民间集资法律监管制度分析

索郎玉珍

【摘要】构建有效、适度、合法的民间集资法律监管制度，不仅可以提高监管效率，降低政府监管成本，更重要的是可以规避风险，防范因为集资风险而导致的民间资本严重损失。文章从法律经济学角度，分析现行民间集资法律监管制度的供需不平衡和成本效益两大问题，就如何完善我国民间集资法律监管制度提出相应对策。

【关键词】法律监管 民间集资 成本效益 供需不均

【中图分类号】D922.28；F832 【文献标识码】A

民间集资是民间金融的重要组成部分，具有灵活、便捷等特点，它既可以解决民间经济资金缺口，也能起到调节民间资金余额的作用。然而由于民间本体脱离国家金融监管，其规模失控极容易严重破坏金融秩序，对社会造成重大危险。目前，我国各地各省市基本上都制定了关于民间集资的监管规范性文件，这加大了立法成本，是立法资源的重复浪费，现有监管制度普遍位阶低，多为央行和国务院的一些规范性文件以及地方政府的规章、办法，高位阶法律法规的缺失致使现有民间集资的监管主体混乱，监管措施跟不上，合法性缺失，对法律监管的有效性产生直接影响。

民间集资法律监管的必要性

监管机制不合理。我国目前对合法集资和非法集资还难以界定，而“非法集资”的打击面又流于宽泛。非法集资和非法金融业务、金融机构的责任形式存在重叠，监管职责的分配不平衡，无论联席会议机制还是以央行为主的银监会监督机制都存在不合理之处。

民间集资市场信息不对称。信息不对称是民间集资市场失灵的主要表现。传统自由主义学派认为市场不需要监管，本身内在可以解决所有问题，政府只需要担任“观望着”角色，然而现实情况给予自由学派的推理沉重打击，市场失灵是存在的，市场本身也非万能的，对市场进行干预和监管是必要且行之有效的。政府监管可以提高资源配置效率，降低监管资源的浪费，一定程度内降低市场交易成本。在民间集资中存在逆向选择，经济水平一般、风险承受能力差的人往往更热衷于集资，这些人对民间集资的认知能力有限，因而更容易被吸引，正是这种逆向选择让民间集资面临很大的信用风险，在民间集资市场上，集资人在获得巨额集资后往往将集资用于更高风险的投资活动，这极有可能使出资者的资款面临难以收回的危险。

民间集资的负外部性风险。民间集资虽类似银行的储蓄业务，但集资主体却非正式金融机构。金融业务是天然高风险业务，民间集资实质上从事金融业务，存在风险的传导性和内部不稳定性，往往集资的某一个环节出现问题会引发整体雪崩式毁灭效果，甚至波及到其他经济实体。因自身风险导致社会整体受到影响即是民间集资的负外部性风险。

民间集资市场恶意竞争。从集资人来说，无论以个人、企业还是其他组织为主体，作为一种金融业务，都存在规模越大抗风险能力越强、收益越高、经济成本越低的情况，从经济学理论上分析，集资人可能因追求规模经济而展开恶意竞争。

综上可知，民间借贷实际上面临很大风险，这就要求政府进行或行政或法律干预，对集资主体实施监管。政府在民间集资监管时会出现监管效率低下乃至监管失灵的情形，这是因为双方信息不对称，权力寻租和监管介入时机不对等情况导致。民间集资的金融监管活动受到法律约束，监管权的设定行使都必须依相关法律进行，以此来防范出现权力寻租①。同时需要建立完备的法律监管制度来规范政府的监管行为以及集资主体的集资活动，提高监管效率，实现监管社会效益最大化。

从法律经济学角度分析当前民间集资监管制度存在的问题

目前法律监管制度存在供需不平衡。管理民间集资的监管集资，在具体的制度设计过程中，既要符合监管效益最大化的要求，也要从供给与需求角度分析考虑，寻求供给和需求的均衡状态以及最佳的监管边界制度。

我国目前实行的是政府及其它有关部门为核心的监管制度供给模式，政府对民间集资市场的行为监管做出监管安排，成为民间集资监管法律法规制度的主要供给来源。但其更多是从为了实现自己监管效益最大化的角度，相对忽视了集资主体作为被监管者内在的法律制度需求。强制性监管制度由于缺乏需求导向性，在供给模式上背离了集资主体监管和发展的实际需要，导致民间集资的监管制度出现供给不足和过剩同时共存的诡异现象。

目前的法律监管制度存在供给过剩。随着各地民间集资兴起，央行、银监会、保监会及其他部门的规范性文件纷纷出台，给民间集资的监管提供了制度上的供给。一系列法律法规和规范性文件虽然对促进我国民间集资的健康规范发展起到了积极作用。但低位阶的规范性文件相对偏多，规范性文件内部冲突、重复现象不断，很显然供给过剩现象非常严重。

当前的法律监管制度存在供给不足。一定程度上来讲，我国民间集资的监管制度依旧“无”法可依，规范性文件虽然大量出台，但普遍缺乏系统性，制度分散而且法律效力偏低。首先，现行民间集资的管理制度规定较为原则、粗略化，对于合法集资和非法集资的认定依旧困难。民间集资主体内部风险防范制度缺失，民间集资行业自律监管缺失，市场信用的法律法制环境也存在缺失。

目前民间集资法律监管制度的成本效益分析。对民间集资进行监管主要是为了减少或者避免社会和个人因为发生风险导致损失，进一步维护集资市场稳定，同时，尽量防范集资风险。传统法学认为监管应当程序合法、权力正当，即监管更应偏重分析其合法性，而从法律经济学角度分析，监管应是合法的更应该是有效益的。从成本上分析民间集资的监管制度，指对民间集资的集资主体在监管过程中各方面耗费的投入，包括政府及相关部门对监管制度做出立法、进行执法，以及集资主体为配合监管做出人力物力财力投入。因此，实施监管促使民间集资市场健康有序进行，带动其他相关产业协同发展所带来的良好的社会经济效益，也可纳入对民间集资的监管收益。对民间集资实施监管收益从直观上描述为：因实施监管行为使在缺乏金融监管的情况下所造成的风险导致的损失，能得以避免。

当代监管制度的违法成本过低。我国刑法民法对非法集资、集资诈骗的处罚非常严厉，但本文主要从经济法学分析违法成本与守法成本的比较问题。民间集资监管制度的守法成本是指集资人配合监管主体的监管行为，遵守国家相关监督制度安排，为此承担各种成本。

我国相关法律对不同层次效力的法律设定做出了清晰规定，银监会等部门发布的规范性文件缺少行政处罚规定细则，省级或以上级别部门制订的规章办法设定有行政处罚，但是仅有少量关于罚款和警告的设定，而次一级及以下的地方政府不能设定任何形式的行政处罚，这导致地方政府在对民间集资进行监管时，当民间集资发生一般违规行为时只能给予警告或轻微罚款②。

从成本效益的视角分析，民间集资中集资人的违法成本直接取决于对其违规处罚的轻重，处罚措施不健全、违规处罚过轻意味着集资人的违法成本非常低，当面对巨大的集资收益时，集资人往往会忽视违法成本，选择通过违法行为实现巨大的违规经营收益，这将直接破坏民间集资监管制度的有效性。

当代监管制度的立法和执法成本偏高。依据我国目前《立法法》有关规定，立法程序从调研论证到提出草案，再到草案的修改审议，以及最终通过、公布阶段是一个漫长的过程，这个过程必须要严格遵循法定程序，而且这个过程势必要耗费海量的资源投入。

当代民间集资的监管制度并没有国家层面上的高位阶高效率法律体系，多是由各地区地方政府进行独立立法，单独就地方政府的立法内容而言，关于民间集资的监管规定基本神似，这很显然是对立法资源的严重浪费。

在民间集资监管过程中投入的行政执法成本，是指监管主体在对民间集资进行监管过程中所耗费的人力财力物力成本，造成目前的民间集资监管制度执法成本偏高。监督的成本过高，一方面是因为严重的信息不对称，另一方面则是执法成本因监管主体多头监管以及监管混乱导致投入过高③。

从法律经济学角度探究如何完善

完善民间集资的具体监管制度。完善民间集资的运营监管，运营监管是对民间集资进行监管的核心环节，各地方政府对民间集资的经营业务范围、集资利率、集资资金来源、集资投放和集中度都有着详细规定，宽泛而言，这些民间集资监管规定格局多为严厉。现实情况证明，过于严厉的监管规定对民间集资的可持续发展和业务开展相对不利。

更要完善民间集资的准入监管，首先就准入的实体条件来说，以后在提高民间集资立法效力时，法律应对民间集资中集资人的准入条件做出规定。同时考虑到各地经济发展水平的不同，应为各地的准入标准预留一定的空间。其次，就民间集资的审批流程而言，建议明确民间集资市场进入的标准和流程，研究制定民间集资审批工作指引和准入监管实施细则，从严规定民间集资的审批申报具体操作流程及标准。允许审批机关对民间集资中集资人提供的材料真实性进行深一步的调查。对申请进行民间集资的集资人申报材料的格式规范和种类做出清晰规定。

建立完善监管措施体系。完善现场监管流程。监管流程和标准方面，应在不违反现行法律前提下，制定针对民间集资的现场监管工作指引，对现场监管的检测标准和流程、检测的重点项目做出统一规范。监管人员在对民间集资进行现场检查时，应以政府监管部门为领头，引用金融分析师、银行从业人员、资产评估师等专业人才组成监管工作组织，进而弥补现有关于民间集资的监管部门监管人才配备不到位，监管能力有限，监管的专业化存在缺陷等问题。提高非现场监管的信息化程度。在改进非现场监管措施时，应引入现代化的科学技术手段，利用高科技的信息手段对民间集资进行非现场监管，来提高民间集资监管效率，降低监管的成本。

合理理清监管职能、明确监管主体。要建构合理且完善的民间集资监管体系，首先要确定谁作为监管的主体，即谁来实施监管的问题，在实践中可以组成以政府为主的民间集资监管组织。不过就针对目前我国民间集资的监管实践而言，尚存在两个问题需要解决：一是成立民间集资监管组织会涉及到政府的行政职能部门面临增设的编制审批问题，二是我国目前对民间集资监管的相关规范性法律文件法律效力偏低，尚不具备对民间集资监管组织履行各项监管职能授权所需权利的权限问题。要解决以上问题，可以先在市级及以下地方成立民间集资监管组织试点，由政府部门牵头，将银行、税务、工商等专业人员整合到一起，形成民间集资监管组织的过渡性机构，完成对监管组织的建构。若关于民间集资的单独法律一旦规范成型，应在该法律文件中明确民间集资监管组织的监管权，同时将市级及以下地方的民间集资监管组织试点扩大到全国性的监管组织，在各地区设置派出机构对辖区内民间集资进行任务监管④。

对违规集资经营（非单指非法集资类）的处罚规则细化。建构合理的民间集资违规处罚体系，是民间集资法律监管制度完善过程中必不可少的一部分，也是监管措施得以切实有效实行的重要保障。

首先，构建系统化违规处罚体系。我国目前现行的刑法、民法中对于自然人或法人的犯罪、违法从事民事行为的处罚体系相对较为完备，对于民间集资的集资人从事违法集资行为构成犯罪情形，或因从事民商事务活动损害他人正当权益时，可以直接参考民刑法的相关法律规定。在此基础上应多从政府监管的处罚措施出发，探究出一条对于民间集资从事违规违法经营的主体如何承担经济及其它责任来完善其处罚措施的道路⑤。其次，建立市场脱离机制。尽管民间集资相关法律法规的指导意见和各地管理办法以及规范性文件都对民间集资的破产与解散的具体程序和方式做出了较为原则的规定，但基本上没有突破民商法和刑法的统筹范围。为此，依据各地民间集资监管办法中对于民间集资禁止从事的集资业务，分析出如集资诈骗、集资洗钱、非法集资等几种可以导致民间集资退出金融市场的情形，供以后关于民间集资的专门立法做出参考⑥。

结语

本文从法律经济学的角度浅析了我国目前民间集资中存在的问题和法律监管的完善策略，当然，法律经济学不是万能的，不能将我国民间集资的法律监管制度完全分析透彻，为此需要触类旁通，汲取其他学科的观点营养，丰富自己认知的建构，例如，完善民间集资的法律监管制度，更应建立权责利相统一的监管体系。由于目前我国关于民间集资的监管体制上存在失衡，法律设置上存在失衡，司法救济的机制也存在缺陷，这就要求要完善司法诉讼机制、建立统一的监管机制和建立健全的集资法律规范，最终促使权责利相统一的民间集资法律监管体制得以确立。最后，尽管我国目前法律制度对于民间集资活动的监管尚存在诸多不清晰、不规范问题，但从健全法制角度讲，正是政府金融监管与民间资金自由流动之间的不和谐成为健全国家金融体系的助动力。

市场经济衡量市场金融效率高低的根本标准取决于能否将资金配置到收益率最高的企业和产业经济中，并促进经济的快速发展。民间集资的监管制度需要统一平衡，市场才能充分发挥其金融统筹和资金配置的功能，适应实体经济的发展，将资本不断配置到最符合生产优势的特定发展阶段，以民间集资、民间金融的强大火力促进我国整体市场经济的可持续、健康有序发展。

（作者单位：阿坝师范学院；本文系校青年基金“宗教财产权问题的法律思考”研究成果，项目编号：ASC12-21）

【注释】

①李祎征：《对民间集资行为的法律监管研究》，北京：中国政法大学出版社，2007年，第1页。

②刘昊：《行政法视角下民间非法集资活动监管问题研究》，上海：华东政法大学出版社，2012年。

③郭琳琳：《论民间集资的法律轨迹》，北京：北方工业大学出版社，2013年。

④韩更新，张剑利：“小额贷款公司法律监管制度体系完善”，《人民论坛》，2014年，第451期。

⑤秦伟：“民间集资行为的法律规制与权益分配”，《重庆社会科学》，2011年，第5期。

⑥滕昭君：“民间金融法律制度研究”，北京：中央民族大学出版社，2001年。

责编/王坤娜