制度反腐的新阶段：推动权力公开透明运行

摘 要：权力运行公开透明包含三层含义：结果公开、过程公开和逻辑公开。公开透明在不同权力的运行中有着不同的要求：结构性权力的公开透明运行不仅应实现结果和逻辑的公开，而且应实现运行过程的公开，并创造条件让群众或代表参与其中;职能性或功能性权力的公开透明运行应以结果公开和逻辑公开为主、以让群众参与其中为辅，并在重大社会问题上积极推动运行过程的公开。无论何种形式的公开，群众的积极回应是权力公开透明运行与防治腐败形成良性循环的关键环节。     关键词：权力运行;公开透明;结果公开;过程公开;逻辑公开;群众回应     中图分类号：D6309    文献标志码：A    文章编号：1002-7408（2015）02-0024-04

基金项目：国家社科基金项目“新形势下党化解四大危险的机制创新研究”（13XDJ019）。  作者简介：杨云成（1986-），男，山东枣庄人，中共中央党校党建教研部博士研究生，研究方向：反腐败和廉政建设。    如果将在党政机关内部制定权力运行规范看作是制度反腐的初级阶段，那么推动权力公开透明运行则标志着制度反腐进入了新的阶段。在防治腐败的实践中，“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”[1]已成为共识。然而，学术界对权力公开透明运行的类型、要求以及与防治腐败形成良性循环的条件的研究较少。基于此，本文坚持“从大处着眼，从小处着手”的原则，尝试对上述问题进行初步探索，以期引发人们对该问题的再思考。      一、权力公开透明运行的双重考量      认识的深度和广度直接影响着具体实践的成效。在对权力公开透明运行这个问题的认识上，我们应当规避“平均化效应”，以便能够较为准确地把握其实质、内涵和要求。     （一）从理论上看权力公开透明运行的三种类型      可以从内容和形式这两个维度考察权力的公开透明运行。形式指推动权力公开透明运行的具体途径，即载体建设，主要表现为诸种传统的和新兴的方式手段。内容指附着于载体上的相关政府信息。依照内容标准，可以将权力公开透明运行划分为三种类型，即权力运行的结果公开、权力运行的过程公开和权力运行的逻辑公开。形式体现着内容，内容依托形式表现出来，这是二者的辩证关系。在推动权力公开透明运行的实践中，载体建设相对较为容易解决。因此，本文这里仅就其内容谈几点认识。      权力运行的结果公开是指相关权力行使主体定期向外界公布所做出决定或决策的基本内容。通常情况，其受众多为普通群众，这部分群体并不参与决策的制定过程，却往往受到相关政策的影响。在中央和国家层面，其典型形式是党代会和人代会的新闻发布会，在这里群众可以了解党代会和人代会具体的决议内容和结果;在基层，其典型形式为村务公开，在这里村民可以了解集体资金的收支情况和村级集体发展规划进程。      权力运行的过程公开是指相关权力行使主体向普通群众公开权力运行结果的产生过程，主要包括相关决定或决策主体的立场观点、讨论过程、博弈过程以及投票过程等。权力运行过程公开主要有两种方式：即时型和延时型，前者的典型形式为司法机关当庭公开审判案件;后者的典型形式为贯穿干部选拔任用工作全过程的纪实内容回放。无论何种形式的过程公开，只有让群众或群众代表参与其中，所制定的政策或做出的决定才能获得最大的社会认同。      权力运行的逻辑公开是指相关权力行使主体向普通群众公开制定某项政策、做出某种决定的理论基础、法理依据和价值追求。权力运行逻辑公开的最大好处是：在缺乏过程公开的情况下，普通群众可以依据权力运行结果与运行逻辑是否具有相适性和内在的关联性来判断权力运行过程的正当与否。从这个意义上讲，权力运行的逻辑公开弥补了单纯结果公开的不足。      最理想的权力运行公开透明是上述三种公开的有机结合，次之是结果公开与逻辑公开的结合，再次是单纯的结果公开。尽管，结果公开并非是公开的全部内容，但是它是权力公开透明运行的最初阶段，也是实现其它两种公开的准备阶段。因此，在推动权力公开透明运行的实践中，我们应该首先做到结果公开，以保障群众的知情权。      （二）从实践上看公开透明在不同权力运行中的不同要求      在政治实践中，权力并非一个抽象的模糊概念，我们可以在不同层次上对其进行考察。按照权力的结构标准，可以将国家层面的权力划分为立法权、行政权和司法权，将党内的权力划分为决策权、执行权和监督权。无论是国家层级的权力，还是党内的权力，各结构性权力仍可以进行再次划分，即各结构性权力内部存在次级结构。例如结构性行政权中的决策权、结构性行政权中的监督权、结构性执行权中的决策权等，这些是职能性或功能性的权力，主要为具体的职能部门所拥有。      公开和效率是公共权力运行的基本价值追求。在现代民主政治实践中，只有高效的政治、政党或政府才能及时有效地应对各种突发问题;只有公开的政治，政党或政府才能获得最大多数群众的支持和认同。人们在权力运行结果和逻辑的公开问题上已形成共识，只是在推动权力运行的过程公开，尤其是在是否应当让群众参与权力运行过程的问题上争议较大。群众参与权力运行过程与效率的关系比较复杂。有些情况，群众参与其中有利于提高行政效率，尤其是在事关群众基本性和发展性利益权益的问题上。尽管群众参与其中可能会降低政策制定的效率，但是无疑能够提高政策执行的效率。有些情况，群众参与权力运行过程往往会降低行政效率，尤其是在职能部门处理专业性和日常性的问题中。让群众参与这类权力的运行过程往往与行政效率较低连在一起。因此，群众参与权力运行过程是否有利于提高效率，取决于权力的类型和性质。就结构性权力的运行而言，群众参与其中往往不仅有利于提高效率，而且有助于增强政党和政府的合法性基础。就职能性或功能性权力的运行而言，群众参与其中往往不利于效率的提高。这里面只是一个分数的不同而已，并非绝对。      总之，在考虑效率因素的情况下，结构性权力的公开透明运行不仅应实现结果和逻辑的公开，而且应实现运行过程的公开，并创造条件让群众或代表参与其中;职能性或功能性权力的公开透明运行应以结果公开和逻辑公开为主、以让群众参与其中为辅，并在重大社会问题上积极推动运行过程的公开。      二、权力公开透明运行是最好的“防腐剂”      继制定权力运行规范后，推动权力公开透明运行，反映了党和国家对防治腐败的认识进一步深化，对腐败规律的把控更加科学。权力公开透明运行能够最大限度地打破腐败的内在发生机制，能够与降低腐败形成良性循环。      （一）权力公开透明运行能够打破腐败发生的内在机制      中西方认识腐败的角度是不同的，前者从职责的角度出发，后者从权力的角度出发。因此，与西方相比，我国腐败的内涵与外延要大得多，不仅有同样存在于西方社会的政治腐败和官僚腐败，而且有其特有的作风腐败。对于腐败的成因，不同领域的专家学者给出了不同的解释。伦理学者认为腐败之所以会发生，在很大程度上是因为公职人员放松了党性修养和世界观改造。他们认为腐败首先发端于理想信念的动摇、宗旨意识的淡薄、群众观点的淡忘。经济学者认为腐败是善于做“收益—成本”计算的理性人理性选择的结果。社会学者认为腐败是一个集体行动的问题，个人是否做出某种行为不仅基于理性选择，而且取决于个人对他人可能会做出何种行为的预测。心理学者认为个人的行为选择，既取决于行为本身的自然意义，也受到行为本身的社会意义的影响。某种行为的社会意义是在人与人之间的长期互动交往中所形成的，“与抽象的理性相比，社会中对哪些是可接受行为，哪些是不可接受行为的认知更能对个人行为产生直接影响。”[2]因此，部分心理学者认为个人是否会做出某种行为是行为主体对这样一系列问题的回答，即和我类似的人在与此相似的环境下会怎么做呢。上述分析理论为我们从多个角度认识腐败的成因提供了条件。然而在中国，腐败不仅仅指滥用公共权力谋取私人利益的行为，而且包括“直接或间接地导致或有利于导致公共行政偏离正常轨道”[3]的行为。从这个意义上讲，政治学中的“委托—代理”分析框架能够为我们探究腐败的内在发生机制提供较为有说服力的解释。      该分析方法建立在以下几个假设基础上：（1）在政治市场中，每一个行为主体都是理性的个体，“收益—成本”计算是支配其行为的最高准则。当腐败收益大于腐败成本时腐败就可能会发生，发生的频率取决于收益与成本之间的差额。（2）无论是在政治腐败（委托人是普通民众，代理人为掌权者）中，还是在官僚腐败（委托人为统治集团，代理人为各级官僚）中，委托人和代理人之间在目标上存在相互矛盾的一面，委托人是公共利益的代表者，代理人有从事腐败的倾向。（3）代理人掌握着远远大于委托人的信息资源，两者之间在信息拥有量方面存在非对称关系。      在“委托—代理”理论看来，腐败是动机（代理人有从事腐败活动的倾向）、成本（腐败成本小于收益）和机会（信息资源方面的非对称性）综合作用的结果。从理论上看，三种要素处于一种“并联”的系统中，即当且仅当这三种要素同时存在的情况下，腐败才会发生。但从实践上看，三种要素相互影响、相互制约，且相互作用力并不等同。代理人与委托人之间信息不对称，既能够在存在腐败机会的情况下将腐败动机转化为实际行为，也能够在腐败动机存在的情况下创造腐败机会。因此，委托人和代理人之间信息不对称、不平衡是腐败发生的主要原因。推动权力公开透明运行之所以能够切断腐败的内在发生机制，原因是它能够打破代理人对权力运行相关信息的垄断，最大限度地压缩代理人的自由裁量空间，更加便于群众监督公职人员的行政行为。      （二）权力公开透明运行与防治腐败间的良性循环及其条件      依据系统论的分析框架，权力运行公开透明与防治腐败会形成两种类型的良性循环：一种存在于官僚系统内部，一种存在于官僚系统外部。      1.官僚系统内的良性循环。这种良性循环以“干部积极回应”为中心，主要表现为认真负责地执行推动权力公开透明运行的相关制度（见图1）。因此，它需要以下三个条件做支撑：（1）政治领导层具有坚定的决心与毅力。没有权力的公开透明运行，单靠政治领导层的决心与毅力，防治腐败只能成功一时; 没有政治领导层坚定的决心与毅力，

图1官僚系统内的良性循环

单纯推动权力运行公开透明，防治腐败可能陷入“集体行动的逻辑”。在实践中，正是因为政治领导层的坚定决心，权力的公开透明运行才会常态化地推行下去。（2）严肃惩处官僚系统内部一切违背权力运行公开透明原则的个人和行为。与保障权力公开透明运行相连的惩处制度能够在干部群体中形成一种“火炉效应”。对干部群体而言，面对潜在的惩处，认真负责地落实权力公开的相关规定往往是理性的选择。（3）党政干部能够谨慎用权。权力不会自动地公开透明运行，如果缺乏与之相适应的道德意志和服务忠诚的注入，任何形式的公开透明都很难产生强大功效。      2.官僚系统外的良性循环。在公开透明的政治生态环境下，普通群众能够获得相关权力运行的信息，并据此决定支持或反对政党或政府的某些行为。对于不赞同的事项，群众能够通过合法途径向政党或政府施压，力促问题得到妥善解决。这是在官僚系统内与官僚系统外形成的良性循环，这种良性循环以“群众积极回应”为中心（见图2）。

图2官僚系统外的良性循环

群众积极回应表现为对公开信息的支持或反对，并据此做出相应的政治举动;群众消极妥协表现为对公开的负面问题（腐败）听之任之，甚至参与其中。通过分析可见，群众对政府相关信息是积极回应还是消极妥协直接影响着权力公开透明运行的成效，而且群众的消极妥协态度在权力公开透明运行的全过程都有可能出现。如果政党或政府公开的相关信息过于繁琐复杂或群众受到其它媒体观点的影响或认识到当权者无法对公开的腐败问题给予及时有效的解决时，群众很有可能选择消极应对;如果政治系统中缺乏畅通的借以向政府施压的监督渠道，群众往往会走向消极妥协;如果经群众施压后，问题得不到满意解决或存在“官官相护”的问题，群众一般会采取消极的应对方式。因此，权力公开透明运行与防治腐败在官僚系统外形成的良性循环建立在以下几个条件之上：群众能够看得到且看得懂政党或政府公开的相关信息;新闻媒体能够以客观、公正的态度肩负起传播信息的社会责任;严肃惩处腐败行为;健全的党内监督和社会监督机制。      三、提高权力公开透明运行成效的路径选择      从一定意义上讲，提高权力公开透明运行成效的过程就是防止群众走向消极妥协的过程，这个过程应当以群众为中心。      （一）以群众需求为导向确定公开的内容      以群众需求为导向确定公开的内容主要包含两层含义：      1.主动公开而非被动公开。主动公开首先体现在党和政府的态度上，即各级党委和政府以及依法履行行政职能的组织在履行职责过程中制作或获取的以一定形式记录、保存的信息，只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私都必须主动地向群众公开。其次体现在公开的内容上，即各级党委和政府不仅要公开正向信息，而且要公开负向信息。我们应该清醒地认识到宣传政绩并非是增强政治合法性的唯一途径，须知就群众关心的问题据实以报也能够拉近党同群众的距离。在解决某些重大社会问题中，向群众据实以报可以收到三重效果：其一，能够让群众知晓党和政府在想什么、做什么，以便于行使监督权;其二，群众可以就相关问题建言献策，以便于行使参与权;其三，在重大改革问题上，及时向群众公开，即便出现失误，群众也会给予支持和理解。      2.群众最想了解什么就公开什么而非党和政府公开什么群众就了解什么。群众之所以觉得办事情难，原因是群众不知道该由哪个部门办、不了解办事的规则和程序;群众之所以要上访，原因是群众不知道事情的真相、不知晓权力运行的过程。归根到底是干部和群众之间信息不对称、不平衡。解决这个问题的根本途径是推动权力公开透明运行。从这个意义上讲，防治腐败的过程就是维护群众利益的过程。当前，部分地区基层党组织和村委会为应对群众诉求而推行的“点题公开”就是对上述理念的探索和实践。在“点题公开”中，一方面能够还群众一个清晰明白账;另一方面有利于纠正部分干部“藏着掖着”办事的工作作风，在强化对干部的制约与监督方面发挥重要作用。当前群众最愿意了解的是与解决自身基本性权益诉求、发展性权益诉求和利益权益矛盾诉求相关的权力是如何运行的。为此，各级党委和政府应主动向群众公开两张图：“权力清单图”和“权力运行流程图”。“权力清单图”是静态的权力公开，其目的是明确划分各结构性权力和职能性权力的界限;“权力运行流程图”是动态的权力公开，其目的是明确相关事项的办理主体、调剂、程序、期限以及监督方式等。前者解决了“事情该由谁来办”的问题，后者解决了“事情该怎么办”的问题。      （二）以让群众看得到、看得懂为要求实现公开的简明化、常态化      无论是权力运行的结果公开，还是权力运行的过程公开，各级党委和政府都不能自说自话。评判权力运行是否公开透明应以让群众看得到、看得懂为衡量标准，这是权力公开透明运行的关键。因此，推动权力公开透明运行应在“简明”和“常态”上下功夫。      1.权力公开的简明化。对于某一或某类问题的公开，公开要做到简明化。在实践中，简明化要求体现在以下两个方面：首先，按照“方便”的原则确定公开的途径和方式，以保障群众能够看得到。为此，在公开载体的选择上应实现传统载体和新兴载体的结合，满足不同层次群体的要求。其次，按照“明了”的原则确定公开内容的表达方式，以保障群众能够看得懂。为此，在公开内容的措辞选择上应做到通俗易懂，适应普通群众的知识水平和理解能力。      2.权力公开的常态化。对于作为整体的党和政府信息的公开，公开要做到常态化。权力公开的常态化包含两层含义：一是遵循“公开为常态，不公开为例外”的原则，结合公开透明在不同权力运行中的不同要求，定期向群众公开权力运行的相关信息。二是对于重大社会发展规划和重大决策部署的制定和实施，应将公开透明要求贯穿始终，在连续公开中增强群众对以上问题的理解和认知。      （三）以严肃惩处为主要内容，防止陷入集体行动的困境      在推动权力公开透明运行中，负面信息的公开既可以引发群众的正向积极回应，即站在认真负责的“委托人”的立场向政府施压，以求得问题得到妥善解决;也可以引发群众的负向消极回应，即在“漆黑一片” “人人皆为”的错觉下“随波逐流”，进而陷入集体行动的困境。群众之所以会消极回应，一个重要原因是相关机关对违纪违法行为惩处得不够彻底。这里以对腐败行为的处罚为例，谈谈防止群众陷入集体行动困境的认识。      1.健全对行贿行为的惩处制度。健全对行贿行为的惩处制度，不可忽视两个基本的事实。第一，在对行贿、受贿行为的惩处问题上，目前我们尚未做到授受同科。例如，行贿罪的入刑起点是10000元，而受贿罪的入刑起点是5000元;行贿罪的最高刑是无期徒刑，而受贿罪的最高刑是死刑。第二，检察机关对行贿行为的惩处力度在不断加大。党的十八大之后，被查处的行贿人数量不断增加，2013年度查处的行贿人数约是2008年的2倍。健全对行贿行为的惩处制度，对“行贿”做出科学合理的界定是前提。《中华人民共和国刑法》对行贿行为的解释是“为谋取不正当利益而给国家工作人员以财物”。在实践中，该解释会带来两个问题：其一，如何判断当事人谋取的是正当利益还是不正当利益;其二，财物并非是行贿内容的全部，在被查处的腐败案件中，性贿赂的比例不断上升。      2.完善经济处罚制度。当前，加大对没收财产和追缴赃款判决的执行力度应成为完善经济处罚制度的重点。具体来看，首先在法院内部成立专门的执行机构。没收财产和追缴赃款的判决主要由法院执行，但是法院内部执行机构的工作侧重点是民事案件中的经济处罚，为此应该在法院内部建立执行财产处罚和追缴赃款的专门机构。其次，将没收财产的缴纳情况和赃款、赃物的退偿情况作为办理减刑的重要参考。一方面减刑案件的办理更加具有可操作性;另一方面能够降低腐败带来的经济损失。再次，加强检察机关和人民法院之间的信息沟通。为了便于追缴赃款，可以建立检察院反贪部门与法院专门执行部门之间的沟通机制，实现相关信息的及时共享。      （四）以增强群众的制衡力为核心，完善监督机制      增强群众的制衡力就是赋予群众更多的监督权力。在推动权力运行公开透明的实践中，群众制衡力的大小，一方面直接影响着权力公开的主动程度;另一方面间接决定着权力公开的广度与深度。从保障权力运行公开透明与防治腐败形成良性循环的角度分析，增强群众的制衡力应重点关注以下几项内容。      1.深化干部选拔制度改革，以提高群众在干部选拔任用中的地位为核心完善人民监督机制。群众在干部选拔工作中作用的大小、地位的高低主要体现在事前和事中两个阶段，前者表现为群众在干部任前公示中的影响力;后者表现为群众在考核评价干部中的影响力。第一，完善干部任前公示制度。以完善干部任前公示制度为主要内容增强群众制衡力的实践要求在公示时间的选择上尽可能地延长;在公示空间的选择上尽可能地拓宽;在公示方式的选择上尽可能地实现多元化。第二，提高群众测评在干部选拔任用中的比重。群众测评的比重在“量”上表现为数值大小，在“质”上表现为是“参考”还是“依据”。提高群众测评在干部选任中的比重，可以收到双重功效。首先，有利于增强党员干部推动权力公开透明的自觉性。权力公开透明运行是一个内化于心和外化于行的问题。增强党员干部公开透明用权的自觉性，不仅要有诸如党性教育的内部约束，而且需要类似制度管制这样的外部约束。无疑，提高群众测评在干部选任中的比重就是这样的制度安排。其次，有利于实现干部对上负责与对下负责的结合。各级干部在“从群众中来”和“到群众中去”的双向过程中起着“承上启下”的作用，既负责基层现状、群众意见的上呈，又负责上级部门政策部署、决议方针的下达。干部能否既对上负责，又对下负责，关系全党上下信息传送是否畅通以及信息是否真实。      2.以规范和引导媒体监督为核心，完善社会监督机制。不同于“党办媒体”的“党管媒体”原则保障了媒体在一定层级上具有一定的独立性，这是媒体发挥监督作用的前提。当前媒体监督面临的主要问题是自身的能力和素质有待进一步提高。引导和规范媒体监督的中心任务是保障媒体监督以法律为准绳，以事实为依据。以法律为准绳是指媒体的行为方式问题。现代社会，媒体越来越成为群众表达意愿的渠道，群众对媒体的期待越来越大。更多的功能注入要求更高的行为标准。正人者必先正己，媒体只有自身保持清正廉洁，才有能力履行社会监督的职责，才能赢得民众的信任。以事实为依据是指媒体的行为原则问题。用事实说话、还原事实真相是媒体最起码的责任。新闻报道应从事实出发，反对虚假新闻、有偿新闻，更不能编造新闻。在播录采访或访谈中，不能断章取义，更不能恣意歪曲。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16（2）.

[2] Marina Zaloznaya. The Social Psychology of Corruption： Why It Not Exist and Why It Should [J]. Sociology Compass， 2014， 8（2）.

[3] 杨云成.腐败的概念界定和程度测量[J].成都师范学院学报，2014，（7）.

【责任编辑：张亚茹】