充分发挥社会组织作用是地方政府创新公共服务供给模式的重要路径

摘 要：随着市场化改革的推进与政府自身能力的不断弱化，民众对公共服务的需求日益多样化和复杂化。在公共服务供给中，社会组织是介于国家与社会之间的中介力量，它的建立及其功能的完善是解决政府无法充分满足民众服务需求问题、消解政府服务体制面临困境的有效出路。N镇政府创新公共服务供给模式的案例表明，社会组织对提升公共服务供给水平具有不可替代的作用。然而，现有的社会组织管理体制抑制和阻碍了社会组织的成长与发育。为此，政府应该降低社会组织的准入门槛，在资金、政策等方面给予扶持，并加强对社会组织的监管，以使其健康发展，进而发挥出应有作用。     关键词：地方政府;市场化改革;公共服务供给模式;创新;社会组织     中图分类号：D63    文献标志码：A    文章编号：1002-7408（2015）02-0016-04

基金项目：广东省2014-2015年侨务理论研究课题“广东涉侨社团组织的现状、问题与对策研究”;中山大学博士研究生创新人才培养计划项目资助。  作者简介：郭明（1985-），男，吉林公主岭人，中山大学政治学博士，广东警官学院公共管理系教师，研究方向：当代中国政治与地方政府、社区治安治理。   政府是公共产品和公共服务的重要供给者，有效地提供公共产品和公共服务是政府的基本职责。在我国政府体系中，地方政府具有承上启下的作用，在履行社会管理和社会服务职能方面具有更重要和更直接的责任。然而，随着市场经济的不断深化和城市化进程的快速推进，民众多元化的公共服务需求与政府自身孱弱的供给能力给地方政府公共服务供给带来了前所未有的挑战。如何提供公平、有效、优质的公共服务来满足民众对公共服务的多元化需求已成为当前亟待解决的重要问题。      一、地方政府创新公共服务供给模式的动因      一般而言，地方政府创新公共服务供给模式的行为是内因与外因双向驱动的结果。吴建南等人的研究表明，现实环境、内外部所面临的种种压力是驱动地方政府创新行为的重要缘由。[1]因而，地方政府创新公共服务供给模式既是市场经济不断深入发展的结果，又是政府自身供给能力难以满足民众对多元化公共服务诉求的必然选择。      1多元化服务诉求：市场化改革的必然逻辑。在计划经济时代，城市基层社会的治理体制是单位型管理模式。在公共服务供给上，这种模式主要通过单位来实现资源配置、满足单位个体的服务需求，从而实现基层社会的和谐与稳定。在运行机制上，这种模式在行政机制、资源利用与配置等方面呈现出“单一化”特征，[2]城市基层社会的组织化、动员化程度较强，社会个体均依附在“单位”上，从而保证其社会身份的存在。然而，随着社会主义计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，单位型管理模式逐渐被社区型管理模式所取代。社会个体由原来的具有依附性的“单位人”变成具有自由意识的“市场人”，社区成为社会成员重要的生存空间。尤其是改革开放30多年来，中国国民经济保持着持续快速发展，居民的生活水平明显提升。随着市场经济对社会个体的深入渗透，社会成员的工作职业日益多样性，逐渐成为“流动的单位人员”。[3]社区中社会成员的个体观念和公民意识不断地成长，他们希望政府能够提供多样化的社会服务来满足社会成员多元化、个性化的需求，并以此来衡量政府的公共服务水平。      与此同时，在城市化和市场化的双重作用下，大量的外来人口涌入到发达地区城市寻求工作机会，这必然导致城市社区、城乡结合部出现“人口倒挂”现象，即外来人口远远多于本地户籍人口。外来人口的入驻给城市社区经济发展带来生机的同时，也给政府和社区居委会的公共服务供给能力带来巨大的压力。根据我们在H社区的调研发现，外来人口进入社区给当地居民带来了巨大的商业发展机遇，房屋出租、经营餐饮等改善了居民的低收入状况，带来了居民收入的快速增长。如果没有外来人口，社区居民的收入会受到很大影响。然而，大量外来人口的入驻也对当地政府对外来人口的公共服务供给能力带来了前所未有的挑战。如何能够更好地为外来人口提供公共服务，以增强他们对社区的认同感成为当地政府创新公共服务供给模式的重要推动力量。      2政府能力弱化：地方政府的服务理念与现实需求之间的张力。一般而言，政府是公共服务供给的主导力量，在辖区内扮演着重要角色。然而，政府所提供的公共服务具有行政性特性，如社会保障、教育、社会治安、劳动就业等。随着市场经济的渗透，民众对公共服务的需求日益多元化，传统的政府公共服务供给模式很难适应时代的发展需求。僵硬的政府公共服务供给体制决定了政府必须创新公共服务供给模式。      首先，政府原有的公共服务管理体制僵化，公共服务的效率较低。计划经济体制时期，政府扮演“全能型政府”角色。在公共服务供给方面，政府包揽了公共服务供给流程中的各个环节，既发挥“掌舵”作用，又发挥“划桨”作用，这就必然导致政府提供垄断性服务现象的出现。垄断性服务意味着政府是公共服务供给的唯一单位，没有其他竞争对手。这也必然导致政府丧失提升公共服务水平以满足多元化需求主体的动力。在市场经济时期，政府服务的“大包大揽”难以适应地区经济社会的发展。新时期，民众对公共服务的需求具有多元化、复杂化特点，民众对政府提供公共服务的要求越来越高，仅仅依靠政府直接供给，已难以满足民众的现实需求。因而，政府单一化、垄断性公共服务供给模式的困境要求政府创新公共服务供给模式。      其次，政府工作人员的数量有限，难以满足民众多样化的公共服务诉求。就基层政府的功能而言，一方面要完成上级政府下派的行政任务，另一方面又要指导居（村）委会开展群众性自治工作，导致其无法满足基层民众的多元化服务需求。如珠三角地区（东莞、佛山）的地方政府，基层政府不到100个公务员编制却要完成50万人的公共服务供给任务。除此之外，基层政府还要承担上级政府下派的各项行政任务，如考核、评比等。可见，捉襟见肘的政府公共服务能力难以满足民众对社会服务的需求。更为严重的是，居委会本应该成为居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，但实际上，在单向放射性的集权体制下，居委会却变成了准一级政府，来承担上级政府下派给居委会的各项行政任务。因而，基层政府、居委会疲于应对上级政府下派的行政任务，往往采取“选择性执行”[4]方式来完成。在此背景下，地方政府已经没有足够的能力来为基层民众提供优质的社会服务。      从服务内容来看，基层政府的主要职责是居民工作、社区工作、社会管理及城市管理等几大块。而居委会不仅要发展集体经济、调节社区居民之间的纠纷等自治事务，还要完成基层政府下派的计划生育、卫生检查等行政任务。在政府下派大量行政任务无法完成时，受现有工作人员数量的限制，基层政府与社区居委会难以承担全部公共服务职能。在人口高度密集化或外来人口密集的地区，社区老年人服务、外来工问题、家庭婚姻问题、社区犯罪人员矫正及青少年教育等已成为当地政府与居委会无法供给的服务领域。      总之，地方政府及居委会工作人员数量和行政能力的不足使其无法满足民众多元化的服务需求，这就必然要求政府创新公共服务供给模式以满足经济社会发展的现实需求。在市场化改革与政府能力弱化的背景下，地方政府必然要创新公共服务供给模式以满足基层民众多样化服务需求。      二、充分发挥社会组织的作用是地方政府创新公共服务供给模式的重要路径：N镇的案例分析      改革开放以来，我国社会组织的发展取得了长足进步，呈现出日益蓬勃之势。民政部有关数据显示， 在各级登记管理机关登记注册的社会组织截至2009年底为413660家。[5]在公共服务供给中，社会组织是介于国家与社会之间的中介要素，是平衡政府与民众的重要力量，是解决政府无法满足民众服务需求困境与政府服务体制面临困境的有效出路。为此，笔者拟以N镇政府创新公共服务供给模式为研究案例，尝试分析地方政府创新公共服务供给模式的路径。      N镇地处顺德区南部，靠近广州，毗邻港澳，地理位置优越，交通便利，辖区面积80平方公里，户籍人口20多万，外来人口30多万。 经过改革开放30多年的发展，N镇的经济实力不断增强，成为珠江三角洲地区重要的工业制造基地和经济重镇。随着市场化改革的不断深入，民众对多元化公共服务的需求不断提升，政府公共服务能力捉襟见肘。为了满足民众对多元化公共服务的需求，在“简政放权”改革的背景下，N镇政府把培育和发展社会组织来实现公共服务供给的创新作为改革的核心之一。为了更好地实现社会组织承接政府的职能，地方政府应该通过发挥社会组织的中介性力量作用，实现创新公共服务供给模式，满足基层民众的多元化服务需求。N镇的具体做法如下：首先，根据《关于规范社会组织管理加快社会组织发展的实施意见》（以下简称《实施意见》）的相关规定，上级政府将社会组织登记和管理权限转移到N镇来行使。根据《实施意见》的规定，N镇打破以往对民间社会组织实行“双重管理体制”的制约，建立了社会组织直接登记制度。其次，N镇在经济来源、组织结构、人员发展等方面对新成立的社会组织给予一定的支持。如在引进Y社会工作服务社时，为了促进该社更好地为民众提供服务，N镇政府无偿为其提供了三层小楼作为发展平台，推动社会工作事业不断向前发展。最后，N镇政府在转移职能、购买社会组织服务之前，对其组织能力进行评估，达不到评估标准的社会组织给予整改，甚至撤销处分。      在此背景下，N镇已成功培育服务类社会组织数十家，政府不再把所有的公共事务都揽在手里，而是通过培育和发展社会组织，以委托、授权、购买服务等方式，将部分技术性、专业性、辅助性的事务交由市场中介和社会组织承担，发挥市场在资源配置上的高效率作用。而政府主要负责把握大的方向，对社会组织进行引导、监管和协调。通过培育和发展社会组织，三年来，N镇已成功培育和发展出100多家民间社会组织，残疾人服务、青少年服务、慈善救助类服务等社会化服务已基本覆盖了整个N镇地区。      1 残疾人服务。2011年5月，N镇成功培育了顺德区首家专门为残疾人提供服务的残疾人服务机构——W工场。W工场的前身是成立于1999年11月的N镇仁爱园“阳光之家”。“阳光之家”成立的目的是为残疾人提供一个“平等、参与、共享”的发展平台，满足残疾人职业训练及辅导的需求，为其提供更为宽阔的就业发展空间，强化与社会的沟通能力。目前，N镇W工场的主要功能在于为残疾人提供庇护性的就业岗位，开展各种形式的教育培训来提高残疾人的劳动技能和职业素养，使其能很好地融入社会就业，在社会上找到自身发展的空间。庇护工场主要采取职业教育与培训、见习实操、师傅带徒弟等策略提升残障人士的社会就业能力，使其能够共享社会发展所带来的文明成果。N镇W工场采取政府购买服务，接受企业订单以及创办社会企业等运作模式。此外，W工场还在不断地探索为残疾人提供社会工作服务，通过专业社工进驻工场，进一步提升工场的运作水平。      此外，借助N镇“简政放权”的东风，经N镇教育部门、民政部门审批同意，在自闭症儿童家长和幼儿园投资者的推动下，顺德区成立了第一家非盈利性民办特殊儿童教育中心——N镇星愿自闭症康复中心，该中心专门为辖区内200多名自闭症儿童提供专业性教育和康复训练。自成立以后，该中心得到政府及社会各界的物质支持和资金捐助。在此基础上，在热衷于此项公益事业的企业家、自闭症儿童家长的支持下，该中心又成立了N镇星愿自闭症关爱者协会，为自闭症患者提供更多的支持和保障。      2青少年服务。2010年8月，在N镇社会工作局的引导及该地区青年企业家的倡导下，N镇成立了具有非盈利性质的青少年促进会（以下简称青促会）。该会由辖区内青年企业家自发创办，从事非营利性社会服务，是N镇青年企业家履行社会责任的重要平台。青促会的会员主要由热心的青年企业家、具有丰富经验的退休教育工作者等社会人士组成。作为顺德地区首家由青年企业家自发筹资建立的青少年非盈利性社团，青促会主要致力于发展各类青少年公益事业，以民间力量参与青少年事务的管理，为青少年的健康成长提供全方位的帮助。在N镇“简政放权”的背景下，一方面，青促会承接了政府转移的部分职能;另一方面，青促会推动了青少年事业的稳健发展。因而，青促会主要在介入学前教育、青少年成长服务、推广公民基础意识教育及公益扶贫服务等方面发挥作用。      首先，青促会介入学前教育，改善公立幼儿园的管理水平。2011年8月，受N镇教育局的委托，青促会正式介入公立幼儿园的日常管理，开创了社会公益组织监管公立幼儿园的先河。通过参与和监管幼儿园的日常管理、财务使用及教师教学水平等工作，幼儿园的管理水平、办园质量得以提升。其次，青促会通过购买青少年社工服务，促进青少年健康成长。2010年9月，青促会购买启创社工的服务并建立“飞扬地带”。目前，“飞扬地带”主要提供学校服务、家庭服务和社区服务。通过“学校-家庭-社区”三位一体的服务理念，促进了青少年与学校、家庭及社区三者之间的良性互动，帮助青少年挖掘潜能、发展所长。最后，在强化青少年公民教育上，青促会通过开展素质培训、户外拓展、组织讲座等活动引导青少年树立正确的价值观、人生观和世界观。此外，青促会也积极发挥主动作用，引导广大企业家和群众参与希望工程助学，支援贫苦地区基础设施建设等活动。      N镇青促会的成立，有助于集聚民间力量和智慧参与地方公共事务的管理，实现地方治理结构的优化，最终形成“政府引导、民间主导”的政府与社会组织协同发展模式。      3慈善救助服务。N镇慈善会的前身是顺德慈善会N镇办事处。2008年，顺德慈善会N镇办事处正式改组为N镇慈善会。在N镇人力资源和社会保障局的指导和监管下，N镇慈善会成为该地区地方性非盈利的慈善型社会组织。N镇慈善会在26个社区（村）全部设立慈善会，形成街道、社区（村）两级慈善救助体系，构成了“横向到边、纵向到底”的慈善救助网络。目前，N镇和村（居）两级慈善组织共募集善款1亿多元。在N镇26个村（居）福利会中，募集善款最多的将近2000万，最少的也有50多万。在HW社区，2005年原慈善福利基金成立时募捐到165万元，到2009年福利会成立前有余额200多万元，2009年成立福利会时，一次性募捐了600多万元，现时余额有950多万元。      N镇慈善会及各社区（村）福利会的主要功能是募集社会各界的捐赠，帮助N镇地区孤寡老人、残疾人士、贫苦户和其他因重大疾病、灾害造成特殊困难的群体脱离困境，营造良好的社会氛围。HW社区居民在接受笔者访谈时说：“福利会筹集来的这些捐款主要用于对于我们社区里面那些患有重大疾病的人进行资助（家庭困难、长期病患），困难家庭的助学，每年一次的敬老活动（很热闹的，每年举行一次，花费大概要5-6万，发发礼物、利是等），在学校设立的助学金（一般几万块）……一般来说，如果社区常住居民家中有人得重病，家庭很困难的，可以把住院的相关费用收据收集起来，来社区福利会申请救助基金。我们会根据实际情况，居民小组长去调查该家庭的一般情况，理事长主持开会讨论，最后确定资助。”（HWB，20130412）      自改组以来，N镇慈善会主要围绕助困、助残、助学及助医等方面开展救助活动。2011年，在助学方面，N镇慈善会投入的支出共5785万元，受惠学生122人;在助医方面，N镇慈善会发放助医款559万，救助困难危重病人共54人次，同时对患重大疾病造成生活困难的家庭共发放6000元的慰问金;在助困方面，N镇慈善会主要针对辖区内低保户、特困外来务工人员等人群进行资金救助，共资助金额120多万元;在助残方面，N镇慈善会主要对残疾人、残疾人社会组织及精神病患者实施救助，共资助金额近30万元。[5]通过大规模的救助活动，广大市民增强了对N镇地区政府创新的认同感。      随着近年来“简政放权”的深入改革，各类社会组织更是得到了蓬勃发展。社会组织是介于政府与民众的“中间层”，既是国家整合的中坚力量，也是引导社会发展的补充力量，在公共服务供给中社会组织可以发挥政府所“做不到”“做不好”的作用。通过3年多的努力与发展，N镇培育了各类社会组织共计100余个。各类社会组织在经济、政治、文化等领域越来越发挥着不可替代的作用。通过改革，政府逐步把公共服务项目委托、购买、授权给各类社会组织，带动了社区、村公共服务水平的显著提高，促进了政府职能的转变，初步搭建起政府部门与社会组织协同创新公共服务供给模式的架构。      三、进一步推动社会组织健康发展，改进地方政府公共服务供给模式的建议      近年来，政府不断地将“不该管、管不好”的公共服务通过一定的方式转移给各类社会组织，实现了政府服务职能转移，减轻了政府的工作压力。20世纪90年代起，广州、深圳、上海、北京、南京、宁波等发达地区就开始探索向专业性社会组织购买社会服务的实践。如2003年，南京市鼓楼区政府开展“居家养老服务网络工程”;2009年，广州市越秀区政府通过购买广州市北斗星社会工作服务中心的社会服务来提高老年人的养老服务质量;还有全国各地成立的老年协会，凭借这些组织有效地推动了老年人福利互助与维护老年人权益、为老年人提供服务。[7]因而，为了更好地发挥社会组织承接政府的职能，地方政府应该通过发挥社会组织的中介性力量，创新公共服务供给模式，满足基层民众的多元化服务需求。然而，现阶段，国家民间组织管理体制限制了社会组织发育的空间。在沿海发达地区，虽然市场经济的发展培育了越来越多的社会组织，但其在满足基层民众需求、承接政府转移职能方面的能力还比较弱。因而，政府应该主动适应由市场化改革所带来的经济社会的发展，大力发展社会组织，实现政府公共服务供给模式的创新，以满足民众的现实需求。      1政府要变革社会组织登记制度，降低社会组织成立的准入门槛。新时期，由于民众对公共服务内容和供给方式提出了新要求，公共服务水平的优化和提升需要培育和发展民间社会组织。一直以来，我国对社会组织实行“双重管理体制”，成立民间社会组织既要到民政部门登记，并对其进行年检等相关的监管，还要寻找能够挂靠的主管部门，负责对其进行日常管理。现行的“双重管理体制”严重阻碍了社会组织的培育与发展。为了更好地培育和发展社会组织，上级政府应该将社会组织登记和管理权限转移到下级政府来完成。在此背景下，地方政府应该逐渐打破以往对发展社会组织实行“双重管理体制”的制约，建立起社会组织“直接登记制度”。这将在一定程度上释放社会组织的成长空间。政府还应该把竞争机制带到社会组织的培育和发展过程中，以此敦促各类社会组织的合理布局、有序准入，实现社会组织的规范运行和良性发展。      2政府要大力扶持社会组织，使其承担政府转移的服务功能。政府应该大力投入资金、人才来扶持民间社会组织的成长与发展。在经济来源上，政府应加大财政支持力度，建立社会组织专项发展基金，促进民间社会组织功能的发挥。尤其是对新成立的社会工作组织，应该提供一定的政府财政补助。同时，在经济发达地区，政府应该鼓励慈善机构、热心的民众及企业家对社会组织进行捐助，促进社会组织更好地发展。在组织发展上，政府应建立完善的社会组织专业人才引进和培养制度，为符合条件的社会组织负责人提供培训服务，提高其组织管理能力。政府还应该加大研究制定符合社会组织的人员管理制度，为社会组织吸纳人才创造条件。此外，政府还应该建立社会组织优秀人才备案制度。在未来的干部选拔上优先考虑社会组织的优秀人才。在物质支持上，政府应为符合条件的社会组织提供办公场地，实行免租、减租等优惠政策，不断强化其行动策略、公共服务水平，使其更好地为民众提供服务。      3政府应进一步完善对社会组织的管理与监督。在转移服务职能给社会组织之前，政府应通过聘请“第三方”对社会组织的运作能力与现有资质进行评估定级。对部分不自律、功能发挥不显著的社会组织进行调整和改制，对没有达到评估标准的社会组织给予撤销。这将有利于提升社会组织的能力建设，增强社会组织的公信力。通过对社会组织的监管，形成有利于整合社会资源、优化社会服务的结构布局，促进社会组织的健康、稳定发展。在此基础上，政府便可采取购买、委托、授权等方式，使社会组织承担政府转移的部分服务职能，将原来由政府提供的部分公共服务和社会管理任务交由民间社会组织去完成，并对其服务质量和管理水平进行监督，从而搭建起政府与社会组织协同供给公共服务的效果，实现创新公共服务供给模式。      结语      随着市场化改革的不断推进与政府自身能力的有限，在民众对公共服务需求日益多样化和复杂化的背景下，社会组织扮演着中介性角色。在公共服务供给中，社会组织是介于国家与社会之间的中介要素，是平衡政府与民众的重要力量，是解决政府无法满足民众服务需求困境与政府服务体制面临困境的有效出路。然而，由于现有管理体制对社会组织成长的抑制与阻碍，导致其难以有效地发挥应有的作用。为此，政府应该放松社会组织的准入门槛，在人员、资金、政策等方面给予扶持并加强对社会组织的监管，让社会组织在政府创新公共服务供给模式上发挥出应有的作用。

参考文献：

[1] 吴建南，马亮，杨宇谦.中国地方政府创新的动因、特征与绩效[J].管理世界，2007，（8）.

[2] 陈伟东.城市基层社会管理体制变迁：单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究[J].理论月刊，2000，（12）.

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[4] 杨爱平，余雁鸿.选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例[J].社会学研究，2012，（4）.

[5] N镇慈善会2012年度会员大会工作报告[EB/OL].http：//wwwrongguigovcn/data/mainphp？id=70235-4260238.

[6] 谢红.民间组织参与化解社会矛盾路径分析[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2010，（4）.

[7] 甘满堂.乡村草根组织与社区公共生活——以福建乡村老年协会为考察中心[J].福建行政学院学报，2008，（1）.

【责任编辑：张晓妍】