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【摘要】当前,资本账户开放极具风险性,对新兴和发展中经济体的经济安全构成了严峻挑战。只有采取一系列配套改革措施,创造相应的基本条件,审慎选择开放的时机、顺序和节奏,加强和完善对资本账户的审慎监管和监测预警,遏制过度的国际资本流动特别是短期投机资本流动,新兴和发展中经济体才可能保持和维护资本账户开放条件下的国家经济安全。
【关键词】资本账户开放 经济安全 新兴和发展中经济体
【中图分类号】F832.6 【文献标识码】A
资本账户开放是新兴和发展中经济体经济市场化改革与对外开放的重要组成部分。在资本账户开放过程中和资本账户开放条件下,新兴和发展中经济体维护经济安全的任务更加复杂、艰巨和繁重。进入21世纪以来,随着改革开放不断深入,我国实现资本账户开放、建立跨境资本双向流动渠道的需要日益迫切。2013年11月,党的十八届三中全会再次提出:“推动资本市场双向开放,有序提高跨境资本和金融交易可兑换程度,建立健全宏观审慎管理框架下的外债和资本流动管理体系,加快实现人民币资本项目可兑换。”①研究资本账户开放对新兴和发展中经济体经济安全的影响以及在资本账户开放条件下如何维护经济安全,对于我国具有十分重要的借鉴意义。
资本账户开放历史回顾
从历史上来看,在19世纪70年代至第一次世界大战爆发以前的第一次大规模金融全球化时期,包括中心国家和外围国家在内的世界上加入到这一进程之中的国家都保持了较高的资本账户开放和资本自由流动水平。然而,由于这一时期国际金融制度建设缺失,国际资本特别是国际短期资本投机盛行,最终引发空前的全球性金融危机并导致世界经济陷入大萧条。在严重的危机下,各国纷纷采取资本管制措施阻止资本外逃,金融全球化进程也因此而出现“大逆转”。②
鉴于大萧条的严重后果和深刻教训,二战结束时,为了实现全球充分就业与经济增长的目标,布雷顿森林体系建立了包含自由贸易、多边支付和稳定汇率等内容的国际货币与金融体系框架。然而,布雷顿森林体系的设计者对资本自由流动持有忧虑:一是担心资本自由流动会使各国政府的税收与金融政策无法保持自主性;二是担心资本流动自由化会导致货币汇率不稳定,给国际贸易造成障碍。③因此,在布雷顿森林体系下,在二战结束以后直到20世纪60年代以前的时期内,包括新兴和发展中经济体在内的世界上几乎所有国家都对资本账户实行严格管制的政策,资本的国际流动也基本上处于停滞状态。
进入20世纪60年代以后,随着世界经济重新步入正常发展的轨道,国际私人资本流动逐渐得到恢复并日趋活跃,发达国家逐步开始解除资本管制、推进资本账户开放,一些新兴和发展中经济体也陆续相继跟进。新加坡、香港和巴拿马等离岸金融中心国家或地区于20世纪60年代中期建立起了比较开放的资本账户管理体制。20世纪70年代中期以后,在新自由主义思潮以及“华盛顿共识”影响和推动下,许多新兴和发展中经济体实行了以私有化、自由化和国际化为核心的经济调整与结构改革。作为结构改革的重要内容之一,一些拉美的南锥体国家在20世纪70年代中期开始实行资本账户开放,但20世纪80年代的债务危机迫使这些国家暂时放弃了开放尝试;一些亚洲国家则从20世纪70年代末起,一直在稳步地推进资本账户开放。但总的来看,在20世纪70年代~80年代,新兴和发展中经济体对资本账户的管制仍然十分严格。
进入20世纪90年代以来,伴随着金融自由化和科技革命的迅猛发展,人类社会掀起了第二次大规模金融全球化的浪潮,工业化经济体完成了资本账户开放进程,开放资本账户因此成为了新兴和发展中经济体所面临的“单方面”问题。因此,美国等西方发达经济体及其主导的国际货币基金组织(IMF)、世界银行(WB)等国际机构不断向新兴和发展中经济體推销“华盛顿共识”并施加压力,要求其实施资本账户开放,实现资本自由流动。国际货币基金组织、世界银行还把向新兴和发展中经济体提供资金援助与其实行金融开放挂起钩来,将实行资本账户开放作为提供资金援助的重要“贷款条件性”之一。在这种情况下,20世纪90年代以来,新兴和发展中经济体纷纷加快资本账户开放步伐。据国际货币基金组织统计,在1991~1993年间,15个新兴和发展中经济体放松或取消了长期或短期证券投资的资本流入限制,5个新兴和发展中经济体放松或取消了长期或短期证券投资的资本流出限制;10多个新兴和发展中经济体实行了商业银行外汇业务自由化,25个新兴和发展中经济体取消了居民外币业务管制。④20世纪90年代中后期,一些遭受不利外部冲击和危机严重打击的新兴和发展中经济体在短暂调整之后,又迅速转向了更加彻底的资本账户开放。进入21世纪以来,新兴和发展中经济体再度显现出资本项目开放进程明显加快和深化的趋势,诸多的亚洲、非洲和拉美的新兴和发展中经济体以及东欧的转轨经济体先后完成了资本账户开放进程,在新兴市场经济体中有超过40%取消了资本管制,实现了资本账户开放。⑤
新兴和发展中经济体在开放资本账户的实践上存在着显著不同、开放结果也大不一样。但总的来看,在当代经济、金融条件下,新兴和发展中经济体的资本账户开放极具风险性,对新兴和发展中经济体的经济安全构成了严峻挑战。
资本账户开放对一国经济安全的挑战
概括而言,一国经济可以划分为实体经济和金融两个部门,一国的经济安全也可以划分为实体经济安全和金融安全两个方面。因此,资本账户开放对经济安全的挑战同时包括对实体经济安全的挑战和对金融安全的挑战两个方面。此外,资本账户开放对经济安全的挑战不仅包括对经济安全本身的挑战,也包括对政府维护经济安全的政策效力的挑战。具体而言,资本账户开放对新兴和发展中经济体经济安全构成的挑战主要表现在:
对实体经济稳定造成冲击,损害实体经济安全。资本账户开放以后,资本的自由流动会带来资本大规模地跨境流入、流出。一方面,从长期来看,资本的大量流入,有利于增加新兴和发展中经济体的储蓄来源和资本供给,从而有利于其经济长期增长,但是短时期内大量的资本流入,会造成新兴和发展中经济体经济过热,加剧消费、投资膨胀,催生经济泡沫;与此同时,大量的资本流入还会带来本币升值压力,削弱经济对外竞争力,加剧经济内外失衡;此外,资本的大量流入还有可能形成对国内储蓄投资的“挤出”效应,对新兴和发展中经济体实体经济造成扭曲甚至损害。另一方面,资本账户开放以后可能也会造成部分资本的流出,而一旦新兴和发展中经济体经济出现波动,短时期内大量的资本流出,会给新兴和发展中经济体经济带来巨大的下行压力,造成新兴和发展中经济体国内需求急剧萎缩,甚至会导致新兴和发展中经济体严重的经济衰退和通货紧缩;而且,从长期来看,资本的大量流出,还会造成新兴和发展中经济体国内储蓄资源和资本供给大量流失,从而损害其经济长期增长的潜力。
加剧金融体系不稳定,危及金融安全。从总体上来看,由于新兴和发展中经济体国内金融体系尚不完善、多元化程度不足,因此在资本账户开放条件下,大部分的资本流动需要通过银行体系作为中介来进行,如果银行内部治理失灵、外部监管乏力,国际资本的大量流入将会导致银行体系信用风险、外汇风险的过度膨胀和严重的期限错配、货币错配,引发“过度借贷综合症”;在资本账户开放条件下,国际证券投资资本流动也会显著增加,而新兴和发展中经济体金融机制的不完善往往会导致短期投机资本大量、频繁的跨境流动,加之新兴和发展中经济体金融市场深度、广度不足,往往既容易催生也容易刺破资产价格泡沫,造成资产价格暴涨暴跌,导致和加剧新兴和发展中经济体金融体系的波动性与脆弱性。特别是在资本账户开放条件下,新兴和发展中经济体还要面临投资者信心、风险偏好突变的冲击。这一冲击可能造成新兴和发展中经济体资本流入的突然停止或骤然逆转,进而造成新兴和发展中经济体资本市场的剧烈动荡并危及金融安全。
压缩新兴和发展中经济体政府维护经济安全的政策空间。在开放经济条件下,由于各国经济相互依存,各种形式的外部冲击和风险会通过各种渠道向国内传导,从而会削弱和消减一国国内经济政策的效力,而国际贸易和国际资本流动是各种经济冲击和风险跨国传导的最主要的渠道。因此,在资本账户开放条件下,新兴和发展中经济体实施维护经济安全、稳定运行政策的自主性会被削弱。特别是一些新兴和发展中经济体在并不具备开放资本账户基本条件的情况下,迫于金融竞争强势国家和国际组织的压力而开放资本账户,更对新兴和发展中经济体的经济主权和经济安全构成了严峻的挑战。
特别是近年来,随着信息科技革命和金融自由化不断深化,金融创新层出不穷,国际资本跨境流动空前活跃。在国际金融市场上,各类机构投资者尤其是对冲基金主导着国际资本特别是短期国际资本的走势和流向。1990年全球对冲基金的资产规模不足500亿美元,而到2007年6月已经飙升至2.5万亿美元,短短的十几年间增长了50倍之多,而且还在以每年30%的增速继续快速增长。不仅如此,利用复杂的杠杆交易,对冲基金可以调动数十倍于自身资本的资金进行交易。与此同时,金融衍生市场发展迅猛,据统计,截至2013年末,未清偿的场外金融衍生品交易合约高达710万亿美元以上。跨境资本的期限短期化,对冲基金的高杠杆交易,金融衍生工具的泛滥,使得国际资本特别国际投机资本流动的规模越来越大,积聚的能量越来越多,加之对冲基金运作、金融衍生品交易的高度不透明,国际资本特别是国际游资对新兴和发展中经济体经济安全的杀伤力越来越大。
但另一方面,新兴和发展中经济体的资本管制措施对此却显得无能为力。在现代金融条件下,国际金融市场上各种类型的资本之间混合交错、区别日趋模糊不清,新兴和发展中经济体的资本管制越来越不具有可持续性。而且从长远来看,新兴和发展中经济体的资本管制还会诱发各种形式的市场扭曲。因此,许多新兴和发展中经济体只好转向资本账户开放的“次优选择”。然而,在这种“次优选择”背后,是资本账户开放对新兴和发展中经济体经济安全构成的严峻挑战。
维护资本账户开放条件下经济安全的举措
与封闭的资本账户条件下相比,新兴和发展中经济体在资本账户开放的条件下维护国家经济安全面临的环境、任务和条件等都发生了根本性的变化。为顺利实现资本账户开放、更好地维护国家经济安全,新兴和发展中经济体需要采取一系列配套的改革措施与其资本账户开放进程相协调、适应。
保持宏观经济健康、稳定和宏观经济政策协调、一致。资本账户开放是新兴和发展中经济体融入经济、金融全球化进程的决定性步骤。资本账户开放为各种冲击和风险的跨国传导提供了通畅渠道,而新兴和发展中经济体的宏观经济状况决定了其对各种冲击和风险的吸收、适应与应对弹性,因而也就直接会对新兴和发展中经济体的经济安全产生重要影响。宏观经济状况的稳定、健康主要包括适度的经济增长、稳定的通货膨胀、良好的财政状况、可持续的国际收支结构等。而要保持宏观经济状况的健康、稳定,就需要保持宏观经济政策包括货币政策、财政政策、汇率政策等的协调、一致,同时要保持和不断提升宏观经济政策的纪律性和公信力,这对于新兴和发展中经济体在资本账户开放的条件下维护经济安全至关重要。
实行国内企业改革,建立良好、有效的公司治理结构。作为微观经济主体的企业的健康、良好运营是国家经济安全的微观基础,而良好、有效的公司治理结构则是企业健康、良好运营的基础。在资本账户开放条件下,企业治理结构的缺陷会加大企业实行风险经营和过度借贷的可能性,最终可能演化为整个国民经济系统性风险和脆弱性的过度积累。因此,在开放资本账户之前,新兴和发展中经济体需要对企业部门进行系统性改革、重组,推动企业建立良好、有效的公司治理结构,实现企业部门自我约束的良性发展,从而为新兴和发展中经济体在资本账户开放条件下维护经济安全打下坚实微观基础。
消除国内金融扭曲,加强和改进金融监管。大量研究表明,运作良好和具有深度的金融体系有助于减少资本流动的波动性,在金融发展程度较低的国家,资本账户开放往往会导致其金融体系更大的波动性。为更好维护新兴和发展中经济体的经济安全,新兴和发展中经济体首先要深化国内金融改革,消除国内金融部门存在的各种形式的扭曲,形成各类金融机构、金融市场和各种金融产品、金融工具健康、协调发展的现代金融体系,不断提升金融部门的现代化水平。良好的市场行为离不开强有力的市场监管。为此,新兴和发展中经济体需要大力加强和改进各种审慎性措施,不断完善监管协调机制,形成宏观审慎与微观审慎协调、互补的综合审慎体系,同时进一步強化金融安全网建设,以确保新兴和发展中经济体金融体系的安全、稳定,从而更好地维护资本账户开放条件下的经济安全。
结语
作为世界上最大的新兴和发展中经济体,经过30多年改革开放,我国已经具备了实现资本账户开放的基本条件。为此,我们应抓住有利时机,积极加快推进人民币资本账户开放的进程。资本账户开放会对新兴和发展中经济体的经济安全构成严重的挑战。积极而稳慎地推进资本账户开放,对于维护包括中国在内的广大新兴和发展中经济体的经济安全具有特殊重要的意义。只有采取一系列配套的改革措施,创造一系列相应的基本条件,审慎选择开放的时机、顺序和节奏,加强和完善对资本账户的审慎监管和监测预警,遏制过度的国际资本流动特别是短期国际投机资本流动,包括中国在内的广大新兴和发展中经济体才可能维护和保持资本账户开放条件下的国家经济安全。
(作者单位:国际关系学院国际经济系;本文得到北京市与国际关系学院共建教改项目“国际经济与国家经济安全教学融合研究”的资助)
【注释】
①《中共中央关于全面深化若干重大问题的决定》,北京:人民出版社,2013年,第14页。
②Rajan, Raghuram G. and Luigi Zingales."The Great Reversals: The Politics of Financial Development in the Twentieth Century", Journal of Financial Economics, 2003, 69(1), pp. 5-50.
③丁一凡:《平衡木上的金融游戏—从债务危机到金融危机》,北京:华夏出版社,2002年,第225~314页。
④国际货币基金组织货币及汇兑事务部:《货币可兑换和金融部门改革—国际货币基金组织的分析框架及方法》,北京:中国金融出版社,1996年,第95~96页。
⑤国际货币基金组织:《世界经济展望(2005年4月)》,北京:中国金融出版社,2005年,第102页。
责编/张晓