关于现代财政制度的几点思考

王猛

摘要：建立现代财政制度既涉及政府与市场、社会、公民以及政府之间关系的调整和改革，也涉及财政制度各具体领域制度的科学建构和完善，还涉及对公共财政基本理念、假设和文化的革新。因此，它是充满系统性、动态性和长期性的复杂工程。在现代市场经济制度和民主政治制度安排下，财政是各种利益关系的交汇点。现代财政制度的建立，究其根本而言是对各种利益关系和利益格局的打破和重组。建立现代财政制度对推进国家治理体系与治理现代化具有深远意义。建构新型的财政关系是推进现代财政制度的关键。财政关系的调整是当前中国社会总体改革的重要部分，亦是改革的难点。

关键词：现代财政制度；国家治理体系；现代化；制度框架；利益关系；利益格局重组

中图分类号：F8122文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0087-04

基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目“经济理性、制度结构与乡土逻辑：农村政策执行中的‘共谋’现象研究”（15XNH025）；国家985工程优势学科创新平台项目专项（98514121）的成果。

作者简介：王猛（1989-），男，四川南充人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向：公共组织、制度分析与公共政策。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，明确指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。之后，关于现代财政制度的研究文章迅速增加，我国财政制度建设或者说财政制度的现代化在十八届三中全会后又一次成为学界讨论的热点，这对于完善我国财政制度、推动财政学研究无疑具有重要意义。然而有关讨论主要停留在对官方文件的延伸解读上，尚未深入思考如何建立系统性的现代财政制度问题。基于此，本文提出关于现代财政制度建设的几点浅见，以供批评讨论。

一、关于“现代财政制度”

國内“现代财政制度”的提法最早出现于王绍光与王有强发表的《建立现代财政制度——兼谈农村‘费改税’的思路》一文中。文章提到“税费改革目标应是建立一个民主、公平、统一、规范、高效的现代财政制度”，“只有正税收入才符合现代财政制度公正、统一、规范的原则”。显然，两位学者关于建立现代财政制度的提法和思考是在费改税的时代背景下，亦是服务于费改税的学术思考。2004年9月4日，中国财经报发表了时任河北省财政厅厅长齐守印的《现代财政制度的三个支点》一文，文中提出“推进民主理财，推进依法理财，推进科学理财，”即提出了现代财政制度的民主化、法治化和科学化要求。2006年，十六届六中全会决定提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，着力调整财政支出向公共服务领域倾斜；明确中央和地方事权；加大转移支付，促进地区间基本公共服务均等化；完善财政管理体制，增强基层政府提供公共服务能力；增加财政投资规模，增强公共产品供给能力。此番关于公共财政制度的讨论则主要在公共服务均等化的理念下进行，强调财政制度在实现公共服务均等化中的重要作用。十八届三中全会《决定》中提出“现代财政制度”，则指明了现代财政制度与国家治理能力、治理体系现代化的紧密关系，亦提出从改进预算管理制度、完善税收制度和推进事权和支出责任相适应的制度等方面完善财政制度。

“现代财政制度”的提法在官方文件中出现尚属首次，因此也给人们更多的思考空间和期许。在学界热烈讨论现代财政制度之时，我们有必要审慎思考。现代财政制度是“新瓶装旧酒”吗？或仅仅是一种政治宣示？我们发现，在“现代财政制度”这一新名词下提出的诸多改革举措如完善预算管理、税收制度和转移支付制度，都是学界和实践界长期呼吁的改革举措。因此，现代财政制度也不免给人以“新瓶装旧酒”之嫌。但如果将其置于目前的新背景下，便能理解现代财政制度的新内涵。现代财政制度的提出是执政者在全面深化改革的新背景下，将公共财政提到国家治理体系现代化的高度进行的系统思索，反映了执政者思维模式的变化。结合我国财政制度的发展和改革的历程，可得出以下启示：从分税制开始，我国财政制度一直在朝着建立现代财政制度的方向努力。20年来，财政制度改革在预算管理、税收制度等方面均取得了诸多进展，但亦需认识到现代财政制度建立的渐进过程，即我们不可能一蹴而就地搭起现代财政制度框架，改革的进程也必然是循序渐进的。因此，也就可以理解为何要重提若干长期呼吁的改革举措。另一方面，也需认识到财政关系调整的动态特性，即我们不可能建立一劳永逸的财政制度。财政制度应随着财政关系及其反映的权力关系、利益关系、政府关系、经济关系和社会关系而不断调整和适应。另外，财政制度涉及广泛的权力、利益关系，财政制度改革必定是对既有利益关系的触碰和对既有利益格局的调整，因此，财政制度改革注定是个艰难的过程。

二、中国特色现代财政制度与西方财政制度

有学者指出，《决定》对财税体制改革的意见和安排其实是就建立中国特色现代财政制度基本框架的描绘。就现代财政制度而言，学界尚无统一界定。我们知道，从某种意义上讲，一切制度都是地方性知识，因此，我们建立的现代财政制度必然是带有中国特色的、符合中国的现实国情的且与社会主义市场经济体制和社会主义民主制度相适应的。然而，对财政制度特殊性与具体性的强调并不意味着要忽视财政制度具有的一般共性和汲取借鉴西方发达国家财政制度成熟经验的必要性。财政制度的共性主要体现在：首先，财政制度的一般职能包括规范公共财政活动，提供财政活动的方向和路径框架；界定财政主体的地位及关系，保证财政效率；为政府履行经济社会职能、资源配置和收入分配调整提供法律保障和物质基础。其次，财政制度一般都包括财政组织制度、财政收入制度、财政支出制度、预算管理制度和财政调控制度等内容。最后，现代财政制度都要求法治化、民主监督、透明、分权管理、分层组织、绩效和公平等一般性原则。同时，中国财政制度的现代化表现出与其他现代化国家趋同的方向。因此西方财政制度的发展趋势和方向是建立我国现代财政制度的重要参照系。

20世纪七八十年代，西方主要发达国家都面临经济刺激和凯恩斯主义盛行、财政赤字扩大、行政效率低下以及债务危机等问题，因此在财政制度方面进行了大量的改革，呈现出了发展的新趋势：一是因为刺激经济增长而实施的干预性经济政策导致财政赤字不断扩大，因此，西方各国重视实行公共预算原则，向平衡预算回归。二是为提高公共资金使用效率和加强政府责任，实施绩效预算。三是为加强支出控制，在预算控制、支出监督（内外部监督相结合）和绩效评估（自我评估、公众评估和专门评估）等方面实施新规则。四是为最大限度发挥公共资金效益、减少支出、抑制腐败，实施透明、公开和竞争的政府采购制度。五是实施减轻税负、维护发展的税收制度改革。主要是降低税负，刺激增长和就业；调整税种，完善税制结构；协调税收，约束税收竞争；开征“生态税”，保护生态环境。

在西方发达国家，财政赤字、财政危机等财政问题常常是政府改革的缘起；反过来，财政问题亦是政府改革的重点。因此，我们也可以说，不触动财政关系的改革常常是伪改革。西方发达国家公共财政制度表现出的新趋势是政府改革和发展的重要部分，是对在发达国家出现的信息化和全球竞争所引起的政治、经济、社会、环境变化的回应。所以，我国公共财政制度的改革和调整，实际上是对经济趋势和社会环境变化的反应。财政制度改革和调整的核心就是应对发展中出现的政治、经济、社会和生态环境的挑战，探索运用财政制度有效应对公共问题的新途径和新方法。因此，建立适合我国的现代财政制度，一方面要善于把握财政制度的一般发展方向，吸收发达国家的成熟经验；另一方面，要善于针对具体经济社会环境的变化对财政制度进行适时调整，实现刚性与弹性的结合。

三、现代财政制度的基本内涵：对《决定》的解读

对现代财政制度基本内涵的思考需要厘清以下关系：

一是现代财政制度与国家治理体系现代化的关系。国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化。现代财政制度要与国家治理体系和治理能力现代化的背景相契合，这也是现代财政制度建设的逻辑起点。现代财政制度的基本定位是国家治理的重要支撑和支柱。治理理念的提出及对管理、统治观念的替换，反映了执政者尝试从全新的角度重新理解政府的角色，调整政府与市场、社会、公民以及政府之间的关系。可以说，治理是对政治（政府）、经济（市场）和社会关系的重新规整，亦意味着国家治理模式的转向。而“财政是连接政治、经济与社会三大子系统的媒介，只有把财政问题上升到这个综合性极强的理论高度，我国现代财政制度的建构和作为国家治理的基础才是现实的和可能的”。因此，“建立现代财政制度的根本前提是实现国家管理向治理的转变。”

二是现代财政制度与法治政府、服务型政府的关系。《决定》中提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。因此，在推进国家治理能力和治理体系现代化的背景下，现代制度建设亦是法治政府和服务型政府的内在要求。一方面，法治政府所奉行的法治化理念要求现代财政建立其政府依法理财、依法行政的制度规范，建立约束政府支出的法律机制，确保公共支出的合法性、合理性， 提高公共资源的使用效益。另一方面，服务型政府所奉行的社会本位和公共服务理念要求现代财政注重对公共服务领域和民生领域的倾斜，确保财政支出结构的科学化、合理化，实现基本公共服务的均等化。

显然，现代财政制度需要我们在国家治理体系现代化、法治政府与服务型政府的背景和理念下进行重新思考，理解其基本的内涵和框架。有学者将其特征概括为弥补性（弥补市场失灵）、公平性（对市场行为主体实行相同的财税制度）、非营利性（满足社会公共需要，以公益为目标）和法制性（以法治为基础，规范化、透明化）。笔者认为，我们很容易把现代财政制度的内涵表达“……性”和“……化”，虽然，这对理解其内涵和特征有一定助益，但最后演变为工具理性与价值理性的双重诉求和杂糅，因而也显得空泛。为此，笔者试图构建理解现代财政制度的两个分析框架。

四、现代财政制度——两个理解框架

1财政制度的层次框架。我们可以从纵向上构建现代财政制度的层次框架（如图1），包括元制度、基本制度、具体制度和操作规则。

元制度包括宪法、市场经济制度和民主制度等。元制度作为现代财政制度的根基和基本理念，既要求这些法律和制度体现现代财政制度的基本内涵，又要求现代财政制度与宪法、市场经济和民主制度的基本精神相契合。在宪法中要确立财政法治化的理念和明确财政关系、财政权力和财政体制，推动财政制度的法治化。社会主义市场经濟制度作为我国的一项基本制度要求政府明确自身角色与边界，奉行有限政府的理念，因此，现代财政制度要认识到财政的“有限性”并划定公共财政的合理边界。民主制度所要求的公开、透明等原则亦与现代财政制度的民主化相契合，要求现代财政制度建立起以公共选择和民主监督为运行机制，以分权管理和分层组织为结构模式，以对公民负责和满足公共需要为旨归的制度原则。

基本制度包括财政基本立法、政府间关系以及与财税相关的程序法和实体法。财政基本法是国家财政活动的基本规范和准则，因此，需建立和完善财政基本法，明确公共财政活动的基本原则、管理体制、财政职能等基本事项，划定中央与地方间的财权与事权关系。同时，与财税相关的程序法和实体法也是指导现代财政制度建设的基本制度。当前，我国《预算法》《税收征收管理法》《个人所得税法》等法律在实施过程中还存在与社会经济条件以及与现代财政制度的要求不相适应之处，一些涉及财政基本事项的法律制度还以行政性的法规、规章条例、制度等颁布，法律规格不高。

具体制度则包括财政组织制度、财政收入制度、财政支出制度、预算管理制度和财政调控制度等内容。建立现代财政制度需要在财政的组织、收入、支出、预算管理和发挥杠杆调控等具体领域进行制度完善，以切实保障现代制度在国家治理中的支撑作用。

操作规则是在具体财政领域和具体工作中的实施规范，是财政制度的最基本单位。建立现代财政制度亦要重视在最基础层次对具体操作规则进行完善。

2财政制度的关系与运行框架。建立现代财政制度涉及财政理念的现代化、财政管理运转机制的现代化、行政体系的现代化、外部关系的现代化和支撑体系的现代化（如图2）。

建立现代财政制度首先需更新财政理念，明确其基本定位。显然，现代财政已不再是传统意义上所言的国家对财政资源的汲取和支配以实现统治与管理的工具，而是公共资源聚集以实现社会福祉的公共活动，关涉政治、经济、社会等多重关系的作用与调试。财政是连接三个子系统的关键环节，或者说，政治、经济、社会三大子系统以财政为媒介构成整个社会，因此，财政是“整个社会”的财政。所以，对财政的认識需要树立起整体观，在全社会治理的视野下来思考现代财政的基本职能与定位。从这个意义上讲，财政是国家治理的基础和重要支柱。

财政管理运转机制现代化的基本原则是财政管理实施民主监督、透明，合法规范、科学规范的财政原则，保证财政运行处在可监控的轨道上运转。同时，财政管理运转机制还涉及两个核心的环节，输入即税收，和输出即财政支出。建立现代财政制度，要求在输入端有现代化的税务组织和现代化的税收制度，实现税收征收的现代化，以提高政府财政的汲取能力，提高征管效率，降低征税成本；在财政支出端，要求建立预算编制、审批、执行和监督相分离的管理机制，强化人大的预算审批功能和人大、审计机关、财政部门三主体的财政监督功能，增强预算各环节的透明度和权力制衡机制，以提高财政资源效率，减少财政风险，优化国家公共治理。

行政体系现代化是建立现代财政制度的重心。没有运作高效、机制完善、作风廉洁的现代政府就无所谓现代财政。因此，建立现代财政制度要求实现行政体系的现代化。在纵向上，建立分权管理、分层组织的行政结构模式。现代财政是分权财政，公共财政的公共性、民主性及效率要求公共财政活动在纵向上实施中央与地方分权。公共产品的性质要求根据不同范围内的公共需要，采取分权和分层组织的方式满足不同范围内的公共品供给需求，保证财政的公共性和民主性。另外，科学划分中央与地方政府的权力与责任，实现财权与事权的匹配，也有利于发挥中央和地方两个积极性，提高财政活动效率，优化财政资源配置。在横向上，实施分权制衡与机构整合相结合的模式。一方面，要构建起人大与政府之间、政府部门之间的财政权力制衡机制；另一方面，实施机构调整，对财政事项相似部门进行重组，提高财政管理效率。

建立现代财政制度最深远的意义在于对政治、经济和社会三大关系的重新调整。因此，实现财政制度的现代化要重视外部关系的现代化，调整政府与市场、社会的关系。要认识到政府作为单一治理主体的局限性，因此要本着治理、多中心和协商合作的理念和原则，理顺政府与市场、社会的关系，发挥市场、社会组织在弥补政府治理缺陷方面的作用，明确政府与市场、社会的责任分担机制和合作治理机制，将部分政府财政事权通过委托—代理、外包等形式转移给市场和社会组织，完善现代财政的外部关系制度。

现代财政制度的建立还需要有现代化的支撑体系，需要现代化的信息技术、制度规范和文化与之相适应。信息技术、制度规范和文化是实施有效治理和现代财政制度的重要工具。建立现代财政制度要善于运用现代信息技术在优化国家治理、提高行政机构运转效率、强化公共财政资金监管等诸方面的技术优势。建立现代财政制度还需要重视制度的规范性、可执行性、程序性，建立层次完备、功能齐全的制度规范以为现代财政制度提供制度支撑。建立现代财政制度也需要加强文化建设，构建涵盖法律文化、财政文化、税收文化和民主文化等在内的文化支撑体系，培育现代财政制度建立的文化土壤。

结语

建立财政制度既涉及政府与市场、政府与社会、政府与公民以及政府之间关系的调整和改革，也涉及财政制度各具体领域制度的科学建构和完善，还涉及对公共财政基本理念、假设和文化的革新。因此，建立现代财政制度并非一劳永逸之功，而是充满系统性、动态性和长期性的复杂工程。在现代市场经济制度和民主政治制度安排下，财政是各种利益关系的交汇点。现代财政制度的建立究其根本是对各种利益关系和利益格局的打破和重组。毫无疑问，建立现代财政制度对推进国家治理体系与治理现代化具有深远意义。建构新型的财政关系则是推进现代财政制度的关键。财政关系的调整是当前中国社会总体改革的重要部分，亦是改革的难点。因此，重新分割财政利益格局、调整财政利益关系的刀斧落下的决心和力度有多大，这才是建立现代财政制度的关键所在。

注释：

①该框架依据李文钊的“五个现代化”的钻石模型修改而成。参见：中国人民大学公共管理学院课题组.税收现代化背景下税务组织设计原理与运行模式：淮安市地方税务局的实践与思考[M].北京：中国税务出版社，2014∶16-20。

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【责任编辑：孙巍】