协商民主朝着制度化、规范化的方向发展。概括地讲，目前制度化导向的基层协商民主实践形式，主要有以下几种类型：

一是各类草根性的协商议事制度。在当前的基层协商民主实践中，以乡规民约式的协商议事制度落实群众的民主管理权利，是一种较为普遍的协商民主制度化形式。不少地方立足于基层自治制度的基本框架，结合社区治理的实际，广泛挖掘和利用本社区隐含的社会资本、人文传统，以乡规民约的方式对开展社区公共事务治理的民主协商活动作出制度性的规定。比较有代表性的有浙江温岭市的“民主恳谈”、杭州市上城区的“湖滨晴雨”、北京丰台区的“社区事务会商”等。

二是基于民主协商的问责与监督制度。浙江玉环实施的村干部民主评议和监督制度主要以民主评议会的方式进行，村干部作为被评议人需要在会上公开述职演讲，然后由村民进行民主评议，协商之后形成的评议结论将与被评议人的薪酬、职务升迁等挂钩。民主评议和监督制度化水平较高的当属浙江武义县创造的“村务监督委员会”制度。其最重要的制度创新意义在于村民直接选举产生独立于村两委的监督机构，“村务监督委员会”直接对村民大会负责，对村务治理独立行使监督权力，并可以就村两委违反制度规定作出的决定向村民大会提请废止建议。

三是激活人大和政协功能的体制性协商制度。一些地方政府积极探索将草根性的协商民主实践模式与现有的政治制度安排相衔接，有效地拓展了协商民主在体制内运作、生长的空间。浙江温岭市在民主恳谈、民主协商的氛围渐浓，各界对民主协商治理功能的认知达成基本共识的条件下，在专家学者的帮助下，将民主恳谈活动推广到乡镇人大的预算审查之中，将民主恳谈的民主协商功能同人大履行法定的预算审查权有机地结合起来，使在民主恳谈过程中形成的预算修正意见最终借助于人大会议决定获得了体制上的合法性。此外，目前，不少基层人大和政协也以“代表进社区”、“代表工作室”等为载体，着力加强代表与选民之间面对面的沟通，积极拓展社情民意表达的制度空间，较好地解决了人大代表、政协委员密切联系群众的“最后一公里”问题。

基层协商民主的制度化发展，既是充分发挥协商民主的治理功能的重要保障，也是推进协商民主健康、可持续发展的关键。但从民主制度的规范性和可持续性发展要求来看，当前基层协商民主的制度化发展还存在诸多问题。

1现有的有关基层协商民主的制度安排多为粗线条的原则性规定，操作层面的规范性制度建构相对薄弱。在我国的基层民主发展历程中，基层群众自治制度（以村民自治为代表）经过长时间的实践探索和不断完善，其制度安排无论是在内涵界定、功能定位还是具体程序设计上都已有一套相对成熟的规则体系。而基层协商民主的制度化发展尚缺乏这种历史沉淀，虽然在实践中涌现了形式多样的草根性的协商议事制度模式，但协商民主的参与主体及其筛选范围如何确定，协商议题由谁及如何确定，协商的具体程序、步骤如何设定，协商结果应具有何等意义上的权威性，以及协商结果应当如何运用等等，都还没有明确的权威性规定，很多探索还是零碎初步的，尤其是对于可能影响协商质量的程序安排多为粗线条式的原则性规定，仅仅停留于规定应当有相关群众参与，需要有群众发言和交流的环节等。从某种程度上说，目前的基层协商民主实践还未形成具有普遍推广价值的制度化规范，各地的协商实践具有相当大的不确定性甚至随意性。

2制度文本与制度执行效果之间存在较大差距，协商制度的发展仍深受主体因素的影响。协商民主的“制度化”发展，必然涉及到两个彼此关联的要素：制度的文本与制度的执行。其中，制度的执行比制度的文本更为重要。但目前基层协商民主实践中普遍存在的问题是重制度文本，轻制度执行。在几乎所有的基层协商民主实践过程中，地方或基层党委政府都制定和出台了相关的文件、规章制度，但具体运作效果却千差万别。以浙江温岭基层协商民主实践为例，虽然“民主恳谈”实践已持续十多年，出台的文件和制度规定也不少，但在一些乡镇和村级事务治理过程中，民主恳谈实践的开展，以及民主协商治理机制的运用在很大程度上还是取决于领导人的民主意识，一些乡镇的民主恳谈实践事实上处于半停滞状态。与此同时，协商民主制度的执行效果，也与群众的民主意识和参与能力紧密相关。协商民主有效运行的重要前提，是协商过程中的参与者都是平等、自由、理性的，参与者提出建议、批评及参与辩论都必须提出充分的理由。但目前在不少地方，在协商民主的运行过程中协商演变为吵闹、漫骂的现象司空见惯。更为普遍的现象是协商民主实践压倒性的精英主导。这种精英既包括体制内的基层党委政府领导，也包括体制外的强人，如经济强人、家族势力等等。在利益分化和阶层分化的背景下，拥有丰富的经济资源和非正式组织资源的经济强人、家族势力，大多都掌握着村庄治理的话语权，其身份往往也与村庄正式组织负责人合二为一。相形之下，弱势群体的利益表达及治理参与权利往往缺乏制度保证，因而也很难想象有普遍性的平等协商。

3基层协商民主的制度安排与基层群众的利益关切、权益维护之间存在不对应关系。基层党委政府主导的协商民主实践，在很大意义上已被理解为党委政府实现既定治理目标和维护社会稳定的一种策略，一种治理工具的创新。在传统管制思维模式作用下，很容易出现“协商的事不重要，重要的事不协商”的怪圈。一些地方政府偏向于将各类与民众利益关系不大或者政府能够较好把控的事项作为协商的主题，而基层治理中民众高度关注，同时也是极易引发社会矛盾和冲突的，诸如征地拆迁、环境污染、信访维权等议题则很少被纳入公开的民主协商过程。特别是在一些涉及到政府与民众之间权益冲突的决策事项中，当与政策议程有关的民主协商进入到最终的决策制定环节时，是否采用以及如何采用协商民主的沟通和决策方式，往往取决于决策者基于自身视角和立场的考量，协商民主所承担的将非正式公共领域中的共识传送至决策层的机制难以发挥应有的作用。正如有学者指出的那样，地方政府是乡村协商民主的制定者和实施者，从协商制度的制定与完善到协商议题的选择与设计，从协商经费的筹措与投入到协商共识的转化与落实等，每一项工作的开展都离不开基层政府的积极作为。政府主导型的制度变迁是中国“强政府一弱社会”的产物，也是外生型嵌入式协商民主的固有缺陷。政府主导在协商民主推行过程中提高了制度绩效，这是乡村协商民主迅速发展的最重要动力。但一味靠部分官员强力推进而缺乏完善的制度，往往会异化变质，并可能出现人走政息的困局。[4]

三、推进基层协商民主制度化发展的基本路向

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”[5]社会生活的制度化，既意指制度的建构，也意味着社会群体对该制度的认可和服从。制度的建构强调的是制度本身的完备性、系统性和协调性，它包含实体性制度建构和程序性制度建构两方面的内容，制度的认同则强调的是公民对制度本身的内化，表现为对于制度规则的自觉遵守。[6]有鉴于此，基层协商民主制度化发展，需要从协商民主制度本身的完善与参与主体对协商民主制度的认同两方面入手，并着力形成两者的良性互动。

1完善协商民主的程序机制，实现协商民主的规范化运作。制度化的关键是制度的完善与实施。就我国基层协商民主实践而言，虽然协商民主已经覆盖到了社会生活的多个层面，各地也形成了多种协商民主形式，但如前所述，不少协商民主实践的制度化设计较为空泛，停留于原则性的规定，缺少程序性的制度保障和实施机制。党的十八大明确提出要构建“程序合理、环节完整”的协商民主制度体系，从程序设计上对协商民主的制度化提出了更高的要求。在笔者看来，推进基层协商民主的制度化，短期内不可能形成可以推广到各地的具体制度规范，需要各地将制度设计的重心从原则性规定转向操作过程的规范，从微观层面、技术层面对协商民主的运行程序进行具体规范，对协商主题的确立、参与者的选择、会议的议程、主持人的职责、发言时间的安排等等作出明确具体的规定。这其中，首先，在协商主题的选择上，需要规范协商民主的触发机制，即确定何种情况下可以将哪类事务列入协商程序，防止协商主题与民众真实意愿和诉求之间的错位。其次，对于参与者的筛选机制，要注重地域、行业、能力等要素的区分和平衡，既要保证参与者的代表性和积极性，又要避免因参与人数过多而无法有效协商的问题。同时，需要切实加强参与者的协商知识和技能培训，尽量降低由于知识、能力或者信息不对称等因素对协商过程和结果的消极影响，再次，制度规范的设计要特别注重协商过程公平性的制度保障，最大限度地避免协商过程受到权力强制、利益诱惑的干扰。最后，要特别注意协商意见协调和整合的制度程序设计，避免协商过程形成“商”而不“协”，参与各方各执己见，无法基于公共利益最大化达成共识，以致参与者逐渐产生协商厌倦心理。

2以基层公共事务治理决策为基层协商民主制度化发展的突破口。当前基层协商民主的实践形式很多，其功能也不尽相同，因而需要有重点地寻求基层协商民主制度化发展的突破口。基于当前社会利益多元化和矛盾冲突凸显的现实需要，基层协商民主实践必须顺应社会分化日益深化，利益冲突逐渐成为社会生活常态的实际情况，着眼于及时准确地表达利益主体的诉求，将基层公共事务治理的决策制定与执行作为协商民主制度化的突破口，通过协商形成体现多数利益主体意愿的决策，从而寻求多元社会主体利益的最大公约数。基层政府和基层自治组织在就区域经济社会发展和公共事务治理重大问题，特别是涉及群众切身利益的问题进行决策前，都必须组织各个层面的民主协商，广泛听取各方面的意见建议，把民主协商确立为决策不可或缺的重要程序，坚持协商于决策之前。同时在决策的实施过程之中，也要开展各种形式的民主协商，广泛吸纳民意和民智，以民主协商提升决策的实施效果。协商民主的实质是保障公民作为治理主体参与到地方公共事务治理当中，通过决策者与决策参与者之间的理性协商和对话，制定出合乎公共利益和公民福祉的政策。需要指出的是，公共决策的民主协商，公众听证协商与专家咨询协商应当相互补充，互不偏废。既要通过民主协商充分保障公众的知情权、话语权、参与权和监督权，使协商民主的运作过程真正成为公共理性的唤醒过程，同时也要充分发挥协商民主所蕴含的凝聚智慧的功能，保障公共决策的科学性。

3注重与现有民主制度安排相衔接，强化基层协商民主的制度权威。基层协商民主的制度化发展，必须立足于协商民主是与选举民主同等重要的民主实现形式的战略定位，将基层协商民主的制度建设与社会主义基本政治制度有机地衔接起来，通过将基本政治制度的原则贯彻落实到协商民主的具体制度设计之中，充分保障协商民主制度的权威性，同时在理论和制度层面为基层民主协商的制度化、程序化和规范化发展拓展体制空间。基层协商民主制度属于自治性协商治理范畴，其制度建设应着眼于弥补现有的基层自治制度在操作层面的不足，通过健全民主决策、民主管理、民主监督各个环节的民主协商机制，形成一整套基层公共事务民主化治理的制度安排。为此，就必须对居民自治、社区自治以及以职工代表大会为依托的企事业单位的治理过程如何构建规范有序的协商民主机制进行系统的制度设计。同时，要理顺党、政、人大、政协等政治组织在推动基层协商民主发展过程中的权责关系，将基层协商民主的制度化发展同执政党健全群众路线的制度规范、各级政府完善行政民主化运行机制，以及激活现有的人大制度和政治协商制度潜能有机地结合起来，形成相互促进机制，共同推进协商民主制度的系统化科学化。

参考文献：

[1] 包心鉴. 论协商民主的现实政治价值和制度化构建[J]. 中共天津市委党校学报， 2013，（1）.

[2] [美]布赖恩·卡普兰. 理性选民的神话：为何民主制度选择不良政策[M]. 上海：上海人民出版社，2010∶10.

[3] 乔治·M·瓦拉德兹. 协商民主[J]. 马克思主义与现实， 2004，（3）.

[4] 张国献， 李玉华. 乡村协商民主的现实困境与化解路径[J]. 中州学刊， 2014，（2）.

[5] 亨廷顿. 变化社会中的政治秩序[M]. 三联书店，1987∶10.

[6] 王学俭， 杨昌华. 协商民主制度化的价值、问题及路径探析——以国家治理现代化为视角[J]. 湖南师范大学社会科学学报， 2014，（5）.

【责任编辑：黎 峰】