并轨之难

封进

中国政府终于下决心推动公务员、事业单位和企业退休人员养老金并轨，已经公布的改革思路平息了之前的一些争论。方案明确规定，公务员不特殊对待，和事业单位职工一起参加改革;改革不搞试点，在全国同时推开。但又带来新的疑虑，职业年金的建立很可能导致另一层面上的“双轨制”，另外，机关事业单位可以通过涨工资的方式，保持原先的待遇，形成隐性的“双轨制”。

这种疑虑实际上是源于公共部门与企业部门不一样的薪酬制度，养老金只是薪酬结构中的一个环节。但通常人们赋予养老金制度强烈的公平性期许，制度的统一至少维护了形式上的公平。我国养老金双轨制的形成起源于1986年企业职工养老保险社会统筹制度的建立。当时，机关事业单位养老金制度并未受到关注，一直沿用1953年的制度。1997年企业养老金经历了一次重大改革，缴费率也逐步提高到目前大部分省份实施的水平，企业20%和个人8%，而待遇有所降低，与机关事业单位职工相比，养老金对工资的替代率下降了20多个百分点。

到2004年，机关事业单位人均养老金达到了企业的1.8倍。在随后十年中，我国财政收入增长幅度大约是GDP增长幅度的2倍，机关事业养老金改革具有良好的基础。差距进一步扩大。2008年国务院选择广东、山西、浙江、上海、重庆等五省市进行事业单位职工养老保险改革，但公务员养老金不纳入改革范围，显示当时政府并无强大的改革决心。

相比而言，这次改革思路更为具体，但并轨也并非水到渠成，制度设计上还有诸多难点。

首先，如果机关事业单位并入企业养老保险制度，按当前企业缴费率，并为已经工作了若干年的职工建立个人账户，这将是一笔可观的财政支出，这笔钱从何而来，地方政府的财政压力在一段相当长的时间内无疑要增加。据说具体设计可能会将个人账户设置成记账式的名义账户，以规避这转型成本。由此需要研究名义账户的利率和操作中可能出现的问题。另外，还需修订2011年实施的《社会保险法》中的相应条款，不可能一蹴而就。

其次，为机关事业职工同步建立职业年金，使得其退休待遇不至于下降太多，这点当下颇具争议，却是改革的核心。在我国绝大多数企业都没有企业年金，在目前只有0.5%的企业推出企业年金的背景下，職业年金无疑又成为一项特殊福利，成为新的靶子。所以，还需要推进企业年金的发展，当前的障碍主要还是企业负担太重，无力再为职工缴纳企业年金费用。因此，并轨之前尚需先完善企业职工养老保险制度，通过降费为企业年金发展提供空间。降低缴费率是否可行，降多少，都是需要认真研究的问题。

再次，机关事业单位工资制度与养老金制度密切相关，同步改革是必须的，但如何完善工资制度尚不清楚。公务员工资和养老金究竟多少合适，需要有一个透明的规则，一些国家采取“平衡原则”，即根据调查得到企业部门的工资水平后，确定公共部门人员的工资，使得相同情况（教育、工龄、地区）的人，无论在公共部门工作还是在私人部门工作，工资水平基本平衡。另一些国家公务员薪酬和养老金实际上更高，其目的是为了吸引和留住人才。我国的《公务员法》也规定，国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。但实际上如何操作并不清楚，还有各类津贴是如何确定的，也不清楚。结果是，各类公职人员待遇差异很大，有些低工资的人，如果不涨工资，无力缴纳养老保险等费用。

尽管有诸多难点，尽管本次改革具体实施方案尚未出台，制度并轨、建立职业年金、实施名义账户恐怕是大势所趋。

（作者为复旦大学经济学院教授）