公民利益表达与地方政府管理创新

王俊 刘中兰

摘 要：近年来，我国地方群体性事件呈多发态势，对公民生命财产、干群关系以及社会和谐造成了严重威胁。地方群体性事件爆发的诱因甚多，关键性因素是地方政府现有的公民利益表达机制不够完善。文章以公民利益表达理论为视角，选取近三届“地方政府创新奖”中四个典型案例，从公民利益表达的技术创新、保障机制创新、决策模式创新、组织创新等四个维度，对完善地方政府公民利益表达机制进行了研究与探讨，并从现有改革中的“内输入”问题、社会组织的独立性问题、利益表达客体处理矛盾的公平性问题、公民精神的培育问题这四个方面提出了政策建议。     关键词：群体性事件;公民利益表达;地方政府管理;创新;公平性;公民精神     中图分类号：D63    文献标志码：A    文章编号：1002-7408（2015）02-0020-04

作者简介：王俊（1992-），女，湖北荆门人，中国地质大学（武汉）公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：政治体制改革和政府管理创新;刘中兰（1973-），女，湖北鄂州人，中国地质大学（武汉）公共管理学院副教授，博士，研究方向：政治体制改革和政府公共事务管理。    近年来，我国群体性事件屡有发生，主要涉及土地拆迁和所有权问题、环境污染问题、劳动纠纷问题等。在群体性事件的诸多诱发因素中，最直接的导火索就是公民利益表达渠道不畅通。为改善干群关系、维护社会稳定，不少地方政府在完善公民利益表达方面做出了一些探索并取得了一定的成效，但因为各种主客观因素的限制，仍有许多不足之处。因此，研究公民利益表达视角下的地方政府管理创新具有重要的理论和现实意义。      一、研究综述      国内外学者在完善利益表达方面的研究与探索主要包括利益表达概念和要素的界定、对不同具体利益表达主体研究、中外利益表达机制的对比与借鉴、现阶段我国利益表达机制存在的问题与改进建议等方面。阿尔蒙德等学者提出，当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程被称为利益表达。[1]在国内，胡伟认为利益表达是把人们的愿望、意见、态度和信仰转变为对政府的要求方式，即向政治体系提出要求，它是政府过程的逻辑起点。[2]基于上述定义可以看出，利益表达是一个有表达意识和愿望的公民、有利益表达的内容、有多样化且有效的利益表达渠道、有权威机构对利益表达进行吸纳和处理的完整的体系。目前，学者对于特定利益表达主体的研究主要集中在农民、工人、私营业主等弱势群体。至于对利益表达的中外机制对比的研究主要是借鉴一些民主化水平较高的国家的经验。与国外相比，国内现阶段利益表达机制存在的主要问题体现在：现有利益表达渠道不畅或低效;[3]利益表达主体意识淡薄与表达能力有限、利益表达客体低效率;[4]缺乏权威的利益表达组织，公民社会发展不足，等等。[5]      本研究对近三届“地方政府创新奖”所有入围案例进行了梳理，发现地方政府在完善公民利益表达诉求方面的创新呈逐年增长趋势，这不仅说明公民利益表达不畅引起的问题日益突出，而且反映了地方政府对完善公民利益表达机制的逐渐重视，创新举措日益增多。因此，通过完善公民利益表达渠道，从而提高地方政府管理创新水平意义重大。本研究对近三届“地方政府创新奖”中的四个典型案例进行分析与探讨，以期对全国性利益表达机制的建立提供若干经验。      二、公民利益表达的理论分析      1.公民利益表达机制的构成要素。第一，公民有自发的利益表达意识。利益表达意识是利益表达机制存在的前提。我国两千多年的封建专制制度，形成了“官本位”和“民服从”的政治文化。这种传统的政治文化不鼓励公民自由表达，导致我国公民缺乏平等自由的思想，政治参与意识不强。建国后政治参与制度建设不完善，运动式的政治参与导致社会秩序混乱，磨灭了公民政治参与的热情;改革开放以后，社会利益分化日盛，形成了各种不同的阶层，各阶层参与政治表达利益的需求比较强烈。国外的自由平等的参与文化和各种不同的表达途径，也刺激公民利益表达的意识。第二，合乎情理的利益表达内容。极端自私、损害他人利益的个人利益表达是不会被采纳的，只有合理的利益要求才会被权力机关采纳，公共权力组织代表的是公共利益，制定的政策措施只能是维护和促进公共利益的发展的。当社会公共利益和个人利益、集体利益之间有矛盾时，政府必须对其利益表达进行综合平衡和适当采纳。特别需要重视弱势群体的利益表达，弱势群体的利益非常现实和迫切，有些直接影响其生存，不重视或者不及时处理容易导致激烈的冲突。第三，多样化且有效的利益表达渠道。利益表达是表达方和有权处理方之间的信息沟通，需要多样化的表达渠道。目前，在我国经济发展好的地区，通讯技术和道路基础设施较好，利益表达会比资源贫瘠的地区更加容易。在偏远穷困的地区，各方面硬件软件配置不到位，利益表达途径受限。然而仅仅增加表达渠道并不能保证公民利益表达的有效性。因为利益表达的有效与否，既取决于表达渠道的多样性，也取决于表达内容是否受到应有的重视和处理。第四，政府机构对利益表达的处理与责任追究制度。利益表达的有效性，取决于有权处理利益表达的组织和官员对于公民表达的利益诉求是否做出及时回应。如果公民的利益要求表达出来了，但有关方面并不采纳或者无动于衷，继续我行我素，无疑是阻断了表达，会导致事态的严重发展。因此，对于各级政府机构是否认真听取和合理处理了公民的利益表达诉求应该进行问责，这样才能保证利益表达机制良好运行。应将各级政府官员对于利益表达的处理效率与其政绩挂钩，对那些对于公民利益表达采取漠视态度或者在工作中懈怠无效率的工作人员采取相应的惩罚措施，保证工作人员真正重视并积极回应公民利益表达。      2.研究公民利益表达的主要维度。第一，公民参与。公民参与是指“通过公开透明的信息，通过无遮蔽的意见表达，通过不同利益主体的公平博弈，达致有公信力的决策”。当公民参与到政策的制定过程中，推行的政策能够更多的融入群众的意愿，则不仅能够解决群众切身利益的问题，还能够极大地提升政府在群众心中的合法程度和公信力。第二， 电子治理。网络社会的关系分为组织内部的“强关系”和组织间“弱关系”。通常为获得多样化的信息资源，组织间会通过各种渠道搜集信息，而电子治理所依托的计算机网络信息技术就可以成为一个强有力的纽带。实际上，各国已经或多或少地将计算机网络平台应用于公民的表达以及民意的搜集，取得了显著效果。第三，社会组织。社会组织是处于“公”与“私”之间的一个领域。通常而言，包括为了社会的特定需要，为了公众的利益而行动的组织。社会组织由特定的利益群体组成，在不断提升自身影响力的基础上来影响政府公共政策的制定和实施。第四，绩效评估。主要是对利益表达接受者处理群众反映的问题的效率进行评估。由于没有硬性规定将处理工作的效率与政绩挂钩，导致了公务员对公民反映的问题不能积极有效处理。由于问题长久得不到解决，群众容易采取偏激行为来表达自己的意见，进而影响社会和谐。      三、地方政府完善公民利益表达机制的创新案例      1.广东省肇庆市利益表达的技术手段创新。2009年12月，在全国政法工作电视电话会议上，“推进社会管理创新”被列为政法工作三项重点工作之一。在该背景下，广东省肇庆市委政法委以开通政法微博为切入点，以信息化应用为载体，以民意诉求为导向，创新政法工作流程，设立了全国首个政法微博群——“法治肇庆”微博群，成为微博问政的排头兵，开辟了政务公开、为民服务的新路径。      肇庆市政法微博群包括市公安局“平安肇庆”、市法院“公正肇庆”、市检察院“正义肇庆”、市司法局“和谐肇庆”、市委政法委“法治肇庆”。该微博群通过设立45个微博工作站，建立微博轮值制度、微博工作联席会议制度、QQ群议事制度等规范性制度，实现网上信息传播与网下事务办理衔接、及时高效为公民办实事的工作目标。“法治肇庆”微博群通过工作室和相关制度保障，使其微博功能由最初的信息发布、政务公开拓展到直接为民办事、执法办案等具体层面，解决了政法机关权威信息公开不及时，政社互动渠道单一，政法机关服务覆盖面不广等问题，拓宽了公民利益表达渠道和参与空间，获得了市民的广泛好评。      2.陕西省紫阳县利益表达的保障机制创新。干部选拔任用一直是社会各界关注的焦点。如何在干部选拔任用中保障人民群众的知情权、表达权、监督权，陕西省紫阳县探索出让民意对干部提拔使用起决定作用的制度。2008年，紫阳县县委在乡镇干部中推行一本民情信息档案、一本联系通讯录、一份服务承诺书、一本入户工作日志、一张便民监督卡的“五个一”包组联户机制，要求每名干部包联一组，直接联系100户左右农户，每月至少入户一次，做到“三必到”“五必访”：发生突发事件必到、邻里纠纷必到、婚丧嫁娶必到;产业发展大户必访、防汛防滑重点户必访、矛盾纠纷重点户必访、低保五保困难户必访、计划生育重点户必访。要求干部随时听取民意，为人民解决实际问题。      为保证工作顺利推行，紫阳县委成立了陕西省首家县级“社情民意调查中心”，借助现代信息技术手段，依托计算机辅助电话调查系统，录入全县所有干部、职工、农户的固定和移动电话18万部，覆盖了938%的城镇居民家庭和农户。社情民意调查中心24小时接听记录群众来电，全天候听取群众对县委、县政府各方面工作的意见建议，特别是对各镇和各部门的工作业绩和干部作风实行月调查、月通报、月排名。与此同时，加大了民意在官员绩效评估中的权重。县委规定，社情民意测评结果直接影响各单位年终考评的名次;对年度目标综合考核位次靠前的镇和部门适当增加后备干部推荐名额，排名靠后的则相应递减或取消后备干部推荐名额;凡拟提拔的干部，服务对象民意调查满意率低于80%的，实行“一票否决”。民意成为干部升迁的标准之一，使干部从源头上重视民意表达，集中精力为人民办实事、办好事。      3.浙江省杭州市利益表达的决策模式创新。2007年开始，浙江省杭州市推行“让民意领跑政府”的开放式决策模式。该模式是指“政府就社会公共服务和管理决策事项，从草案的提出、方案的讨论，决策会议的举行，决策实施和反馈等全过程向市民和媒体开放，并依法组织公众有序参与的决策制度”。[6]这种开放体现在决策前、决策中、决策后的全过程，而不仅仅是一种决策结果的告知和通报。      具体流程如下：决策事项在“会前”充分征集民意;“会中”邀请人大代表、政协委员和市民代表、专家列席会议，参与市政府常委会讨论、发表意见，市民也可以通过网上留言发帖或网上视频直播参与决策讨论;“会后”由政府有关部门给予回应反馈。如果说政务公开更多地表现为一种政策、法规、文件等政务信息的公开，保证了公民的事后知情权，那么“开放式决策”使更多民众在事前、事中实现了参政议政，是对以往政务公开的深化与完善。      4.广东省深圳市利益表达的组织管理创新。2004年开始，广东省深圳市改革现行的社会组织登记管理体制，采取了三个“半步”走的改革策略。第一个半步——2004年，深圳市成立行业协会服务署，统一行使行业协会业务主管单位的职责，并积极推动行业协会在机构、办公场所、人员、经费等方面与原业务主管单位脱钩，使行业协会获得了独立的社团法人地位和内部管理自主权，从此深圳市行业协会从官办协会依附性生存，走上了民间化自主发展的道路。第二个半步——2006年，深圳市将行业协会服务署和民间组织管理办公室合并， 组建深圳市民间组织管理局，在全国最早实现了行业协会由民间组织管理部门直接登记、无业务主管单位的新型管理体制。第三个半步——2008年，深圳市出台了发展和规范社会组织的意见，进一步扩大了适用直接登记、无业务主管单位的社会组织类别。对主要在社区范围内开展活动的社区社会组织实行登记备案双轨制， 适度放开异地商会的登记和管理，适度突破一业一会的限制，鼓励行业协会专业化和细分。在三个“半步”走的改革下，社会组织独立稳步地发展，打破了我国长时间以来“政社不分”的现象，使社会组织成为本组织利益表达的新渠道和载体。      四、地方政府完善公民利益表达机制的经验与问题      根据政府创新案例分析可知，政府在完善公民利益表达机制方面进行改革创新所花费的经济成本并不高，改革难度也不大。关键取决于地方政府是否有决心、有意愿进行管理创新，是否能借助现代网络媒体技术，因地制宜创建公民利益表达平台并及时回应民众诉求。      1.地方政府管理创新在完善公民利益表达机制方面的经验。第一，充分利用现代化信息技术。地方政府为加强民意收集，方便群众利益表达，应多方面搭建信息化的利益表达平台。如陕西省紫阳县首家县级“社情民意调查中心”引入了计算机辅助电话调查系统、广州省肇庆市首家政法微博群的成立、吉林省安图县群众诉求服务平台的搭建，都是利用现代信息技术实现的。第二，利益表达渠道的畅通和回应处理的高效率。我国现有的公民利益表达渠道并非不多，如向信访部门，向所在单位或者各级党政部门官员及人大代表、政协委员反映情况，但是利益表达效果并不乐观，许多合理利益诉求并没有得到及时回应与解决。这种现象的原因很大程度上是利益表达保障机制不到位引起的，特别是政府官员的不作为是导致表达低效率的重要因素之一。在陕西紫阳县的改革创新中，将民意定为衡量干部绩效的重要指标之一，成为衡量干部去留的刚性指标。这些改革促使政府官员端正对公民利益表达进行及时回应的态度，保证了利益表达渠道的畅通和回应处理的高效率。第三，公民利益表达长效机制的建立。一个是制度保障。如吉林省安图县的群众诉求平台在筹备阶段就建章立制，广州肇庆市在创建“法治肇庆”微博群时就坚持凸显法治、制度先行的原则，建立起了完善的运行制度;一个是人员保障。如深圳市启动社会组织登记管理工作创新时，在实施前及实施过程中一直注重培训工作，分期分批对相关干部进行专题培训;一个是机构保障。如广州肇庆市在创建“法治肇庆”微博群时就建立了45个民意表达与处理工作站，实现网上与网下的衔接互动;一个是技术保障。如陕西省紫阳县建立的计算机辅助电话调查系统，保障了利益表达的方便快捷。第四，独立自由的利益表达新载体的成长。在我国，因诸多因素的影响，社会组织成长缓慢。随着改革开放的深入和利益分化，许多独立的社会组织涌现，但政府一直采取业务主管单位和登记管理机关“双保险”的管理制度，对其进行严格的双重控制。这种管控制度在规避社会组织膨胀失控风险的同时，也压制了社会组织的成长和作为利益表达与社会自我管理载体功能的发挥。广东省深圳市进行社会组织登记管理体制改革，促进行业协会从官办协会依附性生存走向民间自主发展的道路，为行业协会等社会组织自主发展提供了广阔空间，也为公民利益表达提供了新的载体，是值得其他地方政府效仿和推广的有效经验。      2.地方政府管理创新在公民利益表达机制方面存在的问题。第一，单一的“内输入”问题。“内输入”是指政府决策议题的提出与整理，主要由党政系统内部提出，来源单一。这种决策模式容易导致决策脱离民众需求而失误。尽管杭州实行开放式决策，议题的提出有公众参与讨论，但大部分决策还是内输入模式。还有些决策问题的提出是有广泛民意调查基础的，但是经由国家机关进行整合梳理，它们就有可能出于政绩考虑从而避重就轻，避难就易，导致真正的公民利益诉求得不到有效的回应和解决。与我国单一“内输入”模式不同，西方国家多采用多元开放式的决策模式，在政治系统中，存在着众多合法的利益集团，他们自由地向政治系统表达自己的利益要求，并以多种方式进入决策程序从而被决策部门认可考虑。第二，社会组织的独立性问题。在西方，独立的社会组织已成社会政治生活中的常态，成为公民与政府沟通的桥梁纽带。在我国，社会组织仍然处于初步发展期，其独立性有待加强。在青岛政府和社会组织“伴生”模式中，社会组织的发展从未脱离过政府主导，他们更像是政府的一种派出机构，不利于公民利益表达与沟通。只有保证社会组织的独立性，才能保证其真正成为公民利益的表达者和维护者，成为公民与政府沟通的桥梁纽带。第三，利益表达客体处理矛盾的公平性问题。公民向政府机关表达利益诉求，政府机关作为利益表达客体和矛盾处理主体需及时回应并处理公民的利益矛盾。改革后成立的接受公民利益表达与处理利益矛盾的部门，多是由政府发起倡导的，是政府的隶属部门，在工作中难免出现部门之间、上下级之间的庇护，不利于实现公民公平的利益表达与利益矛盾处理。在瑞典，任何遭受不公正对待的个人都可向议会调查官递交书面投诉信。议会调查官的权力由宪法赋予，是议会对政府行使管理权的方式。议会调查官有权监督所有中央及地方政府机构、政府职员和其他管理公共事务人员的工作。议会调查官办公室享有充分的自主权，它的上级机构即议会无权对其发布指令。大量经验表明只有存在这种完全独立的利益表达和处理机构，公民的利益表达才能平等合理地被受理。第四，公民精神的培育问题。在不少地方政府完善创新利益表达机制的基层（村、镇、县）实践中，缺乏对利益表达主体表达意识的培养，导致当地民众的利益表达意识不强，表达能力不高。因此，政府在完善创新公民利益表达机制的硬件的同时，还应该尽可能的通过示范教育途径，提高公民利益表达意识和能力，只有这样才能保证公民的利益诉求与政府的回应有效对接，达到政通人和的目的。      五、地方政府管理创新完善公民利益表达机制的政策建议      1.完善决策协同拟定体系，解决“内输入”问题。在政府主持的前提下，对拟进入政府决策体系的问题进行公民代表投票，形成政府部门、公民代表、专家学者三方协同合作，共同拟定决策问题，从而解决政府“内输入”问题，保证公民利益表达诉求公平地进入决策系统，政府也能解决公民最为关注的问题，提高政府的公信力，避免政府为了政绩而忽视公众普遍关心的棘手难办问题，避重就轻、避难就易，有助于推动政府真正做到为人民服务，从群众中来，到群众中去。      2.转变政府职能，推动社会组织独立发展。国家明确提出健全社会组织，发挥各类社会组织“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用，强化服务社会功能，并明确社会组织为基层群众自治制度的内容。[7]为推进社会组织稳步发展，政府应进一步转变职能，微观放手，加强宏观监督。要“重点解决领导干部兼职、与社会组织合署办公、无偿使用社会组织资源等问题，把社会组织交还‘民间’，使社会组织具备良好的社会广泛性和群众基础”;同时“政府通过加强管理监督，强化标准、资质审查和绩效评估，对社会组织履职情况进行考评，实现政府的公共责任和义务，使政府由管制型向治理型、由经济建设型向公共服务型、由全能政府向有限政府转变”。[8]      3.设立独立的利益处理主体，保证公民利益表达与处理的公平性。公民表达的利益内容绝大部分与国家机构、国家公务人员有关，如果接受公民利益表达和处理利益矛盾的机构不能保证其独立性，不能摆脱隶属的党政机构的限制，就难免出现官官相护的情况，使公民的利益表达权利形同虚设，利益矛盾得不到及时回应与处理，矛盾积少成多导致群体性泄愤增多。“加拿大联邦申诉专员署是设在联邦议会下面、完全独立于各党派和政府部门的机构”，[9]在接受到公民利益表达之后，会就表达内容展开调查分析，如果属实或有建设性就会向相应机关建议。在我国地方政府中，应设立独立的接待公民利益表达与处理利益矛盾的机构，隶属于人大并拥有一定的实权，脱离政府控制以保证公民的利益诉求可以得到公平对待。      4.引导公民精神发展，提高公民利益表达的素质。公民精神主要是指公民在公共事务治理及政治过程中所体现的积极参与、勇于担当的价值取向。事实上，公民精神的培养与公民利益表达是相辅相成、相互促进的两个方面。公民精神是在公民长期参与政治生活过程中激发出来的，而良好的、积极向上的公民精神的存在有助于提高公民利益表达的水平和质量。因此，一方面，政府应着重加强对弱势群体的关心，加强对公民意识与能力的培养;另一方面，政府应广泛应用互联网信息平台进行双向交流，积极鼓励和推动公民参与，使公民在不断的参与中培养良好的意识与能力。

参考文献：

[1] 阿尔蒙德，鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海译文出版社，1986.

[2] 胡伟.政府过程[M].浙江人民出版社，1998.

[3] 王中汝.利益表达与当代中国的政治发展[J].科学社会主义，2004，（5）.

[4] 陈雪莲.国外公民利益诉求处理机制[J].行政管理改革，2012，（2）.

[5] 施雪华.大力推进中国公民社会的成长 实现中国反腐败战略的大转移[J].社会科学，2009，（2）.

[6] 周红云.我国地方政府创新典型案例集萃[G].中国人事出版社，2013.

[7] 中央编译局，北京大学.公共参与手册[K].社会科学文献出版社，2009.

[8] 温庆云.扶持社会组织发展的几点思考[J].社团管理研究，2011，（5）.

[9] 胡冰.国外民愿表达机制与我国信访体制改革[J].特区理论与实践，2003，（12）.

【责任编辑：孙 巍】