政府治理绩效公正性评估维度及其竞合

陈兴发 黄金虎

【摘要】政府治理绩效评估是一个彰显价值的政治过程，公正性取向凸显了政府治理的特性和诉求。文章从政府治理绩效评估的公正性取向出发，阐释公正性评估的多元维度：功利、自由与德性，分析政府绩效评估与社会公正多维性的复杂关系，并探讨不同维度之间竞合的制约因素，推动公正性价值与政府治理绩效评估进一步契合，助推构建发展成果考核新体系。

【关键词】政府治理 绩效评估 公正维度 竞合性 制约因素

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

政府治理绩效评估是推动政府有效治理的工具。20世纪80年代政府绩效评估被引入我国，经过几十年的消化和发展，已经成为政府治理的基本制度，在政府运行中扮演着重要角色。当下，如何回应现实需要，选择科学合理的绩效评估维度，引导政府治理向提供优质公共产品和服务、维护社会公平正义转变，成为深化治理体制改革必须面对的课题。

政府治理的特性及其绩效评估的公正取向

公共性是政府治理的基本特性，表现为政府在治理过程中基于公共价值，运用政府权力制定、执行和评估公共政策，供给公共产品和公共服务。其中，权威性分配公共价值是政府治理的出发点，政府权力是实现公共价值权威性分配的基本保障，政府政策是实现公共价值权威性分配的手段，而供给公共产品与公共服务则是实现公共价值权威性分配的形式。这并不是说政府是公共产品供给的唯一主体，但是供给公共产品与服务是政府实现公共性职能的重要方式。

那么，如何衡量政府治理的公共性？实行绩效评估是其中的一种有效途径。20世纪60年代，随着西方国家经济发展进入滞胀状态，政府财政收入减少，机构庞大，人员冗余，迫使政府治理开展绩效评估，以降低行政成本，提高运行效率。在此背景下生成的新公共管理理論超越了古典管理主义对管理经验的过分依赖，反思了传统政府管理重视依法行政和资源投入而轻视绩效评估和结果收益等问题，主张在政府治理过程中设定绩效测量标准，根据绩效目标控制资源分配，注重公共治理的结果和效率，提高管理水平。

在政府治理绩效评估的价值维度上，新公共管理理论继承了古典管理主义对效率的追求，在绩效评估兴起的初期以经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness）为指标。随着公民素质不断提高，平等意识逐渐觉醒，公共产品和服务供给中偏好效率而缺失公正的状况不断获得修正和超越。公正（Equity）进入到政府绩效测评体系，与效率和效益一起成为新公共管理进行绩效评估的三大支柱①。可见，政府供给公共产品和服务的治理绩效评估是对其公共性功能发挥的实际测评，然而这种测评并非由单一的价值构成，“而是由多种价值构成的复合体，并且随着社会政治、经济、文化等的发展而变化的”。②在公正与效率、效益的取向上，以美国公共管理学者罗伯特·丹哈特为代表的新公共服务理论认为，如果政府在供给公共产品和服务的过程中忽视公民对公正的欲望，则无力负担起政府实现社会公正的政治责任，也无力负担起实现社会公正的道德责任。这种道德责任是一种政府与公民共同的责任感，是一种社会公共道德意识，政府在治理过程中应该与公民一道致力于达成实现社会公正的公共价值。

事实上，在政府治理绩效评估的三大支柱中，由于公正是一个包含多元维度的混合体，建构量化的公正性实证测量模型以及确定潜在的公共产品与服务消费者资格存在困难，公正与否的评价指标模糊，相较于效率和效益，公正维度的绩效评估研究和应用长期相对滞后。但是，这一维度的引入拓展了政府治理绩效评估的价值体系，有利于引导公共政策制定者在现有财政资源短缺的情况下努力确定其投入领域以实现公共产品和服务的供给公正，正在获得政府和学界越来越多的关注③。

公正性评估的多元维度：功利、自由与德性

从分配正义的视角看一个政府治理是否公正，“就要看它如何分配我们所看重的物品—收入与财富、义务与权利、权力与机会、公共职务与荣誉等等”。④一个公正的政府应该以正当的方式分配这些物品，给予每个人应得东西。但是，什么人应该得到什么样的东西以及为什么如此？在当今社会回答这些问题总是充满公正与不公正的争论，反映出对公正持有的不同理念。有的人认为政府政策只要能够实现经济利益最大化，就应该支持，有的人则认为只有有利于提升社会德性才是公正的，才应该获得支持。

可见，衡量公正的标准是一个多维体，没有哪一种维度能够满足所有评价需要，人们总是根据不同的需要来做出选择。如美国学者南希·弗雷泽（Nancy Fraser）认为，可以从经济、文化和政治的维度来衡量社会公正，哥伦比亚大学列文（Henry M. Levin）等学者则主张从选择自由、效率、平等和社会凝聚力方面来分析。笔者主张从功利、自由和德性三个维度来认知社会公正。

功利的公正。即追求福利最大化的功利主义的公正。英国学者边沁认为，我们每一个人都喜欢快乐而厌恶痛苦，通过各种算计让功利最大化不仅是个人的原则，也是政府治理的原则。“一个政府在决定要制定什么样的法律和政策时，它应当要做任何能够作为整体共同体的幸福最大化的事情。”⑤

就功利性公正而言，政府治理绩效评估需要遵从三方面原则：一是功利取向原则。政府治理行为正确与否不是看行为本身，而是看行为结果，即行为导向幸福的趋向性，并非祸害的趋向性。也就是说，功利是判断政府行为正确与否、公正与否的唯一标准。阻碍政府治理的功利趋向都应该消除，这是政府治理体现公正性的内在要求。二是幸福最大化原则。边沁认为功利原理是“按照看来势必增大或减小利益有关者之幸福的倾向，亦即促进或妨碍此种幸福的倾向，来赞成或非难任何一项行动”。⑥政府的每项措施取向都应该是以最大多数人的最大幸福为标准。“当一项政府措施之增大共同体幸福的倾向大于它减小这一幸福的倾向时，它就可以说是符合或服从功利原理”。⑦也就是说，公正意味着幸福的最大化。三是个人利益至上原则。功利主义思想认为，社会利益是以个人利益为基础的，是个人利益的总和。政府行为要符合功利主义要求，必须以实现个人利益的最大化为原则，只有追求个人利益最大化，才能带来社会利益的最大化。

总体来说，采用功利性公正的评价维度衡量政府治理绩效，要求政府重视治理行为结果，实现利益最大化，特别是物质利益最大化，甚至为了这种利益最大化可以忽视或牺牲个体非物质性权利，将诸如包涵道德价值等所有东西用通用价值货币衡量。这种得失衡量既是政府治理的基本决策依据，也是行为结果绩效评价的基本维度。

自由的公正。即尊重个体权利的自由至上主义的公正。美国学者罗尔斯认为，政府行为的功利性公正忽略了对个人权利和弱势群体利益的关照，也忽略了获取社会福利的代价和收益分配的公平性，主张每个人的自由和权利都是平等的，任何利益获取都不能以牺牲他人的自由和权利为代价。

政府治理行为都应该遵循自由原则，基于这一原则的绩效评估包括两方面要求。一方面，尊重个人自由。自由至上主义者认为，“我们每一个人都拥有一种根本性的自由权—用自己拥有的事物去做任何事情的权利，只要我们同样尊重他人这样做的权利”。⑧政府行为必须保证每个人的机会平等，不能通过限制人民的自由和平等权利来提升社会公共利益，政府的政策只有体现这一要求才是正义的，其社会制度才是公正的。另一方面，政府最小化。自由至上主义者反对政府出台保护人们不伤害自己的政策，反对运用法律的强制力推进各种德性观念，或表达大多数人的道德观念。“许多人认为卖淫不道德，然而这并不能证明那些禁止自主的成年人从事这一行业的法律就是正当的。”⑨同时，他们也反对政府要求一些人去帮助另一些人，比如向富人征税用于收入或财富的再分配。“通过税收把财富再分配是一种压迫，甚至是偷盗。”⑩政府任何企图带来社会更大经济平等的尝试都注定有压迫性，是对自由社会的伤害，是缺少公正性的表现。只有政府职责最小化，才是正当的。“任何一个职责更加宽泛的政府都侵犯了个人不受强迫去做某些事情的权利，因此都是不正当的。”

自由至上的公正要求政府治理过程中尊重个人自由，支持不受约束的市场，反对政府管制。主张每一个人都拥有自身，政府容许捐献而禁止出售器官、禁止辅助性自杀等法律和政策都是错的，违背制度正义的。只有政府治理绩效体现出对个人权利的绝对尊重，才能说政府治理是遵守了公正的原则。

德性的公正。即倡导公民德性和共同善的公正。政府治理绩效的公正性可以从功利主义维度评估，也可以从自由主义维度评估，还可以从是否促进公民德性和共同善的维度评估。

这种公正性评估主要包括两个原则。其一，倡导公民德性的原则。政府治理的目标不是获取公民福利最大化，也不是保护个人自由权利至上，而是要通过治理弘扬公民德性。如果政府治理带来人们为了功利最大化，或为了个人权利保障而疏离人的德性，那这个社会不论物质性功利如何最大化，不论个人自由如何宽泛，都无法确认这种治理是公正的。比如與为了履行公民对国家责任去保卫国家相比，为了获取报酬去保卫国家是缺乏德性公正的表现。正如卢梭在《社会契约论》中所言，倘若公民公共义务可以被肆意转变成在市场上出售的产品，人民宁愿掏钱而不愿本人亲自履行，“那么，这个国家离垮台也就不远了。”其二，追求共同善的原则。公益政治学认为，公共利益优先于个人利益。麦金泰尔提出，善—公共利益是人类生活的最高目的，也是衡量政府治理绩效公正性的重要维度。不论市场经济如何发达，政府应该明白存在一些特定的德性和善是无法在市场上交换的。政府治理应该推动个体从社会群体中获得共生共存感，人与人之间互相信任、合作和利他，引导个人偏好趋向于共同善。一国的政府治理只有能够推动社会追求共同善，才能说明其治理具有公正性。

归纳以上政府治理绩效的公正性评估维度，可以发现不同的维度反映出不同的价值偏好，与公共政策之间存在复杂的互动关系。当一种政府行为实现一种社会公正时，往往意味着带来另一种社会不公正。如果政府治理公正性评估采用功利主义维度，可能会引导其对经济利益最大化的迷恋，损害公民权利，有违自由主义公正观。反之，如果采用自由主义维度，则可能导致公民自由权利至上，折损公民经济利益，有违功利主义公正观。如果这两种假设的任何一种出现，都可能有违政府治理绩效评估对社会共同善的追求，远离德性公正的要求。

政府治理绩效公正性评估维度竞合的影响因素

鉴于公正维度的多元性及其与公共政策之间的复杂关系，不同国家的政府或同一个国家的政府在不同历史时期的选择并不相同，甚至同一个国家的政府在同一历史时间段里也存在评价维度混生状态。实然状态下，难以发现哪一个政府治理绩效的公正性评估只有一个维度，往往是某个维度为主的多元混合体。究竟三个维度竞合时何种维度或何种维度组合会被用来衡量政府治理绩效，其影响因素至少涉及三个方面。

经济社会发展水平。一个社会在政府治理绩效的公正性测评中采取功利的、自由的还是德性的维度受其经济社会发展水平制约。功利与自由、德性的维度之间体现出天然的层次性，其中功利的维度最为基础，德性的维度最为高级。这种层次位置与马斯洛的人的需求层次契合，符合马克思主义的基本原理。马克思主义认为，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展”。这意味着功利的维度与自由、德性的维度竞合时，不同经济社会发展水平的国家，或同一国家在不同的发展阶段，其选择的优先性并不相同，一般会呈现出由功利向自由和德性的变迁。但是，这种优位顺序的决定性只在哲学层面体现出合理性，仅仅应理解为物质决定论的合理性。也就是说，这种决定论并非是绝对的合理性，只是本体论层面的合理性，一旦置于具体实践和价值判断，这种合理性就可能蜕变为非合理性。

政府属性。政府作为统治阶级行使国家权力、实施阶级统治的工具，是公共产品和服务的供给者之一，其治理价值选择直接受其属性制约，也影响其治理绩效公正性评估的维度选择。比如，资本主义国家的政府治理价值取向可以功利主义至上，也可以自由主义至上，其实质都是个人主义至上。而社会主义国家的属性要求政府治理中克服功利主义至上和自由主义至上的倾向，坚持集体主义，采取德性至上的价值取向。这是由资本主义和社会主义两种不同的政府属性决定的。

消费者偏好。不论何种性质的政府，或处于何种经济社会发展水平的政府，其治理价值取向也受到公共产品和服务对象的消费偏好影响。随着经济社会的快速发展，人们对公共产品与服务需求的差异化越来越凸显。这种差异化主要体现在两方面：一方面，表現为消费者需求与传统体制所供给的产品存在差异;另一方面，不同的消费群体需求之间存在差异。迎合这种差异，需要供给主体转变偏好，根据消费者的口味变化来生产和提供产品和服务，以获取人们更多的认可和支持。从这个意义上来说，是消费者最终决定政府治理的价值取向。同时，消弭这种差异，并非只能一味迎合消费者偏好，政府正确引导社会达成偏好共识，也是化解矛盾的一种基本路径。

综上，政府治理绩效评估是一个彰显价值的政治过程，公正性取向则凸显了政府治理的特性和诉求。功利、自由和德性是公正性评估的重要维度，反映出不同的价值偏好。当下包括我国在内的众多国家的政府治理中存在功利主义与自由主义之争，应该批判并超越这种竞合，实现绩效公正性评估维度向德性跨越。也只有德性公正的选择和实践，才能纠正单纯以经济增长速度或个人自由权利保障评定政绩的偏向，有效解决政府治理过程中存在的诸多深层次问题。

（作者分别为南京大学政府管理学院公共管理学博士后、淮海工学院法学院副教授，淮海工学院法学院讲师;本文系中国博士后科学基金第55批资助项目研究成果，项目编号：2014M551534）

【注释】

①③Shu Wang， Mastracci Sharon， Gauging Social Justice：  A Survey of Indices for Public Management， Public Administration Quarterly ， Winter2014， Vol. 38 Issue 4， pp.488～520.

②姜晓萍，郭金云：“基于价值取向的公共服务绩效评价体系研究”，《行政论坛》，2013年第6期，第106～109页。

④⑤⑧⑨⑩[美]迈克尔·桑德尔：《公正：该如何是好》，朱慧玲译，北京：中信出版社，2012年，第19页，第38页，第66页，第67页，第67页，第97页。

⑥⑦[英]边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，北京：商务印书馆，2000年，第58页，第59页。

Robert Nozick. Anarchy， State， and Utopia， New York： Basic Books，1974.p4.

《马克思恩格斯选集》（第3卷），北京：人民出版社，1972年，第12页。

责编/于岩（实习）