填海造地法律规范探微

刘素芳 许雄

【摘要】填海造地是变海为地，永久性改变海域自然属性的用海行为。现行立法在处理如何实现从“海”到“地”的合理衔接方面缺乏可操作性，沿海省市实务操作差异较大。剖析填海造地权利转换现状及实践中存在的问题，加以法律规范，对实现海域使用权到土地使用权的有效衔接，加强填海造地规范管理，有理论和实践意义。

【关键词】填海造地 海域使用权 土地使用权 转换

【中图分类号】D923.2 【文献标识码】A

我国拥有丰富的沿海滩涂资源，为近岸用海提供优势自然条件。科学合理开发利用沿海滩涂，对促进经济与社会持续发展具有重要意义。在诸多近海岸用海方式中，填海造地影响深远，广受各方关注。党的十八届四中全会指出，要加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。为倡导科学、合法填海，填海造地权利转换亟须专项立法。

填海造地的概念解析

厘清概念是正确适用法律，解决纷争的前提。对于填海、围海、围填海的涵义，立法、理论与实务界均未形成统一的共识，在立法及规范性文件中常提及“填海造地”、“围海”、“围填海造地”。概念多了容易产生歧义，增加适用法律的难度。当前实务理论界也有不同看法，有的认为围海造地是通过修筑堤坝来围割海域，待有一定的自然淤积后再填海成地;有的认为筑堤围海后再填海应称为围填海造地;还有的认为把海域填积成土地应直接定为填海造地。以上几种方式都以造地为目的，有相同动机，都是为了变海为地，获取土地使用权。过程虽有不同，但追求“造地”这一结果没有变。从民法物权的角度来看，填海造地是人工填海、使海变地的民事法律行为，属于不动产物权上的“添附”;围海造地是人工辅助填海，使海变地的民事法律行为，也属于不动产物权上的“添附”，因此两者并无本质区别，都是造地的不同手段。根据行为目的说，应注重考察行为结果，对不影响目的的行为过程可以归纳概括地表达。《新华字典》解释“填”是“把空缺的地方塞满或补满”的行为，①因而使用“填海造地”表达通过各种方式在海域或者滩涂区域的海床或底土填积物质，造出新的土地，能更直观、更生動地反映变海为地这一事实行为。因此，在各项法律规定和机关文件中统一使用“填海造地”，更为合理。

填海造地权利转换现状

填海造地的现状。新中国成立以来，已兴起4次填海造地热潮。前3次填海热潮发生在20世纪下半叶，主要是围海晒盐、围垦海涂扩展农业用地、围垦滩涂养殖，填海造地共计达1.2万多平方公里。21世纪以来，正兴起第4次填海造地热潮，影响更大。2013年《海域使用管理公报》记载，仅当年就批准围填海项目377个，围填海面积13169.54公顷。不可否认，填海造地为沿海省市人民拓展生存和生活空间，促进经济发展，实现耕地占补平衡等方面起到了十分重要的作用。

《海域使用管理法》正式施行后，对规范填海造地，遏制“无度、无序、无偿”用海也起到了重要作用，但面对大规模的“填海造地”热潮产生的各类新问题，仍显出法律规制力量的单薄，违法、违规填海造地行为仍然屡禁不止。特别是近年来，在用地需求猛增、土地价格猛涨的利益驱使下，填海造地作为牟取暴利的一种投机方式，在各地仍时有发生。不合理的填海造地对生态环境的负外部性影响深远，破坏了自然湿地和自然景观，降低生物多样性，对渔业资源、近海物种甚至有毁灭性影响。大规模的填海造地应引起国家高层的关注和警觉。合理控制填海造地规模，依法处理各类违法填海造地乱象，应成为考验沿海省市执政能力的一个重要指针。

法律适用分歧。《海域使用管理法》第三十二条规定：填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记的申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用证书，确认土地使用权。这是当前为变“海”为“地”的主要法律依据，肯定了填海造地是以获得土地使用权为目的的用海行为，即“海变地”。

对此条理解有如下分歧：一是对“项目竣工”的理解。有的认为是项目工程实施完成就算竣工，以此作为时间起算点;有的认为应是有资质机构验收确认合格，签字时间作为起算点。二是对“申请”的理解。是按照字面意思简单提出换证申请，土地管理部门就应办理;还是应按照土地管理相关法律法规要求，严格落实程序审批申请。三是对“换发”的理解。同样，有的认为就是简化为“换”和“发”的过程，行政机关只能使用法律赋予的权力;有的认为，换发只是强调结果，过程必须符合获取土地使用权的相关限制。

对法条的理解直接涉及到如何适用法律，更直接关系到海域使用权人能否实现填海造地预期利益。如果按照严格的法律条文理解，海域使用权人只要完成填海造地项目，就可以依法获得所造之地使用权，操作比较简单。在土地价高且供应紧张的沿海城市，可能助长低成本、高收益的“海变地”投机行为，刺激“圈地风”向海洋蔓延，②也不利于土地的规范管理。如果严格限制转换条件，如必须采取招、拍、挂，缴纳高额土地出让金等形式，则对海域使用权人不公平，导致其投入成本增高，甚至最终得不到土地使用权，而仅仅成为“填海承包商”。

笔者认为，《海域使用管理法》第三十二条的规定比较粗糙，不能合理解决“海变地”之后的权利衔接。缺乏权利衔接的程序转换规定、相关权利人利益补偿规定，土地出让金缴纳方法等规定，需要进一步制定细则，予以完善。

填海造地权利转换操作实践

鼓励型。此种类型以沿海地方政府对填海造地给予优惠政策、经济支持为特点。有的地方政府或出台相关政策，鼓励社会投资填海造地;或出台管理办法，规定海域使用权转换为土地使用权时，免缴土地出让金;或规定只有变更原批准用途、以及出让土地使用权时补缴土地出让金。还有些地方政府，为解决“换证难”，行政审批效率低下的问题，实施填海“直通车”政策，即规定用海项目人，不需要进行权证转换，凭合法的海域使用权证书就可以办理建设工程规划许可、施工许可、房屋产权登记等。③

选择型。此种类型的特点是根据土地用途区别对待是否缴纳土地出让金。以海南为代表，通过省政府《批复》明确，通过政府招、拍、挂等出让方式所得海域使用权变更为土地使用权时，不需要缴纳土地出让金;基础设施和工业等产业填海形成的土地，属划拨土地的，不需缴纳土地出让金，只有转让或改变用途时要补缴土地出让金;属于出让土地的，换证时还需补缴土地出让金，补缴计算方式为土地市场评估地价减去扣除缴纳的海域使用金和填海造地成本。

严格型。此种类型要求海变地后重新办理用地审批手续，并根据不同用地性质决定怎样缴纳土地出让金。以广东为代表，通过省政府《通知》方式规定，填海新造土地如果属于建设性用地，只有符合划拨要求的不缴土地使用权出让金;属于经营性用地的必须先由政府土地储备机构收购，再依《土地管理法》等规定公开交易出让。这样的要求，超出了《海域使用管理法》对换发土地使用权证的限制，减少了海域使用权人的权利。但是，填海参与人因无利可图而放弃填海的投机企图，减少填海造地发生，在某种程序上符合《海域使用管理法》规定“国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”的立法精神。

宽松型。此种类型对于海域使用权人填海造地后，如何換发土地使用权证，以及是否需要缴纳土地出让金没有增加规定，可以直接换发。以山东、天津、河北、上海、广西为代表。

综上可见，沿海各省市对填海后形成的土地，如何申请进行权证转换，进行权证转换时是否需要重新审批，是否需缴纳土地出让金，如何保护填海造地人利益等具体问题进行了各种尝试和探索，对填海造地的立法和实践起到了一定积极作用。但这些尝试和探索都是站在各省经济发展的角度出发，但缺乏全局性，有的严于法律规定，有些低于法律要求，导致法律适用各不相同。

填海造地权利转换问题成因分析

立法供给不足。我国目前的海洋法律体系缺少填海造地的专项规定，对规制违法填海造地行为，发挥不了太大的作用。《海域使用管理法》作为目前规定变“海”为“地”权利转换途径具有最高法律效力的文件，但对两种不同权利的转换只有一个条文涉及，没有细化相关程序和条件，缺乏可操作性。2010年，国土资源部与国家海洋局联合下发的《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》，对填海造地虽有进一步规定，但法律效力较低。沿海各省市出于对当地经济发展的考虑，制定的有关填海造地的地方性立法及政府规章，对填海造地行为都较少设置禁止性、限制性规定，且制定水平参差不齐，往往与国家海洋保护的政策大方向背道而驰。这使得填海造地人取得土地使用权变得相对简单，在某种程度上对填海造地起到不良导向作用。

经济利益驱动。马克思主义利益观认为，追求利益是人类社会活动的一切动因。④“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。”⑤利益使人与自然的关系有了目的性，构成了人们行为的内在动力。填海造地可以增加土地供应，所造耕地还可调整占补平衡，出让土地又可增加财政收人，在获得巨大土地收益的同时又规避了土地政策限制。在经济发展与环境保护的利益博弈中，地方政府更容易趋向于经济利益。由于法律缺位，管理粗放，以及填海造地本身低成本、高收益，因而吸引了各类民间资本纷纷加入进来，使得填海造地乱象丛生，违法填海现象层出不穷。

完善立法，制定《填海造地管理实施条例》

一是明确指导思想。作为《海域使用管理法》的衔接，按照依法治国、良法善治的总要求，兼顾经济建设和海洋生态建设统筹发展，贯彻国家严格用海、科学用海、集约用海、依法用海的原则，解决适用法律冲突问题。

二是强化规划限制。做好顶层设计，国家层面统筹土地利用规划和海洋使用规划，土地利用总体规划和海洋功能区划涉及填海造地的要相互衔接，确保填海规划既严格遵循海洋功能区划的要求，又与沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划相衔接，做到近期规划相一致，远期规划不冲突。

三是新设立填海权。从批准填海到土地测量验收，有一个较长的动态过程，《海域使用管理法》对此没有明确相关权利和义务。可考虑将海域使用权人获得填海造地的权力，称为“填海权”，以填补权利空白。填海权可由批准而取得、受让而获得、抵押权实现而取得，也可以转让、抵押等，但应对转让和受让主体、条件有相应限制性规定。

四是规范权利义务。与《物权法》等衔接，规范海域使用权人、填海权人、土地使用权人不同阶段所对应的权利和义务，与《行政法》、《国土资源管理法》等衔接，明确各级政府以及海洋主管部门、国土资源主管部门在规划、审批填海项目、监理填海工程、监测生态环境、办理土地使用权证等环节的权利和责任。

五是规范申请条件。完善细化填海造地项目审批条件，对民间资本进入资质严格把关，建立预审阶段吸纳公众参与制度，充分考虑海域使用人及相关权益人的利益和建议。确定“填海项目竣工之日”时，应明确项目验收机构资质，监督参与单位，验收程序等，生效时间以验收签字日期更为妥当。在法定条件具备后，申请人必须在三个月内发起土地使用权的申请，逾期应有惩罚。

六是实行动态缴费。《海域使用管理法》只要求缴纳海域使用金，为减少海域使用金与土地使用出让金的差价，从源头遏制对经济利益的投机行为，应建立动态的、有区别的海域使用金缴费机制。可参照韩国、日本的做法，以邻近土地使用金为基数，建立动态的海域使用金征收标准，保证相应费用与经济发展水平相一致，既能使沿海省市的人民分享海域开发带来的资源红利，增加国家财政收入，也能减少填海造地追捧者的盲目热情。

七是细化审批手续。《海域使用管理法》第三十二条中规定，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。“确认”在实际运用中，已有诸多诟病，甚至被一些地方私自变通。可考虑改“换发”、“确认”为“换发”和“审批”，区别对待。可以考虑借鉴《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》中有关内容，区分公益性项目划拨用地、其他项目建设用地等不同用地性质，依法履行土地供应手续等，换发或审批国有土地使用权证，注销海域使用权。

八是加强监督惩罚。有权部门要对填海造地项目进行实时监控，利用卫星遥感、航空遥感、远程监控、现场监测等手段，对围填海项目进行监视监测和分析评价。对边填边报，先填后报等违法用海行为及时发现和处理，提高罚款额度，对不能恢复原状或恢复原状意义不大的可采取没收，加大违法成本。同时，对违法填海省市实行行政领导人责任制，对相关行政领导责任人给予责任追究，以减少违法填海行为产生。

九是建立救济途径。海域使用权利人或者其他相关权利人的合法权益受到侵害，可由海洋主管部门或者国土资源主管部门进行调解，相关部门应建立专门调解职能机构。另外，可以依法提起诉讼。国家和当地政府应建立海洋生态补偿机制，对填海造地后产生的破坏和影响进行补偿。

（作者分别为海口经济学院讲师，海南大学法学院博士研究生;本文系2014年海南省社会科学联合会基金项目“进一步完善我国围填海造地法律制度研究”，项目编号：HNSK14-79）

【注释】

①中国社会科学院语言研究所：《新华字典》（第10版），北京：商务印书馆，2008年，第478页。

②杨华：“海域使用权变更为土地使用权：实践与规制”，《法商研究》，2011年第3期。

③伍善庆，高毅，伍锦姑：“浅议凭《海域使用权证书》实施基本建设管理—以乐清市为例”，《海洋开发与管理》，2012年第4期。

④杨相琴：“马克思主义的利益观探究”，《理论月刊》，2010年第9期。

⑤《马克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1956年。

责编 /韩露（实习）