中国共产党执政法治化对策思考

方雷 姜永熹

【摘要】党的十八届四中全会以来，执政党如何契合法治国家建设成为社会关注焦点。党的执政方式法治化既要求执政党的执政行为接受宪法、法律的约束，更要求建立符合法治精神的組织运行规则和组织结构形态，创新执政党介入国家政权、行使国家权力的法治路径，实现执政党与国家的合法链接。其逻辑在于首先是扩充党的代表大会功能，将党章规定法治化;其次是通过合法程序对政党资产管理，将执政党的财务法治化;再次是通过构建各种机制和机构，使党的决策权力法治化;最后是通过完善党组制和党管干部原则，使党介入国家政权的过程法治化。

【关键词】政党法治化 中国共产党 执政方式 对策建议

【中图分类号】D60                       【文献标识码】A

引言

虽然中国推翻帝制已经一百年了，实行社会主义制度也六十多年了，但是，一定意义上说，我们还没有完成现代国家的建构。现代国家是建立在现代社会基础上，以民族国家为基本形式的民主政治共同体，“国家的基本政体结构是立宪民主体制，国家的运行结构是一种以法治国（the rule of law）的机制”①。在现代国家构建的过程中，政治共同体的维持往往与民主化趋势交织在一起，但政治秩序的构建和保持与政治参与的扩大之间并不总是一致，而是存在着阶段性的侧重。早发展国家的历史经验证明，从法治入手构建现代国家是一个普遍规律。当然，最理想的进程是法治和民主的同步推进，但对于后发展国家来说，在缺乏有效的制度建设能够容纳民主化所带来的社会冲突时，推行民主化是危险的，因此对于法治与民主的发生次序显得尤为重要。

从西方发达国家走过的历程来看，推进法治的难度要小于推进民主，因为法治强调的是权力的规范，而民主注重的是权力的归属。英国1215年的《自由大宪章》就是从法治着眼的，摸索了将近500年，直到1688年光荣革命的时候才实现宪政民主的制度安排，开创了一条“君主立宪”的道路，他们主要是从限制王权开始的。美国的开国元勋们当初设计国家政体时也是从法治出发，通过费城制宪会议，创建了世界上第一个联邦制国家，逐渐走出了一条“民主立宪”的道路，他们主要是从限制政府权力开始的。

中国是一个由共产党领导的社会主义国家，中国现代国家的建构路径是先有党，再有国家，再有法律。独特的国家建构路径来自于中国近代所受的外力影响与历史现实环境，并由此形成中国共产党在构建现代国家过程中发挥着核心作用，“人民通过党实现有机聚合……（使）党能够成为社会核心力量，从而为现代国家制度体系的成长提供有力的依靠和支持。”②

因此，中国现代国家的生成逻辑在于我们能否创造出一条“党主行宪”，也就是在党的领导下坚持依法治国和人民主权统一的道路。这就要求将政党法治化过程与法治国家建设过程紧密衔接起来。

法治的构建过程并不仅依靠法律条文的制定、更不完全自然内生于社会经济的发展，它更需要执政党自觉约束其权力、自愿遵守法律并以法理权威促使民众相信并接受法律约束，从而形成基于法治文化的制度性安排。③党的领导与社会主义法治国家的建构是内在一致的，宪法赋予党的执政地位、确认执政党的领导权威，执政党在“宪法和法律的范围内活动”是党章确立的根本原则。

党的十八届四中全会以来，执政党如何契合法治国家建设成为社会关注焦点。执政方式法治化既要求执政党的执政行为接受宪法、法律的约束，更要求建立符合法治精神的组织运行规则和组织结构形态，创新执政党介入国家政权、行使国家权力的法治路径，实现执政党与国家的合法链接。具体来讲：

设立专门的党内法规审查机构

执政党进入国家体系行使公共权力，同时接受党的章程、党内法规和宪法、法律的双重约束，也使得政党行为与国家行为紧密相联。党的章程和党内法规在塑造执政党行为的过程中，同时深刻地影响国家行为。“党要在宪法和法律的范围内活动”，首先要做到党内法规符合宪法和法律的要求，党的章程是约束执政党行为的根本原则，党内法规则是规范执政党行为的具体内容。因此，对于党内法规的制定、审核应当提高到仅次于党的章程制定、修改的层次，成立专门的党内法规审查机构，保障党内法规制定合于宪法、合于法律、合于党章。

专门的党内法规审查机构应直接由党的代表大会选举产生，机构成员专职化;在党的代表大会闭会期间，依据党章精神、宪法与法律规定，承担党的代表大会对于党内法规的审查功能。完善党内法规制定程序，需要党的各部门起草的党内法规由相应部门提出后，由党内法规审查机构审议并向党的代表大会提请授权制定。同时，党内法规的清理备案工作应从党的行政部门转移到党的权力部门，即由党的代表大会授权的党内法规审查机构执行，在法理上提升党内法规的效力和地位。

建立党内仲裁制度

党内法规体系的形成和完善既应包括遵循法治原则制定法规文本及制定程序和机制，更应包括完善相应组织机构和制度规范，监督党内法规的实施。目前主要由党的纪律检查部门负责监督党内法规的实施，但是尚无机构、制度对执行过程中产生的争议进行处置与协调，这既不利于党内法规体系的完善，也不符合民主集中制原则。因此，应设立相应的党内仲裁机构，处理党内法规决策在执行过程中的争议。

党内仲裁与党的纪律检查制度是党内法规执行过程的一体两面。党的纪律检查部门负责督责党的法规、决策的执行，党的仲裁机构则是对法规、决策过程中可能出现的偏差进行纠正，对党组织和党员权利的救济。

党内仲裁机构，应由党的代表大会选举产生，下管一级、处理仲裁事务，机构成员专人专任，依照党章精神和党内法规处理下级党组织对上级党组织决定的争议、同级党组织间的争议、党员对党组织决定的意见，特别是审查开除党员等涉及党员权利的重要事项。相应的申诉程序及仲裁范围和规则应补充在党章修订和党内法规制定过程中，借鉴国家司法的仲裁程序，保证仲裁双方充分辩论、举证等，保证仲裁结果的独立性和公正性。

党内仲裁制度意在完善党内法规的实施环节，以制度化的方式解决党内分歧，保障党章规定的党员权利，形成宽容、民主的党内文化，进一步补充完善民主集中制原则的制度实施。

设立专门的违宪审查委员会

依法治国首先在于依宪治国，依法执政的关键在于依宪执政。遵循宪法、依靠宪法的实质便是将宪法付于动态实施的过程，构建宪法监督的程序和机制。因此，依宪执政也包括了执政党“护宪”的过程。中国共产党主导了历次宪法修订、普及、宣传等活动，依靠其广泛的组织机构、庞大的党员群体，协调、动员所有国家机关、社会团体、社会组织等进入宪法实施过程。④

可见，中国共产党通过其广泛的组织动员结构发挥着强大的政治和社会整合功能，因此，仅通过全国人大常委会拥有的宪法解释权难以形成有效的宪法监督机制，事实上也较少发挥作用，根本原因在于忽视了执政党在我国政治过程中的角色。应在执政党中央设立违宪审查委员会，专司向全国人大常委会提出违宪审查申请。

党内违宪审查委员会人员组成由党的中央委员会、全国人大常委会党组和最高人民法院党组提名，经党的代表大会审议通过，仅对党的代表大会负责，有限任期、定期改選，任期内无故不能调动。该委员会既接受来自国家机构、事业单位、社会组织中设立的党委或党组提出的针对公共部门行为或相关法律法规、政策文件的违宪审查申请，也接受党员或党组织对党的决策或党组织违宪行为的申诉，还接受公民通过党员或党组织对公共部门行为或法律法规等侵犯自身公民权利时提起的宪法诉愿。党的违宪审查委员会根据申诉内容，提请全国人大常委会进行解释并最终判定是否违宪。该制度设置以期能促进党政职能的区分与调整，强调执政党政治领导功能，更好地实现执政党与国家机构在法治层面的契合。

建立执政党资金管理体系

首先，通过人大批准的预算明确国家财政对执政党补贴的金额、项目与比例。国家财政对于党的补贴包括直接补贴和间接补贴，间接补贴如维持党组织日常运转和活动的场地使用、设施支持、政府外党组织人员津贴等。应通过专门立法的方式、人大审批预算的程序以及党内明确的法规细则，规定国家财政对于党活动资金以及党的专职工作人员享受国家财政补贴的额度和范围，并将此作为国家财政预算的单列项目，接受国家审计部门和党内纪律、审计部门的监督。

其次，构建以国家财政补贴为主，党费、捐赠为辅的政党资金来源体系。国家财政对执政党进行支持的法制化、适度区分党内财务与国家财政间关系是党执政过程法治化的重要体现。执政党在组织活动上依托国家财政补贴，以保证其执政过程的中立性与公共性是西方发达国家的成熟做法。通过立法方式明确国家财政对党的经费拨付，以党费和捐赠为辅助经费募集来源，保证党在执政过程中的公正性和公共性。

再次，进行党产登记与处置管理。对党所支配的现有实体资产进行清理登记，以法律的形式确定、规范其所属及性质。对于当前党已掌握的资产、特别是固定资产，应进行登记，确认其产权归属。在现实政治环境下，执政党不适宜以经营党产作为经费的来源，因此，党产清理登记后应由专门的具备法人资格的党属机构进行管理。清理、确认党掌握的资产是推动党执政过程法治化的重要步骤，也是保障执政党廉洁奉公的有效途径。

最后，建立政党基金统一管理党的经费和资产。执政党运作经费与国家财政的适度剥离要求党在经费和资产管理中保持独立的系统和管理体系。建立政党基金统一接受并管理党费、国家财政补贴、社会捐赠所获得的资金。党的活动经费、基层党组织人员工资等均应由政党基金负责支出。政党基金作为注册机构，负责政党资金和资产的管理与运作，为党组织开展活动提供资金支持，办理相关活动资金募集、银行信贷、固定资产管理、活动场地租赁等事务，接受国家相关部门与法律法规监管。政党基金应当作为党内独立的机构存在，接受党的纪律检查部门监督（纪律检查部门之下可设立专门的审计单位，也可以请第三方审计），并向党的代表大会汇报工作。

完善执政党财务管理制度

一是设立党内专门的财务委员会。各级党组织均应设立专门财务管理机构与人员（乡镇及以上设立财务委员会，基层党组织设立专人），统一管理国家财政对党的补贴资金、党费、社会捐款以及党产收益的使用。该委员会由党的代表大会选举产生，专人专任，负责财务收支的计划、控制和审核工作，相关财务报告交由每年党的代表大会审议，并公开接受群众监督。明确党的经费分配方式和用途。建立党中央、地方各级党组织以及基层各级党组织活动经费的具体分配和补助办法，并对党的活动经费用途进行规范管理。

二是制定具体详尽的党内财务管理办法。在党章中添加有关党的财务管理内容。财务管理办法制定和执行必须遵循国家《会计法》等相关法规，并接受人民代表大会及相应政府部门监督。关于党务活动经费，各级党组织应在财年内编制和执行预算，就本财年的经费使用预算向党的代表大会提出并讨论，并在财年结束进行决算。对现金、存款等流动资产建立账目，对房屋、办公设施、交通工具、电子设备等固定资产建立资产明细、会计档案等，其他如活动经费开支标准等相关规定可参照当前党费管理办法和会计核算体系，基于现有组织结构与制度基础更新拟定。

三是不兼任公职的或两新组织内的党的专职人员，其工资由党管理的资金或经费中支出。以此在人员薪酬的财务管理上实现党内财务系统与国家财政或企业财务的剥离，在财政上实现“党要管党”。通过人员工资独立支付，区分担负党的组织职务专职党员与不担任职务的普通党员，以使经费支持更为合理有效，并借此促进党组织精简管理人员、提高管理效率。

扩大党员属地化管理范围

执政方式法治化隐含着按照党章精神进行制度建构过程。“处在现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党的力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。”⑤

改革开放以来，社会流动性增加，传统社会基层党组织形式无法完全实现对党员的整合与管理，因而要求基层政党组织的组织形式和管理制度相应转变。目前，党员属地化管理范围还仅局限于两新组织、部分事业单位，尚未完全适应执政党执政方式转变的要求。

因此，应当扩大党员属地化管理范围，对政府部门外的普通党员按照属地就近原则，归为所在行政区域内的基层党组织进行管理，以此减少党员管理单位和层级设置，扩大基层党组织的管理范围，提高基层党员管理效率。党员属地化管理旨在强化党组织对社会党员、特别是流动党员的管理，转变基层党组织管理工作方式，整合党员资源，提高普通党员对党组织活动和组织生活的参与程度，增强党员对党组织的归属感，使党的组织管理功能适应经济社会环境的变化。扩大党员属地化管理范围应作为服务型基层党组织建设的基础，探索基层党组织对于不同党员群体管理、服务、动员的方式方法和意见综合能力，使基层党组织构成基层治理的一级主体。

党的地方代表大会设立政策委员会

制定政策是执政党执掌政权的重要方式，监督党的决策权力行使是执政方式法治化的重要内容，特别是在区域性公共政策的制定过程中，发挥党员的代表性，落实党章中对党员参与党内事务、党的政策讨论的权利的规定，保证宪法和党的章程规定的执政党所承担的利益综合和政治参与功能。

因此，应该通过扩大党员属地化管理，增强地方党组织意见综合的范围和能力，继而通过设立政策委员会形成党的领导层与普通党员和群众进行沟通的制度通道，形成群众—普通党员—党的代表大会的政策生成路径。

地方党的政策委员会由党的代表大会选举产生，负责征集本区域内党员对于党的政策提案的意见并形成草案（协商文件），之后将协商文件下发至区域内各党组织展开讨论并形成政策建议，经政策委员会修改确定后，提交党的代表大会或委员会审议讨论，并最终决定是否作为党的政策提案向人民代表大会提出或通过党组转化为行政区域内的公共政策，由此形成发扬党内民主与发挥地方自治的重要过程。

完善党组在党介入国家政权中的制度化作用

党的执政过程就是党以何种路径进入国家政权之中，行使国家权力，即执政党必须通过一定方式领导、组织、参与国家机关的工作，借助国家机关实现其主张和理想。执政方式法治化意味着厘清执政党与国家机关的行为边界，通过制度规范衔接组织行为。党组是执政党介入国家政权的组织和制度载体，新近公布的《党组工作条例（试行）》明确了党组在本单位中的重大事项决策功能，突出了党组在执行派出党组织决定的核心使命。

但是还应注意到，党组是执政党与国家机构间的媒介，除了执行党的决议外还应发挥在政策形成过程中的协调功能。这就首先要求明确派出党组织与党组间的事务、职权范围，区分“重大事项”与“常规工作”的具体内容，避免派出党组织将“领导”变为直接指挥、干预国家机构的正常工作。

其次，党组的协调功能发挥应注意不同国家机构的党组间以党委为平台协调、沟通本部门的意见，并争取获得一致。

最后，区分、细化不同单位、领域内党组的领导和决策范围。国家机构涵盖立法、行政、司法不同领域，依据宪法与法律规定其各自职权范围与权力性质不同，这就要求党组在执行派出党组织决定的过程中必须不能违背宪法和法律对本部门权力性质和范围做出的规范，如人大任免权行使、保证司法独立性的要求等。

实现党与人大在人事任免上的有效衔接

“党管干部”是中国共产党执政的重要原则和方式，依照法定程序向国家政权输送干部是政党执政的主要方式也是行使权力的重要基础。政党法治建设要求党的执政过程与人民民主原则的有效协调，即党对于国家机构中领导职位的要求体现在党掌握对于该职位人选的提名权上。

人民代表大会依据宪法赋予的任免权对执政党推荐的候选人进行充分的调查、测评、审计等，最终决定任免结果。在党推荐的候选人被人大任命之后，也完成了从“党的干部”向“国家干部”的身份转变，接受宪法和法律的要求和监督。这体现在人大依据任期对领导干部的考察、选举、任免和监督上。

因此，实现党管干部、人大任免权、领导干部任期制间的协调统一、有效衔接的过程，一方面要求执政党在执政过程中有自我约束意识和法治意识，否则对制度的破坏和对代表国家权威的权力机关的不尊重，会严重削弱执政党的合法性。另一方面，要建立“党委—党组—人大”的制度衔接路径，健全对领导干部的任免方式，通过法律化、制度化的手段调整领导干部，从而避免在人事任免上“未任到岗、未免离岗、突击任免”等现象发生，对领导干部的任期内监督主要依靠党内民主、党的纪律监督与司法检查机关的监督。

结语

综上所述，党的执政方式法治化逻辑在于首先是扩充党的代表大会功能，将党章规定法治化;其次是通过合法程序对政党资产管理，将执政党的财务法治化;再次是通过构建各种机制和机构，使党的决策权力法治化;最后是通过完善党组制和党管干部原则，使党介入国家政权的过程法治化。

（本文系國家社科基金2014年度重点项目“地方治理中党的权力实现方式创新研究”的段性成果，项目编号：14AZZ002）

【注释】

①任剑涛：“从帝制中国、政党国家到宪制中国：中国现代国家建构的三次转型”，《学海》，2014年第2期。

②林尚立：《建构民主—中国的理论、战略与议程》，上海：复旦大学出版社，2012年，第9页。

③[美]玛格丽特·利瓦伊、布拉德·艾伯利：《法治建立时刻有原则的领导者》，载自[美]詹姆斯·J·赫克曼等编：《全球视野下的法治》，北京：清华大学出版社，2014年，第204～224页。

④翟国强：“中国宪法实施的双轨制”，《法学研究》，2014年第3期。

⑤[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第341页。

责编 /张晓