“全面二孩”新政前景展望

唐钧

【摘要】中国正在快速发展的人口老龄化实际上是由两个方面的因素造成，其一是老年人口的比重不断增大，其二是人口出生率逐渐下降，于是形成了今天“少子老龄化”的尴尬局面。为了积极应对人口老龄化，促进人口均衡发展，党的十八届五中全会作出“全面放开二孩”的政策改变，有望减缓人口老龄化的压力。

【关键词】 全面放开二孩 人口老龄化 计划生育

【中图分类号】D601 【文献标识码】A

党的十八届五中全会作出了一个顺应国情民意的决定：“促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。”从舆情看，对此次计划生育政策的改变，虽也有调侃、自嘲和吐槽之声，但基调基本上还是正面的、积极的。

“全面放开二孩”能否减缓人口老龄化？

近年来，中国的人口老龄化进程正在加速，每年大约有1000万人迈过法定的以60周岁为标准的老龄门槛。据预测，中国人口老龄化程度的峰值将在2035—2050年之间出现。也就是说，从现在到人口老龄化高峰的出现，至少还有20年的时间。如果“全面放开二孩”新政能够很快得到落实，那2016年生人，届时已经20岁。即使囿于种种原因，政策全面落实还需要2—4年，那2018—2020年生人，届时也已满16—18岁，成为劳动年龄人口。这将大大缓和因老龄化而可能导致的劳动力不足的问题。

那么，“全面放开二孩”新政能否达到提高人口出生率从而减缓人口老龄化进程的目标，我们也许还不能过于乐观。据人口学专家披露，2013年，党的十八届三中全会出台了“单独二孩”政策，按当时的测算，符合申请条件的夫妇应该有1000万对。专家们估计，最终可能会有200—300万对夫妇提出申请。但是结果申请者只有150万对，仅为12%左右。现在“全面放开二孩”，据说适龄的妇女有1亿，但究竟申请生二孩的会有多少？恐怕更是很难估计。

国人总把出生率低的原因归咎于计划生育，但这种一因一果的线性思维方式，常常会以偏概全。根据网上“维基百科”提供的2013年世界各国总和生育率“排位表”，发现在提供数据的224个国家中，东亚7个国家和地区居然排在倒数几位，俨然形成一个全球生育率的最低谷。其中，日本1.39，韩国1.21，新加坡1.11，中国1.18，香港1.11，台湾1.06，澳门0.93。在这7个国家和地区中，除了中国实行计划生育政策，其他国家和地区并没有实行类似的政策。这说明，导致一个国家或地区总和生育率超低的原因，除了计划生育以外，应该还有其他更重要的影响因素。

实际上，一般而言，当一个国家或地区富裕起来时，人们的生育意愿会随之下降。这是因为，经济起飞，是靠人们辛勤劳动得来，要追求更多的收入和财产，工作压力自然加大，这使人们没有精力去考虑生育孩子。同时，生活富裕，物价也会随之上涨，养育孩子的成本也随之上升。加上人们要追求自身更高的生活水准，生活压力自然增加，生育的意愿就有可能大为减弱。这样的发展态势，在世界各国几乎都如出一辙，中国自然也不例外。所以，当中国社会富裕起来后，人们的生育意愿也同样会降低。

根据对世界各国人口状况及发展趋势的观察，在一个国家或地区富裕起来之后，其“少子化”的过程大概会经历四个不同的阶段：第一阶段，关键词是“不敢生”；第二阶段，关键词是“不想生”；第三阶段，关键词是“想生而生不出来”。所以，一直以来，我们有一个刻板印象，总认为因为白种人生育力低下，所以西方发达国家都是低生育率国家。但是，从上个世纪中期以来，西方发达国家进入了第四阶段，靠国际移民来解决因人口老龄化而导致的劳动力缺乏问题。在大量的移民涌入之后，不仅解决了即时劳动力缺乏的问题，而且少数族裔愿意并且能够生孩子，这便促进发达国家生育率大大提高。譬如美国，2013年的总和生育率是2.06；法国更高，是2.08；英国略低，是1.90，这几个国家的生育率都已经非常接近自然更替水平。

“全面放开二孩”的新政最终会引导多少符合条件的妇女生育二孩？这是一道难题，一时间也难以估计我们目前到底处于上述哪个阶段。中国社会贫富差距拉大，加上城乡之间、地区之间发展很不平衡，因此在以不同的地缘、业缘和社会阶层、社会身份而划分的人群中，生育意愿也会千差万别。当然，总体而言，我们希望中国目前还是处于第一阶段，最多已经进入第一阶段和第二阶段的交界点。

“全面放开二孩”之后，社会福利制度如何跟上？

“全面放开二孩”新政的出台，导致近年来屡遭诟病的计划生育政策是否还会继续下去也成为一个公众热议的话题。但是，五中全会对此的表态是明确的，要“坚持计划生育的基本国策”。

30多年来，我们已经习惯地把计划生育与“少生”“独生”紧密地联系在一起了。但是，对生育的计划，其本意应该是：孩子生的过多时就要倡导少生，而生的过少时就要倡导多生。现在我们要做的事情应该是后者，只有这样，才能促进人口均衡发展。如今计划生育政策的当务之急是，要从“节制生育”走向“鼓励生育”。

如前所述，国人的生育意愿实际上已经不可避免地受到诸多社会经济问题的挤压。近年来，中国的工薪阶层劳动报酬不高，之所以小日子过得似乎还不错，是因为夫妻双方都在日以继夜地辛勤工作。只有这样，才能维持一个家庭正常的生活支出。因此，夫妻双方如果要腾出一个人，不管是“专职妈妈”还是“专职奶爸”，去专司生育和培养孩子，而把挣钱养家的重担完全交给另一个人，这对于中国普通居民家庭来说，在人力资源的配置上有点奢侈。

至于国家和社会，在“全面放开二孩”之后，可能还需要使与各种家庭福利和儿童福利配套的制度安排跟上去，这样才能使提高生育率的政策动机奏效。对于180度大转弯的“完全放开二孩”新政，全国人民都将有个适应的过程。很大的可能是，会在近几年出现生育的“报复性反弹”，但随后便会一切归于平静。今后计划生育的工作方式，应该不再是一种以罚款等强制手段为后盾的“指令性计划”，而是以帮助居民家庭解决生育和养成过程中的实际问题加上适当社会福利为手段的“指导性计划”。

按照美、英、法等发达国家的情况看，生育率的回升，其实是在一种“爱生不生”的自愿选择的背景下得以凸显的。也就是说，愿意生的可以多生，但选择少生甚至不生也是个人和家庭的自由。然而，一旦孩子出生了，就不再仅仅是个人和家庭的事情，国家和社会就有关心和爱护的责任，要用可行的社会福利制度确保他们健康地成长。

（作者为中国社科院社会政策研究中心秘书长、研究员）

【参考文献】

①郭志刚：《普遍二孩后人口结构合理也要100年》，新浪网，2015年10月29日。

责编/谭峰 美编/于珊

观点证件

北京大学人口所教授 穆光宗：从2013年单独二孩政策的第一次调整到2015年末全面二孩的第二次调整，体现了“小步快进”的改革策略，但从部分二孩到全面二孩这种“生育权限”的量变，并没有触及人口危机根本的终极性改革。生育政策真正意义上的改革必须建立在全新的人口问题观、人口发展观和人口治理观基础之上，实行全面自主生育，而且要努力造福于民，全面鼓励生育。

——摘自中国网，2015年10月30日

复旦大学人口与发展政策研究中心主任 彭希哲：虽然现在已基本消除了对女性就业的公开歧视，但隐形歧视仍普遍存在，而全面二孩政策的实施将可能加剧这种隐形歧视。政府应介入用人单位并建立相关机制给予女性员工优待，进一步完善生育保险制度、扩大覆盖范围和延长享受时间。

——摘自中国新闻网，2015年11月4日

中国人民大学社会与人口学院教授 翟振武：全面两孩政策实行下来，可以改善人口结构、减缓老龄化进展、降低老龄化的程度，缓解未来劳动力供应快速下降的局面，有利于促进中国人口均衡发展。但是，老龄化的趋势不会因此而有所根本扭转，只是程度会降低，过程会减缓，未来劳动力供应不断减小的趋势也扭转不了，但可以缓解下降的过程，为中国的经济转型赢得更多时间。

——摘自《南方都市报》，2015年11月5日