政银担：安徽试水政策性融资担保新路径

安蔚

在位于合肥高新区华亿科技园的一座普通的5层小楼里，安徽智圣通信技术股份有限公司董事长兼总经理钱英如往常一样处理着公司事务，解决问题成为她每天的功课。作为一个从事电子信息安全的科技型小微企业，从1999年的5人创业团队，到如今100多人的规模，16年的创业经营道路，钱英和她的团队走得并不容易，资金问题一直是公司每天面对的难题。

然而就在2014年底，在高新区的政策宣传会上，钱英和一些小微企业创业者们听到了一项新的担保模式——新型政银担合作担保，这项针对小微企业以及三农企业的政策，似乎为这些企业带来了福音。

2015年1月7日，第一笔政银担合作业务在宣城市落地，到8月31日，安徽省新型政银担合作业务突破100亿元，达到109.46亿元，受益小微企业2146户，户均规模510万元，这比安徽省信用担保集团有限公司预计完成的全年目标任务提前了4个月。

一个具有独创特色的政策性担保体系，一个在短短几个月的时间就突破百亿的担保新模式，一场让安徽决策层充满期许的担保方式变革，正在悄然发展，这个新兴之物从何而来？又是如何运作？它是否真正能够惠及小微企业，解决其融资难、融资贵的问题？

摸索中的“破”与“立”

“如果要将业务做大，我们的自有资金肯定是不够的”，智圣通信的业务主要是面向政府和高校等部门进行系统集成，因其业务的产品特殊性，在销售过程中会存在一定的垫资问题。钱，成为公司发展的一项制约因素。钱英的问题并不是个案，受经济下行压力的影响，实体经济面对的资金压力较大，融资能力不足，成为小微企业普遍面临的窘境。

据近期合肥市一项针对1204户中小微企业资金链情况的抽样调查结果显示，其中资金链严重困难的企业高达39%以上，而57%的企业并不能从银行获得适宜的金融产品和服务，更有76%的企业反映融资成本较高。

然而，与小微企业融资难、融资贵相对应的，则是担保机构的代偿率上升，银行收缩与民营担保公司的合作，致使大批民营担保公司退出担保市场。2014年以来，担保行业资金危机已经从北京、上海、广东、浙江等东部一线城市和经济发达省份向中西部地区蔓延，民营担保机构的元气大伤，推动着国有担保机构开始思考破局之策。

2013年9月，安徽省政府出台了《关于进一步加强融资性担保体系建设支持小微企业发展的意见》，提出推进地方金融机构与融资担保机构开展风险分担试点，试图通过分散融资担保风险，来缓解担保机构压力，并通过推行比例责任再担保，增强再担保机构的分险功能。

就在安徽省进行自主探索的半年后，2014年4月，财政部、工信部、科技部、商务部联合印发了《中小企业发展专项资金管理暂行办法》。9月，财政部选择北京、广东、安徽等5个省市、1个计划单列市进行“中央与地方财政担保风险分担补偿”政策试点，标志着国家将在宏观财政层面开始试点对小微企业融资担保业务的代偿补偿机制。

借力政策的东风，安徽开始探索担保风险分担试点的对接，对资本补充机制、比例再担保机制、风险分担与代偿补偿机制进行整合和创新，“我们确定了服务对象是小微企业和三农，剩下的就是金融服务，思考的是用什么方式更有效，这就是金融要素的组合了，组合出来的就是这三个机制。”安徽省担保集团总经理助理李家川认为，将这三个机制组合起来，形成三位一体的新型政银担体系，是一个更科学更有效的机制。

机制的科学性之一，体现在对担保机构以及金融机构的道德风险防范上。“一般情况而言，再担保机构本身就是社会市场主体，与市县担保机构没有隶属关系，他并没有权利和义务去帮别人承担连带责任风险”，李家川同时认为，担保机构的风险被再担保机构承担，剩下的部分，中央财政又承担了一部分风险，这极有可能会发生道德风险。

更为突出的是，相对于常见融资担保模式中，金融机构承担风险的缺席，也为银行的道德风险埋下了一个隐患，“以往，银行在担保贷款中获得利润但不承担风险，这不是一个可持续发展的模式”，安徽省金融工作办公室担保与保险处相关人员对《决策》分析道。

经过缜密的分析研判后，安徽省按照“扶小微、广覆盖、低费率、可持续”的原则，对政策性融资担保机构进行功能定位，将单户融资担保余额一般不超过500万、最高不超过2000万的非融资服务类小微企业和“三农”融资担保业务定位为政策性担保业务，政府、银行、再担保机构为之提供风险补偿。当政策性融资担保业务出现代偿，承保的担保机构承担40%的代偿，省担保集团（含中央和省财政代偿补偿专项资金）分担30%，合作银行分担20%，所在地财政分担10%，追偿所得按代偿分担比例返还各方。这被业界俗称为“4321”机制。

“鸡蛋不放在一个篮子里”

如何转变理念，成为推动政银担模式首先需要解决的问题。

“我们打造一个由政府、银行和担保机构共同参与的三位一体的平台之后，就要让它健康、可持续的发展，这就需要一个机制，一个定位，这个机制就是4321，这个定位就是政策性定位”，李家川对《决策》解释道，“4321机制本身体现的就是一个理念，这个理念就是风险共担、责任共管”。

李家川口中的风险共担，在这次试点中最突出的体现，就是银行成为风险分担的主体之一，承担了20%的代偿风险。按照国际通常做法，银行和担保机构应按照“二八”比例分担代偿风险，然而，国内往往是担保公司承担100%的风险，作为债权人的银行完全不承担风险。从无到有，银行经历了很大的理念改变。

徽商银行作为安徽省唯一一家上市城商行，今年2月与安徽担保集团签署了新型政银担战略合作协议，小企业银行部总经理钱进总结说：“这是一个从认识转变到能力提升，再到动力推动的过程”。

“原来的担保是把鸡蛋放在一个篮子里，鸡蛋很容易就被打碎了”，钱进打了这样一个比喻，“一个担保公司的担保力度和能力相对较弱，一旦发生风险，直接就造成了银行的风险。以往银行对客户的准入、筛选和风险防控的措施看的相对较弱，因此客户也会良莠不齐，现在需要承担风险了，就必须要提升银行识别风险的能力。而且鸡蛋不是放在一个篮子里了，一个篮子变成四个篮子，抗风险能力也增强了。”

体系，同样成为了担保集团与银行平等合作的基础。“我们形成了一个体系，体系内的担保机构对银行来说是个很大的客户资源”，在安徽省金融办担保与保险处相关人员看来，小微企业很多是有发展前景的，但是银行经常因为利益上的考虑而有所顾虑，通过这样的风险共担的体系建设，对于银行来说无疑是一块很大的资源，“这就是体系和体系之间的谈话”。

钱进认可了这样的观点，在他看来，担保公司加入这个体系，从原来的百分百承担风险，到如今只需要承担40%，必然会将好的客户推荐给协议体系内的银行，那么没有加入这个体系的银行将处于被动位置，造成客户的流失。“原来一家担保公司担保额度是有限的，小微企业的贷款放不大，如今形成了一个拳头，有政府财政不断地向担保集团注入资本金，资本金增大，银行的放大倍数不变，相应的担保总额就会增加，那么服务的企业必然就会增多了。”

诚然，政府参与风险分担，也给银行带来了信心。

2015年6月，安徽省人民政府办公厅发布《关于加快政策性融资担保体系建设的指导意见》，指出2015-2017年，省财政每年将安排11亿元资金，充实县（市、区）符合条件的政策性融资担保机构国有资本金。

“担保机构和银行，两个都是社会市场主体，政府作为主导经济的重要参与者、组织者，他的加入，就把政府的公信力和财力带到这个机制里面了，同时形成了三者的平衡”，李家川认为政府持续不断的资本金补充，无疑是这个机制最好的配套措施。

如何保证政府参与下的市场化操作？这也成为政府适度干预的衡量标准。“政府的调控不可以是无效干预，更不能是盲目干预或者行政干预”，李家川借用了凯恩斯的“有效干预”理论定位政府在这个模式中的作用，“政府只能起引导、监督作用，例如服务对象只能是小微企业和三农，政府参与只能出现在风险补偿环节，当地政府配合管控与化解风险，会提高追偿效率，但不可以干预具体的运作，否则就不是有效干预。”

“这就是一个机制的建立，安徽省在全国率先建立起这个机制，而这个机制的运作首先就是要各方的认可和接受，政府、银行、担保机构、监管部门要认可，受益企业也要认可，机制建立之后，各方对4321风险分担比例要接受，保证整个机制体系的循环与顺畅”。在李家川看来，整个机制最核心的就是体系的顺畅，而最终的服务宗旨是为企业服务。

从“单身汉”到“夫妻”

“截至9月末，全省共放款145.48亿元，服务小微企业2837户，户均512.8万元”。10月23日，在安徽省资本要素对接暨新型政银担合作推进会上，安徽省担保集团总经理钱力给出了新型政银担业务9个月的业务答卷。同样在这次对接会上，安徽省担保集团与16个市政府、14家合作银行签约，对接政银担合作金额562亿元。

“覆盖户数是政策性担保机构的一个重要考核指标”，李家川向《决策》解释道，目前安徽省政府对政策性担保机构的考核指标有四个，分别是放大倍数、企业覆盖户数、费率以及风险指标，而前两个指标占了80%的比例，“这明显就是鼓励做大规模，做多企业，这是有导向性的。”

根据安徽省政府的政策文件要求，市级融资担保机构小微企业担保户数比重不低于70%、县（市、区）级不低于90%，从政策上坚持做小微企业的功能定位。“作为银行来说，我们的客户也主要集中在中小企业，我们希望政府给予担保的政策要真正用到生产型、科技型、创新型还有三农等类型的企业上，遏制一些产能过剩的企业。”钱进说。

作为徽商银行的客户，智圣通信今年在政银担业务中，由高新担保公司担保，从徽商银行创新大道支行贷款150万元，用于补充企业的日常流动资金，“现在从受理到放款，整个流程只要5个工作日，比之前快了很多”，智圣通信公司财务总监郑芸感受着整个过程的变化，“很多银行对小微企业的贷款门槛是比较高的，流程也很复杂，但现在融资成本更低了，贷款利率从原来的7.7%到现在的6.8%，担保费率也从2.0%降到了现在的1.5%，对我们这样的小企业来说，成本降低了很多。”

在这样的政策下，拥有着17项软件著作权的智圣通信，今年已突破5000万元的销售额。但同时钱英也坦陈，资金对企业的发展依然还是有一定的约束，“我们作为轻资产的企业，做的是服务和产品，并不像生产型企业，必须要有设备和厂房，因此抵押物也成为我们融资的限制条件”，

企业担保费率是否降低？对企业抵押物的要求是不是更低？国家工信部站在企业的角度，对安徽新型政银担工作进行了关注，“如果说之前的担保是单身汉，自己承担的风险有限，现在的担保就是结婚的夫妻，共同承担风险了，那么授信条件就应该要放宽”，李家川认为只有优化担保机构和金融机构的合作环境，改变以往传统的担保理念，才能让企业真正受惠。

李家川告诉《决策》：“目前我们突破了100亿，现在的宣传是为了带来更多企业的覆盖，我们希望能帮助到成长性的企业，带来一定的社会效益”。作为安徽新型政银担模式的龙头，安徽省担保集团正在一步步的改造与重塑安徽的政策性融资担保体系，逐步完成从体量建设向体系建设转变，而对这种新型政银担担保模式的探索依然在继续。