张江：切好自然镇与开发区的职责蛋糕

滑璇 郁玫

最近几天，孙玉正在为张江高科技园区（以下简称“园区”）内一家企业的噪声污染问题头疼。

孙玉是上海浦东张江镇的镇党委副书记，放在过去，园区内的这类问题轮不到他来伤脑筋。但就在一个月前，张江成为浦东重新划分开发区管委会和镇政府职能边界的试点，张江镇、村两级的招商引资、引税功能被彻底取消，而园区管委会承担的园区内社会管理职能也随之转由镇里负责。这在上海乃至全国，尚属首次。

孙玉没想到，镇、区职能变动刚刚对外宣布，就有市民拨打“12345”市长服务热线，投诉园区内企业存在噪声污染。依据新的职能划分，热线绕过园区，直接把问题抛到了镇里，摆到了他的桌面上。

上海市政府副秘书长、浦东新区区长孙继伟认为，此次张江试点，是通过建立分工明确的管镇联动新体制，推动张江开发建设和社会治理的一体化。而上海市委常委、浦东新区区委书记沈晓明的解释更加通俗易懂：这次重新梳理镇、区职能边界，就是要“让它们做各自擅长的事”。

在浦东，开发区与自然镇的关系十分微妙，许多问题暴露已久。

早在中央决定开发浦东之初，位于浦东地区的陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区（现金桥经济技术开发区）、张江高科技园区便已先后建立，成为重点开发地区。四个国家级开发区的规划面积虽然不足70平方公里，却覆盖了当时的川沙县（已撤并）、黄浦区、上海县（现闵行区）等的部分区域。由于经济条件所限，开发区不可能“一口吃成个胖子”，只能由点及面地一步步向外辐射。每向前推进一步，所涉街镇就要后退收缩，一块一块被侵吞蚕食。

1993年浦东新区党工委和管委会正式成立后，四个开发区的规划面积全部划入浦东，但街镇与开发区间此消彼涨的发展模式并未改变。20年的你进我退后，张江镇42.96平方公里的镇域面积中，有25平方公里与园区重合，重合区域的就业人口超过21万。在这个过程中，很多原本由镇政府、街道管理的区域，因为并入开发区而不再由街镇管理。但街镇将职责移交后，开发区认为自己尚未正式接管，“这就造成执法范围上的空白地带。问题出现时，镇政府和开发区管委会经常推诿扯皮，有时需要区里统一部署才能明确责任。”孙玉告诉《中国新闻周刊》。

过去，张江镇和园区分别设有一支城管中队，但地铁站周边小商贩摆摊设点的问题总也解决不了，给环境和安全带来隐患。孙玉说，因为类似的事情管镇之间经常“打架”，不仅对社会管理不利，彼此的隔阂也越积越深。

不仅城管，张江的派出所也有镇域、园区两套配置，前者无权管理园区企业，后者没有户籍管理职能，其他管理权限也是有重叠有互补。有时，想要平息一场纷争，必须两队人马同时出动。上海中医药大学附属曙光医院在张江高科技园区设有一所分院，如果病人和大夫因为医患纠纷动起手来，首先要由园区派出所前来制止，然后再由张江镇派出所出面调解。“因为动手打架属于治安纠纷，按职能归园区派出所管;但医患纠纷按行政区划管理，属于镇派出所的范围。”孙玉一边解释一边摇头，自己也对这种浪费人力的职能划分方法感到无奈。

类似的情况也在其他社会管理领域上演。比如，园区兴建了人才公寓，但因管委会无法建立居委会，只得由物业公司代行居委会职责，造成流动人口管理困难;园区道路环境不够干净整洁，缺乏整治等。但在职能梳理之后，此类问题都会得到解决。

除了社会管理，镇、区在经济发展上也是矛盾重重。四个开发区设立之初，浦东原本希冀它们可以带动周边街镇的经济发展。然而事实证明，希冀与现实恰好相反。2013年，张江镇财力增速为-1%，在浦东24镇中排名倒数第二;2014年，临近的金桥镇财力增速-1.8%，排名同样倒数第二。

在孙玉看来，张江镇的“穷”，部分源于开发区对镇内土地的大量“征用”。十几年间，张江镇一直为园区处理动迁事宜，园区一步步向外推进，镇管土地便一点点缩小，镇里的企业也一家家往外搬迁。孙玉说，如果镇里从一开始就能共享开发区的开发建设成果，张江早已“富得流油”。与此同时，镇政府可资利用的土地面积越缩越小，招商引资、引税都因此受到空间局限，财政收入想要提高难上加难。

“事实上，这些都不是张江独有的问题，整个浦东、甚至整个中国的开发区与街镇之间都会存在类似的矛盾。”孙玉说。而浦东正在做的，就是化解这些经济发展中的镇区冲突。

2014年，张江镇尽管走出了财政收入负增长的低谷，但与园区370亿的总收入相比，镇里的总税收只有19亿。孙玉说，镇里累死累活才做到人家的1/20多，“对我们这一块，人家看不上。”对此，沈晓明做过一个形象的比喻，镇在开发区内搞工业“就像是饭店面前搞桌摊，一定搞不过饭店，还不如把桌摊交给饭店。”

上海浦东外滩观光隧道。

“其实，财政收入的差距正好说明张江改革的前提，一是经济足够发达，二是镇的收入比重小。”浦东新区区委组织部副部长、机构编制委员会办公室副主任王顺国说。目前，上海大多数区级政府对镇级经济的依赖性较强，有的占比超过40%。而在浦东，有了四个开发区的财力保障，镇级财力只占全区财力的20%左右。王顺国说，这就是为什么浦东敢于先试先行。

2014年下半年开始，浦东区委、区政府便着手策划张江的镇、区职能的边界划定。第一步，就是让镇政府和园区管委会接受这个具有颠覆性的构想。

“一开始，镇、区都对这个计划有些担心”，王顺国说，而大家最担心的问题就是“钱”。当时，张江镇的镇党委书记和镇长刚从外地调来不久，他们担心，一上任就让镇里没了引资引税、断了现金来源，会招人骂。而且，整个张江地区的社会管理成本高达数千万元，今后镇里如何应对这笔支出、支出后还能剩下多少钱款，也让两个人捏了一把汗。

而作为开发区管委会，一想到要为所有社会管理行为埋单也是“压力山大”。“管委会的说法是，园区过去在社会管理方面的预算本就不多，要从其他地方往里贴很多钱。”王顺国说，“如果现在按照实际支出向镇里交钱，园区的其他经费很可能受到影响。”

曾经一度，镇、区之间因为费用核算及事权划分问题僵持不下，甚至“当面说丑话”。但在浦东新区的多次协调下，双方终于形成“财力保障机制”，同意加入这场社会管理的创新实验。孙玉说，“毕竟，政府的主要职责不是直接发展经济，而是通过社会管理，为发展经济创造环境。”

财政保障机制的基础是“费随事转”。用于社会管理的费用标准，以张江镇2014年的5亿多净收益作为基数，每年由管委会定额拨款。同时，整个张江地区新设企业带来的财政收入中，镇政府可以分到13.5%的发展红利。“因为开发区可以从新增收益中抽取45%，而镇里分到45%的30%，也就是13.5%。”孙玉解释说。

在区、镇政府和管委会三家的参与下，张江镇梳理出经济发展类事权42项、社会管理类事权130项，其中10项经济发展类事权划入管委会名下。园区管委会共梳理出社会管理类事权15项、经济发展类事权36项，其中10项社会管理类事权划归镇政府。

王顺国为《中国新闻周刊》解释了事权归属的逻辑：“总体上讲，镇里招商引资、楼盘开发建设都给了管委会。但涉及到农村集体资产管理的部分也算是经济职能，仍然保留在镇里。社会管理方面，属于城市市容市貌、人才公寓、职工宿舍之类的社会化事项都归镇里统一管理。但对厂区围墙以内的安全生产、企业内部劳动争议仲裁等，还由园区继续承担。”

不过，一旦问题来源于厂区内部、却影响了市民生活怎么办？比如孙玉正在发愁的企业噪声污染问题。“为了解决这类综合性的问题，我们特别设计了两个联动协商平台。”王顺国介绍，城市综合管理平台设在镇政府，经济发展协商平台设在管委会。

城市综合管理平台的参与者不仅包括了镇政府、管委会，同时还有公安、环保、城管、安检、市场监管等政府部门。问题出现时，所有部门会商后便能得到一个稳妥的解决方案。与此类似，经济发展协商平台也汇集了镇政府、管委会、张江集团公司、发改委、经信委、商务委、农委、科委等部门，共同决定综合性的经济发展事宜。

为了督促改革后的张江镇“弱化镇的经济职能，取消镇的招商引资功能，强化镇的基础建设”，浦东新区专门调整了督查考核机制，在A、B、C、D四个街镇类别外，将张江单独列为E类。在100分的总分值中，E类的社会治理分值45分、社会民生20分，经济发展15分;而张江曾经隶属的A类街镇，社会治理分值为35分、社会民生15分，经济发展30分。“我们正好把经济发展的15分，补到了社会治理、社会民生上。”孙玉说。

尽管从目前来看，张江重新划定镇、区职能边界已经初战告捷，但仍有很多情况需要摸索。“因为很多问题出现之前，我们根本预计不到。”王顺国说，所以创新、改革都要有一个过渡期，不能太过心急。

今年6月底、7月初，浦东会对张江试点进行一次评估。“如果情况良好，下半年可能会把相关经验向浦东其他地区推广”。