广州公咨委：参与式治理创新

胡英

不同于官办的专家咨询机构，也不同于各种社会组织，广州“公咨委”的出现与发展颇有些偶然和另类色彩。

2012年，在广州同德围城市改造中，为搜集民意而成立公众意见咨询委员会，出人意料地在民意搜集、协调居民矛盾、督促整治项目等方面，发挥了关键作用。此后，公咨委便在广州市重大民生决策中得到推广。

据统计，广州近年来在重大城建项目、地区综合整治、城市废弃物处理、水环境整治和异地中考等方面，成立了5个市级，4个区级，2个街、社区级的公众意见咨询委员会，委员人数近200人。但与此同时，“公咨委”在身份定位和运行机制方面的争议，也逐渐显现。

广州的公咨委究竟有何创新之处？它又能否上升为一种可复制推广的模式？

“同德围模式”

上个世纪，广州市内环路、地铁1号线等重大市政工程的拆迁户，均被安置在同德围地区，加上原有的村民，同德围3.8平方公里上居住了30万居民。大量人口的聚集使得同德围公共资源极度缺乏，对外交通只有一条路、没有一所高中，也没有一个大型综合医院。

2012年广州市“两会”上，居住在同德围的市政协委员韩志鹏提交万言书，希望市政府能够整治同德围。市长陈建华在实地调研之后，要求市政府对其开展综合整治，同时提出“同德围整治要全民参与”，直接促成了广州首个公咨委的诞生。

同德围公咨委成立时首批成员只有20人，后扩到37人，除8名来自人大政协、企业媒体的代表外，另外29人全部是同德围居民。同德围公咨委成立之后，很快搜集到1000多条街坊意见，形成包括新建高架桥、医院、学校、公园、地铁等一共10个整治项目。

对收集回的意见市政府非常重视，市长陈建华甚至让公咨委成员走进市府常务会议。普通市民走进市政府最高决策机构进行平等对话，创造了广州的纪录，在国内其他城市也未有先例。

同德围公咨委不仅帮群众解决了问题，也帮助政府在城市改造中协调矛盾。政府在实施这10个项目的过程中，碰到有居民维权的，公咨委很快就协调化解了。

2013年4月，广州市政府出台文件推广“同德围模式”，要求重大城建项目都必须成立类似的公咨委。金沙洲公咨委、广州市重大城建项目公咨委等也很快成立了，公咨委制度在广州得以大范围地推行。

广州的公咨委大致可分为两大类：区域公咨委和专业公咨委。区域公咨委侧重解决区域性综合事务，包括同德围公咨委、金沙洲公咨委;专业公咨委则针对某一特定专业领域，包括城市废弃物处理公咨委、城建公咨委。东濠涌公咨委属于这两类的交集，既涉及治水这一专业领域，又结合了东濠涌周边整治。

除了城建公咨委采用“投票表决+讨论制”的议事规则，其他4个公咨委的议事规则多采用“讨论制”。城建公咨委在广州大桥拓宽工程表决中，最终结果为12票赞成、8票反对，与听证会“全票通过”形成了鲜明的对比。而其它一些公咨委涉及内容较为宏观，不方便通过投票表达意见，主要以开会讨论的形式表达诉求。

公咨委委员们除了“开开会”，到基层调研、撰写建议书等也是履职手段。去年生活垃圾“定时定点”在全市铺开，广州市城管委便安排了多次固废公咨委委员视察，还有委员暗访“定时定点”试点小区。

参与式治理创新

民调机构也可以收集民意，政府街道办也能协调矛盾，那么公咨委的创新之处在哪里？

城市治理改造如果单靠政府，政府不熟悉具体的情况，肯定会遇到民意的反弹，所以必须走群众路线，大家的事情大家一起办，有事好商量。

另一方面，在参与式的治理创新中，如何把社区里那些有能力、有意见、想表达的人选拔出来，给他们提供一个平台，安排一个有效的议事规则，最后把这些意见与政府的决策能够有效融合起来。

公咨委参与式治理创新，代表了中国城市管理向城市治理、从政府一元领导到多元协同的转型，它为广州甚至全国的城市治理现代化提供了一个基层探索。

过去城市建设缺少的是资金和技术，现在主要问题是在建设过程中碰到的一些社会矛盾、社会利益多元化。怎样协调好利益平衡，是推进城市建设的一个关键因素。广州通过公咨委这样一个平台，协商民主，解决了许多利益平衡的问题。

在同德围整治的过程中，一些项目的推进也遭到部分居民维权的困扰。例如同德围南北高架在施工到海防街时，20多户居民表示高架桥距离民居太近，阻挠施工。而南德变电站更是如此，附近白云雅苑的业主认为变电站的电磁辐射会致癌，反复上访要求工程搬离甚至停工。

过去面对这种居民维权时，政府往往要花费巨大的人力物力去协调解决矛盾，但有时依然事倍功半。而同德围公咨委去协调的时候却比较顺利，通过耐心地登门沟通，最终维权居民都放弃了抗争，配合工程施工。

同样是协调矛盾，为什么公咨委出面，效果好过政府？这其中，公咨委的民意代表身份是顺利协调矛盾的关键。

同德围公咨委30多个委员有70%-80%来自于本地居民，利益代表很本土化。他们熟悉情况、了解民情，也知道大家的利益渴求在哪里，这是政府和专家没办法达到的，所以公咨委去做协调效果比政府要好。

原来政府并不是不征求民意，但是政府的程序更多是引入专家意见，普通市民的参与度不是很高。公咨委提高了市民的参与度，代表了最基层，保证公共利益和个体利益尽可能地实现平衡。

同德围公咨委主任韩志鹏，曾用“草根”总结公咨委的特点。在广州市城建领域5个公咨委中共有委员144人。其中，市民代表占比最高达到46.53%;利益相关方代表占23.61%;专家学者和代表委员，分别占比15.28%和14.58%。

因此，公咨委更关注“草根声音”，市民代表的比重也是最大的。同时，也引入了专家学者，以保证公咨委的专业性。

公咨委的制度设计中，也没有忘记利益相关方。利益相关方代表一般为企业，例如，城市废弃物处理公咨委的5名利益相关方代表，均来自资源回收企业或行业协会。此外，重大城建项目公咨委还针对不同的议题，招录不同的利益相关方代表。

身份的尴尬

广州公咨委在实践中，已经证明了参与式治理的有效性，但要大范围复制推广，还有很多问题需要解决。随着公咨委探索的推进，一些瓶颈也逐渐暴露出来。

根据广州市政府出台的公咨委制度，公咨委的成立需由主办决策事项的政府部门发起和挑选入围委员，还负责公咨委日常运作和经费支出。在这种意义上，公咨委并不独立于政府。

在实际运行中，多个公咨委也的确对政府部门有所依靠。东濠涌公咨委需借用越秀区税务和建设部门的工作人员和办公场地;金沙洲公咨委仍需通过建委设立的工作领导小组来联系各职能部门，想去民政局注册成民间机构也苦无依据。正因如此，公咨委的“立场”问题一直被公众质疑。

相比起身份和独立性，有的公咨委委员则更关注团体本身的运行制度。

目前，多个公咨委都存在较严重的人员组织松散问题。一些公咨委全体会议一直凑不齐人;付出较多的委员也无奖励、补贴，持续性不强;不热心的居民、企业代表常年“玩失踪”;日常的行政维护也无特定工作人员。连最成功的同德围公咨委的主任韩志鹏也坦承，该委仍缺失规章制度。

此外，经费管理也是一大问题。由于缺乏详细的使用依据，东濠涌公咨委的运作经费就一直未动用过;废弃物处理公咨委因没有独立账号，有委员想捐赠运作经费一度受阻，政府曾想向公咨委购买服务也因此搁置;城建项目公咨委的经费甚至一直无保障。

这些问题跟公咨委的性质、定位不明晰有关，反映了公咨委缺乏身份地位的尴尬。

应该说从诞生开始，公咨委的定位就是一个民主公开的议事和民间监督机构，可以说它是独立于政府的第三方机构。在这方面需要制定法律法规，把公咨委的身份地位和运作方式完善化。

公咨委运作经费的问题，无论由项目业主方出钱，还是由组建的行政部门出钱都不是最佳解决方案，可以考虑采用政府采购服务的方式来运作。

公咨委最大的特点是“一事一议”，就一些具有重大公共价值的事项成立公咨委，让关注这个领域的热心人士和利益相关方代表参与，更加有针对性，也会发动更多人参与到公共事务之中。

（作者单位：广州市社科院）