日本“新安保法案”的问题

周永生

2015年9月19日，日本执政联盟凭借多数议席在国会参议院全体会议上强行表决通过了安保相关法案。这标志着该法案已正式升级为法律，日本政府可以行使集体自卫权。

日本政府为什么要

制定“新安保法案”

原有的安保法案对日本政府来说有诸多缺陷，严重地阻碍了日本政府想向海外自由派兵的政策，也使日本没有对外交战的权力，具体主要障碍包括以下三点。

一、政府不能向海外随意派兵

每一次派兵都要经过国会专门立法，在立法当中设置派兵的条件，包括派兵的工作任务，派兵的地域和派兵的截止时间。1992年6月，日本国会通过了“海外派兵法案”。同年8月下旬，日本首批维和部队抵达柬埔寨，参加联合国维和任务。1994年，日本政府又通过了《联合国维持和平活动合作法》，允许日本参加联合国维和行动。根据目前的规定，日本每次向海外派遣自卫队需要基于联合国决议，还要制定一事一议的特别措施法。日本为了向伊拉克派兵，在2003年7月，日本国会特意通过了《支援伊拉克重建特别措施法》，为了通过这样的法律，日本政府和执政党至少运作了半年左右的时间。

二、日本进行战争的条件仅限于自卫

只有当其他国家对日本发动侵略或进攻时，日本才能够进行自卫还击，这被称为拥有个别自卫权。按照战后日本和平宪法第九条的规定：1.日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段。2.为达到这一目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权。

三、不能以作战的形式支援其他国家

按照日本现有的法律，日本的盟国和友好国家遭到进攻，日本没有派兵前往支援作战的权力，最大限度只能够在后方非交战区域，进行弹药等武器支援，也可以进行燃油的补给等。总的来说不能够超出后方支援的范围，日本没有参与作战的权力。

“新安保法案”的主要内容

“新安保法案”有哪些变化呢？“新安保法案”其实是两项法案：《国际和平支援法案》与《和平安全法制整备法案》。《国际和平支援法案》是为日本自卫队支援多国军队提供依据的一项新法案，《和平安全法制整备法案》是修改原有的安保相关法案，由十个小法案构成。其中包括《武力攻击事态法》、《自卫队法》、《周边事态法》、《联合国维和行动（PKO）合作法》、《船舶检查活动法》、《美军行动关联措施法》、《特定公共设施利用法》、《外国军用品等海上输送规制法》、《俘虏处置法》、《国家安全保障会议设置法》等十部法律的修改部分汇总为《和平安全法制完善法案》。该法案规定了自卫队行使集体自卫权和发起武力攻击的条件。

一、《国际和平支援法案》的内容

《国际和平支援法案》允许日本政府为处理国际纷争的他国军队，随时提供后方支援的永久性法律。

永久性法律，就是没有时间限制，没有具体支援任务的限制。日本政府利用此法案，可以向海外不受限制地派兵，而不需要再像原来那样，要受到国会的制约。只要政府做出决定，就可以随时向海外派兵。甚至，首相可以与大臣们以电话会议的形式来确定是否向海外派兵。极大地降低了日本介入海外战争的门槛，并且使政府具有了主导权和决定权。

今后如果某一个国家发动对他国的战争，只要日本政府想加以支援，就不再需要经过繁冗的立法过程，就能迅速派出自卫队对某一个国家的战争进行支援。将来，日本政府可能将这一法案的内容运用到支援其他国家方面。现在反复用来解说这一法案是为了支援美国，实际上是为了赢得美国政府的支持。

二、《和平安全法制整备法案》的内容

“新安保法案”规定日本可以行使武力的三个条件。

第一，日本遭到武力攻击；第二，和日本关系密切的国家遭受战争的时候，日本可以投入战争；第三，国民追求自由幸福的权利遭遇颠覆性威胁，日本可以进行战争。这和以前专守防卫的政策有了本质不同。

和日本“新安保法案”相关的日本政府行使集体自卫权有三个假设。

第一个是灰色地带假设。所谓灰色地带是指在东海和钓鱼岛地区，日本政府设想一个大国不使用正规的军队，而是使用渔民组成的民兵，手持武器登上日本的岛屿，这个时候不能算战争，也不是和平，那么这种状态就是灰色地带。以前遇到灰色地带的时候日本没有明确的法律规定，现在“新安保法案”规定，海上保安厅介入，海上保安厅警力不足的时候，则以自卫队的军事力量介入。这个介入归根结底就是最终可以达到进行战争的状态。

在“外国军舰进入日本领海”，“钓鱼岛等离岛被武装渔民登陆占领”，“民间船只在公海遭受攻击”等三种“灰色事态”（介于“平时”与“遭受武力攻击”之间的事态）下，为了确保自卫队快速执行海上警备行动，可以以电话的形式做出内阁决议，并命令自卫队采取应对措施。同时，在上述“灰色事态”下，自卫队可以对美国军舰进行防护。

第二个是存立危机的假设。所谓“存立危机事态”是指，由于其他国家遭受武力攻击而导致日本面临生死存亡危机的情况。威胁到了日本国民生命财产福祉、自由追求的时候，危害到日本国家存立的时候，要投入自卫队的力量加以解决。

其实，“存立危机事态”假设是很模糊的，为日本政府任意解释留下了空间。将来中国如果解决南海问题和菲律宾发生冲突，解决台湾问题，日本都可以打着属于“存立危机事态”的旗号，出动自卫队加以干预。日本政府可以宣传这些地方关系到日本能源供给的生命线。所以在这种情况下就可以将自卫队等军事力量投入战场，这是非常危险的政策和法规。

《自卫队法》、《武力攻击事态法》、《美军行动关联措施法》、《海上输送规制法》、《俘虏处置法》、《国家安全保障会议设置法》等六部法案增加了对“存立危机事态”应对的内容。《武力攻击事态法》更名为《武力攻击·存立危机事态法》。这样，即使日本没有遭受攻击，也可以打着其他国家遭到攻击，或局势已经严重威胁到了日本的生存，而对其他国家行使武力。这已经严重违背了《日本国宪法》放弃使用武力，放弃对外交战权的“和平主义”原则。

第三个是重要影响事态的假设。所谓“重要影响事态”是指，会对日本的和平与安全产生重大影响的事态。类似于美国进行伊拉克战争，伊拉克战争影响到世界的格局，影响到世界石油的供应，影响到日本石油的供应，所以在这种情况下，日本可以投入军事力量。

《周边事态法》更名为《重要影响事态安全确保法》。《船舶检查活动法》、《国家安全保障会议设置法》相应增加了“重要影响事态”的应对内容。法案取消了“日本周边”的地理限制，在全球范围内，只要日本政府主观判断会对其安全产生重大影响，可以出动自卫队加以应对。

日本民众对“新安保法案”

的反对与支持态度

“新安保法”通过前后，日本在野党和普通民众一轮一轮掀起反对相关安保法案的民间示威游行活动，尤其是8月30日的国会前大示威，冒雨集会的人数达到12万人，同一天，日本这样的示威达到三百多起，示威人数达到100万人左右。连日本媒体也都在大规模地报道日本民间反对相关安保法案的力量，以及安倍内阁支持率的低下。面对这样众多的反对呼声与内阁支持率的下降，安倍内阁为什么还要一意孤行，推动相关安保法案在参议院获得通过呢？

舆论调查支持安保法案的比率，最低的时候也达到25%左右，这一比率人群是安倍右翼政策的铁杆支持者，这使安倍有足够的底气推进这一政策。因为在日本一项政策能够有四分之一至三分之一的人支持，就可以说已经有了相当多的选民基础。这部分人群不能认为他们就是日本的右翼势力，他们绝大多数应该属于日本的普通民众，只是支持安倍内阁的右倾政策而已。由于这样一个支持率，才使安倍死心塌地地推动相关安保法案在参议院的通过，因为这是他政权支持的基本面，也是他能够推行强硬政策的政治和群众基础。不要看到百万人的示威大游行，就笼而统之地认为安倍已经失去了民心，那样无法正确理解日本的国情。

一、日本民众支持的原因

那么，这一部分将近三分之一的国民，为什么支持安倍将来可能将日本拖入战争的相关安保法案呢？这恐怕是由多方面原因所造成的。

第一，日本自民党右翼势力及其安倍政权，长期追求大国化目标，想通过修改宪法，释放军事力量，成为军事大国，支撑他们的大国化目标。因为仅仅作为经济大国、外交大国，还是有短腿和缺陷的，不足以支持全面的大国化。因此，修改宪法，去掉宪法当中第九条关于军事力量和战争权力的束缚，建立国防军，拥有对外交战权，是他们实现大国化目标所期待的最佳途径。

但是，由于修改宪法的门槛太高，短期内无法实现，安倍只能通过在政策上解禁集体自卫权，制定相关安保法案，架空宪法限制，释放军事及其战争权力，来婉转地推进大国化目标。这种政策得到了一部分右倾化选民支持，他们和安倍相类似，主张伸张日本国家和日本民族的权力。因此，这部分国民积极支持相关安保法案。但是，绝大多数情况下，他们只看到了相关安保法案带来的军事和战争权力，却没有想清楚战争可能带来的惨痛后果。这和第二次世界大战时，许多日本民众支持军国主义扩张政策的情况相类似。

第二，安倍政权在推动相关安保法案的过程当中，不断通过政策解说和舆论引导，欺骗日本民众。安倍首相在电视节目中，以美国房子失火，很快会殃及日本房子，日本只能够去帮助美国灭火，才有利于保证日本房子不被烧。这就是安倍在电视上的宣传，具有很大的欺骗性。这种电视游说，很容易获得一部分国民的理解，但却忽视了日本获得战争权力与帮助邻居救火本质上并不相同。帮邻居救火，完全是善事、善举，基本上不会有什么负面后果。而以帮助别国的名义进行战争，不仅会以战争的手段打击到敌对的一方，也会使自身遭受战争的损害。因此，日本国民被安倍的游说所迷惑，并没有认识到相关法案的本质。日本前首相细川护熙就相关安保法案对安倍的建言当中，对此有相当深刻的批判。

第三，日本政府近年来不断地渲染日本的安全危机，包括朝鲜核武器的威胁，中国军事增长的威胁，东海的威胁，南海的威胁，波斯湾地区的威胁等等。渲染日本的不安全感，渲染日本存在着生死存亡的危机，以此来感染日本民众，促使他们支持相关安保法案的通过。这和二战当中，日本政府宣传遭受ABCD（美英中荷）包围圈的包围威胁，自身的存立安全受到严重挑战如出一辙！但是，这部分日本民众，在安倍政府的渲染之下，过分地夸大了危机的存在，尤其是没有看到很多危机反而和日本政府的挑衅与制造有关。

第四，成为“普通国家”的目标得到日本民众的普遍理解。安倍要修改宪法，解禁集体自卫权普遍的一个游说方法，就是打着成为“普通国家”（也可以翻译成“正常国家”）的旗号，利用了日本民族内心的悲情意识。由于日本是过去侵略战争的发动国家，战后由美国主导其制定的宪法，不允许日本保有国防军，规定日本没有交战权等。这些对日本压制的宪法规定，在日本右翼势力和安倍政权的煽动下，部分日本民众越来越觉得对日本不公平，催唤起了他们内心当中受歧视的民族悲情意识。因此，他们要改变现状，要和其他国家一样，拥有属于自己国家的正当权利。

由上述分析可见，即使是将近三分之一的日本人群支持安倍政府的相关安保法案，但绝大多数情况下，他们也是只知其一不知其二，只是看到了政府故意夸大片面渲染的一面。从这种视角而言，这部分人其实也是遭到欺骗的群体。但是，这样的群体势力，如果不能够得到遏制，在某种条件下还有可能扩大比率，而且，能够支持右倾势力的极端发展。第二次世界大战的法西斯国家和军国主义势力，之所以能够走上侵略的不归之路，就和他们与本国民众这种不正常的互动有很大关联：一方面渲染外部危机，释放虚假消息，宣传自身的正义，丑化其他国家为邪恶，制造极端对立情绪；另一方面抓住人性的利益弱点，以伸张国权和扩大领土的利益，作为对国民的某种诱惑，骗得国民的支持，致使侵略战争以滚雪球的方式不断扩大，这是我们应该汲取的深刻历史教训。

二、日本民众反对的原因

日本三分之二左右的民众反对“新安保法案”，主要原因如下。

第一，“新安保法案”违背了日本和平宪法第九条的相关规定。永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权。安倍政权对此对应性的解释说，在宪法的序言当中，规定了有保卫国民自由和幸福的权利，那么，根据《联合国宪章》，日本就拥有个别和集体自卫权以保卫日本国民的自由和幸福。

第二，“新安保法案”极大地降低了日本政府向海外派兵，参与战争和发动战争的门槛。日本国民经历了第二次世界大战的惨痛教训，他们担忧再次被卷入战争，因此，反对者普遍认为，“新安保法案”就是战争法案，而加以反对。

第三，日本宪法学者和法律部门的人士，大部分反对拥有集体自卫权，认为这违反了宪法规定。这种专业人士的反对，对国民有很大的号召力和影响力，日本国民比较相信这些人对宪法和“新安保法案”的专业性判断。

第四，近些年来，日本政府不断渲染中国的军事威胁，中国军力的快速增长和中国军事力量的强大。日本国民担忧，安倍政府同中国持续对抗下去，将会导致两国之间发生战争，而日本由此将会遭受沉重的打击。

“新安保法案”通过以后的影响

日本发动战争与战争的条件发生了改变。也就是说，将来日本对外进行战争更加容易，已经完全剔除了国内法律上的障碍。

第一，日本向海外派兵和发动战争，在这个法案最终成立以后变得更加容易。内阁首相具有向海外派兵的权力。过去必须由国会讨论立法。一旦到国会立法的程序至少要讨论两个月以上，这样就影响了效率，所以制定了这样的相关法案，首相甚至可以通过电话会议决定是否派兵，是否作战。

《联合国维和行动合作法》增加了三项涉及“集体自卫权”的海外派兵业务，《自卫队法》、《船舶检查活动法》、《国家安全保障会议设置法》相应增加了海外派兵新型业务的应对内容。自卫队可以更多地参与联合国维和行动。可以在集体自卫权的名义下对第三国船舶进行登临检查，必要的时候可进行武力作战。

第二，从专守防卫变为攻守兼备。专守防卫是只有他国打我的时候，我可以进行反击，但没有海外作战的权利。现在因为解禁了集体自卫权，日本具有攻守兼备的政策条件。《自卫队法》、《联合国维和行动合作法》、《周边事态法》、《船舶检查活动法》、《特定公共设施利用法》等法案放宽了自卫队使用武器的限制。最重要的是日本不仅可以在自身遭到攻击的时候进行反击，而且可以援助第三国的名义进行海外作战，这意味着二战以后日本长期坚持的专守防卫政策彻被底放弃，转变为防守和进攻可以随意转换的战略与政策。

第三，打破地理界限在全球范围内作战。过去日本有一个《周边事态法》，日本政府认为“周边”不以地理作为限制，但是在概念上有这样“周边”的概念，“周边”本身还是一个地理概念。当时日本最大的支援程度就是进行后方支援，不能直接进行参战。后方支援的时候，比如说为美军供应材料、弹药，要在后方的非交战区，不能直接进入战场。现在“新安保法案”最终成立，日本不仅能够进行后方战争物资支援，还能够直接参战支援，地理范围消失了。

（作者系外交学院国际关系研究所教授，博导，日本研究中心副主任）

（责任编辑：魏银萍）