“一带一路”战略下海外地质资源产业链构建

蒋屹

【摘要】当前，中国已成为全球消耗地质资源量最大的经济体，大多靠海外进口。海外地质资源是国家可持续发展的命脉所在。文章着眼中国海外地质资源体系化发展，深入分析“一带一路”战略实施与国家海外地质资源开发的关系，提出把握战略机遇，加快战略布局，加速构成中国主导的海外地质资源产业链的策略建议。

【关键词】一带一路 海外地质资源 产业链

【中图分类号】F272 【文献标识码】A

海外地质资源利用面临的挑战

随着经济体量不断增大，中国地质资源的对外依存程度不断提高，同时，投资环境差、安全风险大、干扰破坏严重，以及国际法理话语权弱、定价权占比小、外交支持不力等矛盾问题日益突出，严重阻碍了中国海外地质资源产业链的构建和开发利用效率的提升。

投资环境差。中国海外地质资源开发区域大多集中在政治复杂、社会动荡、基础设施落后地区，投资环境相对恶劣。大多数资源国民族、宗教关系紧张，社会矛盾尖锐复杂，加之外部势力争夺激烈，极易发生政局动荡，严重影响中国地质资源的供应安全。一些国家法制环境差，以維护国家安全为借口，随意中断正常的国际合作，保护主义盛行。比如，利比亚内战就曾导致中国地质资源开发承受巨大损失。2002年，中石油参与俄斯拉夫石油公司竞拍，资源国政治势力以权威国家战略安全为由抵制中石油投资，迫使其退出竞拍。

恐怖主义威胁大。中国海外地质资源的核心利益区和主要运输通道多集中在恐怖主义活动猖獗多发区。中亚伊斯兰主义复兴迅猛，各恐怖主义化整为零、各自为战、就地圣战的恐怖活动增多；南亚恐怖主义常态化凸显，印度、巴基斯坦、阿富汗均存在多个恐怖组织；中东伊斯兰极端势力正从单纯进行恐怖袭击发展到推动建设政教合一的伊斯兰国家，恐怖主义形态发生着质变；非洲恐怖主义加速泛滥，“不稳定之弧”已经形成。恐怖主义冲击现有国际政治、经济秩序，也成为大国操控地区局势、经济秩序、重塑全球战略格局的工具，对中国海外地质资源开发利用形成严重安全威胁。

西方大国干扰破坏严重。西方国家凭借国际经济合作先发优势，率先占领了安全有保障的地质资源富集地，并利用其主导创立国际组织和国际机制来维护其既有利益。为了遏制中国的发展、挤压中国的利益空间，他们运用各种手段干扰破坏中国海外地质资源开发。

一方面是寻找各种借口，甚至培植反华、排华的势力，挤占中国海外利益拓展空间。2005年中海油竞价尤尔科、2009年中国铝业注资澳洲力拓均遭失败，主要原因就是西方国家以安全为借口进行了阻扰。另一方面，在第三世界一些能源相对丰富的国家和地区，西方大国为了封堵中国拓展利益空间，切断中国的“血脉”，要求中国在开发海外地质资源时承担过重的国际责任，一些国际非政府组织也提出各种诉求对我国施加压力，个别大国甚至不惜采用造谣、污蔑等卑鄙手段，丑化中国的国际形象，挑拨离间中国与第三世界国家的关系，误导、逼迫对华友好国家抵制、排斥中国投资。

市场波动挫伤投资开发积极性。2014年全球大宗商品价格下跌，短期市场波动增大，大多矿业公司被迫节约成本增加现金流，全球矿业公司40强企业市值骤然缩水1560多亿美元。2014年，全球矿企对大型项目的资本性支出下降了20%，不少中资企业对海外矿业投资大幅缩水。今年，中国有色金属行业面临价格分别同比下降7.8%、6.9%和2.7%，铝价回到20多年前水平，国际大宗商品价格仍持续低迷，国内PPI已连续36个月持续下降的困境，中国境外矿业资本市场一片萧条。

法理保障缺失。长期以来，中国对海外投资缺乏引导和管理，既无统一、权威的专门管理机构，也无系统、稳定的海外投资促进法律法规体系，国家在总体上缺乏统一规划和合理布局，政策上也未形成成熟的导向机制。中国对海外投资基本上仅限于项目审批，往往是“只生不管”，顶层设计、宏观调控与动态管理的链条尚未形成。政府缺乏对海外企业的必要辅导和信息咨询，直接导致中国海外投资的盲目性，加大了投资风险，滋生了部分中资企业的腐败。在国际法理支持方面，中国一直处于被动地位，导致投资海外地质资源开发的中资企业始终难以降低成本、提升效率，严重削弱中国在战略性资源海外获取方面的竞争优势。

外交保护不力。海外地质资源开发利用，设计诸多国际关系处理和利益冲突调和，需建立专门的海外投资保护监管机构，形成健全的危机处理应急和证券解决机制，在危机发生时迅速反应，从容应对，这是欧美国家的惯常做法，在这方面中国差距明显。一是政府固守不干涉政策影响海外地质资源开发保护，尤其是在当事国无力采取措施保护中国利益的情况下，中国始终坚持的不干涉原则受到严峻挑战。二是我国海外危机处理机制和争端解决机制不够完善，外交部和驻外使馆危机管控意识淡漠，总是在危机发生后才被动反应性研究情况，商量对策，制定解决办法，难以从根本上维护海外中资企业的利益。三是政府缺乏统一管理和保护海外利益的专门机构和相应力量。中国无统一的海外投资审批管理部门纵览全局和宏观调控，往往是多家审批，容易造成在同一地区交叉重复投资，导致中资企业恶性竞争。在海外投资企业遇到危机困难时，因权责不明确，各部门经常相互推诿扯皮，导致海外投资者的利益无法得到及时保护。

“一带一路”战略实施带来的重大机遇

2015年3月，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，提出要加大煤炭、汽油、金属矿产等传统能源资源勘探开发合作，积极推动水电、核电、金属矿产等传统能源资源勘探开发合作，积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作，推进能源资源就地就近加工转化合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链，加强能源资源深加工技术、装备与工程服务合作，这为中国加强海外地质资源拓展带来了难得的战略机遇。

沿线国家地质资源极为丰富，可提供理想的矿物原材料供给基地。矿产资源开发利用合作是“一带一路”的重要组成部分，是将地理毗邻、资源优势转化为经济增长优势的关键举措。沿线许多国家地质资源丰富，中国需求强劲，这恰好与相关国家经济发展需求形成良好的对接。丝绸之路经济带沿线国家在矿产资源领域的合作具有很强的互补性，加大矿产资源的勘探开发，实现资源优势转变，是沿线国家的共同愿景。“一带一路”战略的实施，为中国和沿线各国发展提供了一个开放包容的平台，在这一领域加强合作，其前景广阔、潜力巨大。

国家加大财政扶持力度，可提供便捷的融资渠道。“一带一路”战略提出后，国家和地区出台了许多海外投资优惠政策，特别是亚投行和丝路基金的设立，为“一带一路”战略中的能源合作提供了战略资金和成熟的能源金融体系，可有力推进人民币国际化进程。2013年和2014年，国务院加大了支持企业“走出去”的政策性金融扶持力度，出台了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》和《金融支持企业“走出去”一揽子政策》等文件，涉及简化审批手续、拓宽融资渠道和健全政策体系等内容。当前国际矿业市场正步入低谷，国家积极推进“一带一路”和支持“两洋跌路”战略工程，为中国矿业在沿线国家海外发展提供了有力的金融支持。

大量跨国重大项目统筹建设，可为相关产业加速发展和企业力量战略性整合提供强大动力。国际地质资源企业的发展趋势是大型化和国际化，跨国矿业集团极力控制国际资源并积极参与国际资源分配。中国地质资源开发公司大多规模较小，对国际经营管理和规则不够熟悉，缺乏国际竞争力。“一带一路”战略将地质资源开发利用作为沿线国家合作的重要内容，成为中国兼并小型企业，组建大型地质资源企业集团参与全球矿产资源开发，促进地质资源规模经济形成的有力推手。“一带一路”也促进中国拓展在沿线地区的可再生资源产业市场份额。“一带一路”战略实施也将促进中国拓展在沿线地区的可再生能源产业市场份额，促进相关产业快速发展。比如，在“一带一路”沿线64各国家中，钢材净进口国占70%以上，是中国钢材出口的理想目标市场；“一带一路”沿线国家黄金资源丰富、钢材需求旺盛，具备良好的合作基础和前景，为我国海外地质资源相关产业发展提供了巨大的空间。

相关国家密切能源合作，为海外地质资源开发利用布局调整和结构优化提供契机。近年来，中国投入几百亿美元大规模投资开发海外金属矿产资源项目。但因中国海外地质资源开发布局和结构不合理，缺少由跨国公司主导构建的跨境产业链或全球价值链，国内与国外产业上下游脱节、对外投资与国际贸易脱节问题严重，投资收益低下的问题长期存在。

“一带一路”计划紧紧围绕着新6条经济走廊及多个海上战略支点布局，中国正在筹建多条能源通道，包括中亚4条能源管线、海上丝路能源枢纽、中巴能源走廊、中缅能源通道、中俄油气管线和周边地区电网等。“一带一路”能源合作为地质资源开发利用带来投资并购、整合，发展全产业链地质资源开发平台，逐步实现走出“低端锁定”困境、掌控全球价值链高端目标的契机。

高效打造海外地质资源产业链

海外地质资源产业链的构建，是一个复杂的战略性系统工程，必须加强顶层设计，充分借力“一带一路”战略，协调对接“军事力量走出去”及产业结构调整升级等战略，统筹国际国内政治、金融、文化、外交、安保等一切资源，全面布局，重点突破，整体推进。

制定明晰的海外地质资源产业发展战略，加强顶层设计和宏观统筹。应成立或指定专门机构具体负责海外资源开发的相关工作，负责政策制定、总体规划和督导落实，以及整合国内相关资源，协调解决与企业走出去相关的具体事务。积极开展国家层面的海外资源开发，增强海外资源开发工作的系统性协调性。推动建立专门国家支持基金，用于海外项目规划研究和前期投入支持、项目投资补助和注资、贷款贴息及担保、项目短期损失、人才培养和科技研发补贴等。推动国家大型矿业集团组建，提高参与国际资源分配的竞争能力。推动建立和完善海外投资保险制度，鼓励国内企业进行海外投资。加强专业金融投资机构建设，为国内矿业和金融机构参与海外资源开发提供支持。培育具有國际影响力的行业资讯和专业研究机构，及时提供专业信息和智囊服务。

加速企业力量整合和产业布局优化，重塑海外地质资源产业价值链体系。构建中国地质资源跨境产业链，应坚持突出重点、整体推进原则，把价值节点评价选择和境外网点布局作为关键环节突出出来，把力量整合和结构优化落实下去，推动中国海外地质资源开发利用的能力水平。

一要通过股权对外直接投资方式构建价值链，借助并购或新建途径，通过合资、合作或独资等形式，设立境外分公司、子公司或代表处等分支机构，使国内地质资源开发公司的核心业务和主导产业加速向海外拓展延伸。二要通过非股权对外投资方式构建价值链，并将海外企业纳入跨国公司的生产经营网络，使它们成为价值链上的高价值节点。三要推动国内地质资源产业转型升级的新阶段。四要加大跨国并购力度，使“一带一路”沿线有关国家战略性地质资源企业成为我境外合资企业，以充分吸纳其先进技术和管理经验。

深度参与地质资源全球治理体系，强化国际话语权和影响力。当前，国际社会正在围绕地质资源贸易投资的新规则、新标准和新范式进行激烈的角逐，中国应珍惜这一历史机遇，推动建立于我有利、公正合理的国际经济新秩序。应围绕“一带一路”战略实施，积极参与国际资源贸易格局与多边资源贸易谈判，深度参与国际地质资源领域的全球治理，推动构建国际合作新机制和新规则。积极签署国际投资协定、自由贸易协定、区域一体化或合作协定，避免或减少我国企业的海外投资纠纷，为保护地质资源企业的投资利益提供法律保障。积极参与国际性和地区性多边或双边安全合作机制的完善和构建，如WTO、G8、APEC、IMF、上海合作组织、中国与东盟（10+1）中非等、充分运用参与各种首脑峰会、高层论坛等机会向国际社会表明中国合作共赢的发展追求和勇于负责的态度，利用国际规则制定、议程设置和程序安排来实现中国相关利益。

积极开展资源外交，搭建多方合作平台，营造有利于国际投资发展环境。资源外交的核心是通过外交政策和手段确保国家获得持续、稳定、价格合理的资源供应，支撑经济社会可持续发展。国家应借力“一带一路”，积极开展全方位外交，与沿线资源国建立全方位、多领域、多层次的协作关系和利益纽带，深化与地质资源出口国的协调与合作，强化与相关国际组织的沟通，为中国跨国地质资源公司打开通道，打开市场，创造良好的市场环境和政策环境，使地缘政治制约一声怒转变为战略上的有力条件；应强化与主要地质资源消费大国的外交沟通，战略对话与合作，化解美、日、欧等国对中国能源资源利用的围堵和阻碍，实现共赢的国际地质资源合作格局；应设立合作发展基金并强化对有关国家的战略援助，博取所在国政府支持、民众拥护和政策优惠；应推动中国标准、技术与服务走出去，形成自主优化跨境产业链；应妥善处理好与周边国家的海洋资源开发争端，积极凭借联合国等机构，加速推进中国海外地质资源开发空间拓展。

坚持军民融合、以民掩军，加紧推进海外地质资源安全体系建设。国家明确了适应国家利益拓展安全需要，推动“军事力量走出去”的战略方针。“一带一路”战略实施，对我国海外利益安全提出了新的具体要求。中国海外地质资源安保，应在“一带一路”安全合作的总体框架内实施。

一是要进行海外地质资源安全总体设计，统筹规划重心在国内、由内向外辐射、网状分布的海外安保机构和力量体系化布局。

二是要坚持国家主导，军队牵头，以军掩民原则，从基础设施、远程投送、能力建设、拳头力量打造，以及民营安保力量发展等方面入手，加速构建中国海外地质资源安保体系。

三是要加紧填补法制空白，建立和完善以军民融合方式推进军事力量走出去的法规建设和制度安排。

四是要加强与全球和地区大国的战略沟通与对话，建立健全军事互信和危机管控机制，拓展上合组织、东盟10+1组织等多边组织的安全合作范围，建设性介入国际危机和地区冲突，加强对节点国家的安全援助力度，助其维持政治和社会稳定，与其共同维护地质资源开发利用安全。

（作者为中国地质大学（北京）地球科学与资源学院资源产业经济博士研究生）

责编/丰家卫（实习）