从暂住证到居住证：一个字，大进步

张岩

居住证制度的实施让流动人口共享社会发展成果，是寻求中国人口红利的二次增长点，更是对流动人口所付出的劳动价值最公平、最好的回报。

“住在自己家的房子，想去报考驾照还要让我办暂住证，总觉得心里怪怪的。”张嘉恒七年前从黑龙江来北京做生意，五年前已经在京购买了住房。“暂住证没有附带任何福利，我也不知道这个证到底有什么实际意义。而居住证让我更有归属感，让我真正成为城市的一分子，而不再仅仅是一个暂住者。”

“我很期待这个新制度。”张嘉恒说。

永别了，暂住证

在中国诸多改革政策最终落地的过程中，有一个群体起到了很大的推动作用，那就是流动人口。根据国家统计局公布的数据，中国有2.98亿人户分离的人口，其中流动人口为2.53亿，相当于每六个人中有一个是流动人口。如此规模庞大的数量，在世界上也是绝无仅有的。人口的流动，为中国的城镇化与现代化建设创造了巨大的红利，也是推动经济发展、社会改革的巨大动力。

但由于中国户籍与教育、医疗、社会保障等挂钩，流动人口往往处于户籍地和常住地政策的“夹心地带”，不能享受公平的权利和待遇。

2015年2月，公安部《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案由中央审议通过。意见规定，扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，建立户口迁移网上流转核验制度和居民身份证异地受理制度等。自此，我国已经实施30年的暂住证制度永久退出了历史舞台。

2015年也将注定是我国推进户籍改革的关键一年，实现流动人口平等的居民权益必将成为改革的关键一环。

一字之差，意义大不同

“暂住证”与“居住证”虽然只是一字之差，其蕴含的意义却完全不一样。“暂住”一词本身就带有不稳定感，由“暂住”身份而造成的待遇不公甚至歧视，给流动人口带来了无尽的辛酸和无奈。过去暂住证的出台除了用于外来人口管理，还有维持社会治安的因素，导致人们过去对于外来务工人员“另眼看待”，怀有戒备心理。而居住证出台的初衷，是让同为城市建设者和服务者的这些非户籍人口一起共享城市发展成果，共同实现追求与梦想。

“这是人口与户籍制度管理理念上的可喜转变，暂住证是管控性的，而居住证是惠民生、提服务，强调信息采集的多种功能。”北京大学人口研究所教授陆杰华在接受本刊记者采访时表示，“这次改革让2.53亿流动人口看到了希望，因为此事关乎民生领域的方方面面，和流动人口日常工作生活涉及的多项利益息息相关。而居住证管理制度最首要的内容就是要界定提供怎样的基本公共服务。”

近年来，在国家户籍制度相关政策调整和改革试点的鼓励下，全国一些省份如浙江、四川、广东、河北、江苏等以及大中城市如郑州、重庆、成都、广州等纷纷出台户籍改革方案，对地方性户籍制度改革进行了积极探索。例如，山西省3月开始启动户籍制度改革，全面推行居住证制度，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

目前，全国已有深圳、珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、成都、上海等多地在推行居住证制度。此外，北京通州等62个城市（镇）已被列为国家新型城镇化综合试点地区。根据方案，通州将推进积分落户政策，以具有合法稳定就业等为主要指标，合理设置积分分值，达到一定分值即可申请落户。

“同等待遇”为关键

从暂住证到居住证，体现了新的社会管理理念，淡化了户籍观念，强化城市外来人口的居民意识，服务和管理更加人性化。

中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙表示：“长期以来，取消、废止暂住证的呼声一直不断。现在一些省市试行将居住证取代暂住证作为户籍制度改革切入点的做法非常值得肯定。居住证制度的实施，淡化了户籍差别，让非户籍人口和户籍人口在教育、就业、医疗等方面可以逐步享受同等待遇，这能让外来务工人员切实感受到城市的接纳和包容。”

在记者的调查中，民众对即将实施的新居住证制度最大的期待集中在子女入学、异地高考、积分落户、就业机会和日常办理各类手续的简化等几个方面。“我的孩子今年刚上小学，期待等他高考的时候，有更好的政策出台，不用再回老家了。”在北京居住的李丽娟全家都是海南户籍，她期待着早日实现异地高考和合理、公平的积分落户政策出台。

“推行居住证制度的核心即在于落实居住证所附带的福利。真正触及核心内容的改革举措，是统筹城乡的社会保障、社会救助和公共服务体系，使不同人群之间的差异性最终消除。”中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员屈小博在接受本刊记者采访时表示，通过居住证制度的实施让流动人口享受社会福利，是寻求中国人口红利的二次增长点，更是对流动人口所付出的劳动价值的最公平、最好的回报。

积分落户会是下一步吗？

居住证制度虽然离户籍改革的最终目标尚有距离，但它有助于打破因户籍差别而带来的待遇差别，给外来人口落户提供了过渡机制，为进一步深化户籍制度改革打下了基础。

上海是全国最早实行通过居住证积分管理的城市。2013年7月《上海市居住证管理办法》正式施行，对上海合法稳定居住和就业的持证人进行积分。随着持证人在本市居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称等的提升，其分值累计达到标准分值120分，即可享受子女教育和社会保险等方面相应的公共服务待遇。同时，符合持有上海市居住证累计满七年、在上海连续缴纳社保满七年等条件的人员，还可以申请办理“居住证转户籍”的手续。

而深圳的政策则是积分达到100分便可落户，影响积分指标的主要是年龄、学历、职称、社保年限等。30岁的穆易来深圳工作三年，对他来说，积够100分并非难事。“大专毕业积70分，高级技师资格证积20分，年龄积5分。社保交了一年积2分，交到2018年就能落户了。”他说。

目前，500万人口以上的特大城市中，天津、上海、广州、深圳等已经相继实施了积分制，并已经有人通过积分制成功“转正”，取得了当地户籍。但拥有2000万常住人口的北京，却一直未执行积分制。因此，当2月4日，国家发改委下发的《北京市通州区国家新型城镇化综合试点工作方案要点》中提到通州试点积分落户时，不少“北漂”看到了希望的曙光。“终于等来了这一天。”这是大多数接受采访者共同的心声。今年12月底之前，备受期待的北京通州试点积分落户的执行细则和落户标准即将出台。北京的居住证、积分落户政策将如何设计、制定和推进，牵动着许多人的心。

“北京的积分落户制度将具有特殊的意义，因为这是探索下一步户籍改革的重要尝试，尤其是对于特大城市而言。”中国社会科学院社会学研究所副所长张翼告诉记者，在政策制定上，肯定会参照其他已有相关实践的城市，尤其是上海和深圳。但是从这两个城市的经验来看，每年落户的人并不多。北京的积分细则门槛也肯定不会低，能够积够分数的人不会太多。“但是，实行积分落户制度，积分的意义远远大于落户。落户的机会由以前自上而下的指标制度，变为可以通过个人努力获得，这是一种公开的市场化方式，是前进了很大一步。”张翼说。