中国正面临土壤环境保护重大挑战

李干杰

如不采取有力措施，今后一段时期内中国土壤污染加重的趋势将难以扭转，土壤污染将成为影响公众健康与社会稳定的重要因素。

土壤是构成生态系统的基本环境要素，是人类赖以生存的物质基础，也是经济社会发展不可或缺的重要资源。政府已将土壤污染防治确定为向污染宣战的三大战役之一。土壤污染防治法、土壤污染防治行动计划也都在加紧制定中，目前，土壤环境保护工作正面临难得的机遇和挑战。

我国两成耕地污染超标

2005年至2013年，环保部会同国土资源部开展了首次全国土壤污染状况调查。调查的范围是除香港、澳门特别行政区和台湾以外的陆地国土，调查覆盖全部耕地、部分林地、草地、未利用地和建设用地，实际调查面积约630万平方公里。2014年4月17日，环保部联合国土资源部发布了《全国土壤污染状况调查公报》。

调查结果显示，我国土壤环境状况不容乐观，总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。

从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤点位超标率分别为19.4%、10.0%、10.4%，约两成耕地污染超标。

从污染分布情况看，南方土壤污染重于北方；长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大；镉、汞、砷、铅四种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。

冰冻三尺非一日之寒。我国的土壤污染是在经济社会发展过程中长期累积形成的。土壤环境是一个开放的系统，土壤环境质量受多重因素叠加影响，在局域范围内，人为活动的影响更为突出。

首先，工矿企业生产经营活动中排放的废气、废水、废渣是造成其周边土壤污染的主要原因，汽车尾气排放也导致交通干线两侧土壤铅、锌等重金属和多环芳烃污染。

其次，农业生产活动是造成耕地土壤污染的重要原因。污水灌溉，化肥、农药、农膜等农业投入品的不合理使用和畜禽养殖等，导致耕地土壤污染。

另外，自然背景值高是一些区域和流域土壤重金属超标的原因。

若放任不管，一些地方吃住将成问题

一直以来，土壤环境保护都没有得到应有的重视，多年累积的土壤环境问题逐步显现，局部地区已经出现中度和重度土壤污染，对农产品质量安全和人体健康构成严重威胁。

一是“吃”的问题。土壤污染会影响作物生长，造成减产；农作物可能会吸收和富集某种污染物，影响农产品质量，给农业生产带来巨大的经济损失；长期食用受污染的农产品可能严重危害身体健康。

二是“住”的问题。住宅、商业、工业等建设用地土壤污染还可能通过经口摄入、呼吸吸入和皮肤接触等多种方式危害人体健康。污染场地未经治理直接开发建设，会给有关人群造成长期的危害。

三是我们周围整体生态环境的安全问题。土壤污染影响植物、土壤动物和微生物的生长和繁衍，危及正常的土壤生态过程和生态功能，不利于土壤养分转化和肥力保持，影响土壤的正常功能。土壤中的污染物可能发生转化和迁移，继而进入地表水、地下水和大气环境，影响其他环境介质，可能会对饮用水源造成污染。

管起来不容易

随着我国工业化和农业现代化的快速发展，重化工业仍将保持较大规模，污染物排放将进一步加重区域性、流域性土壤污染；随着矿产资源开发强度加大，以及煤炭、石油生产和消费量的增加，土壤中有机污染物和重金属的负荷将继续加大；在现有农业生产条件下，为保障粮食需求，化肥、农药、农膜等农用化学品使用量仍将维持在较高水平，大量重金属和农药等有机污染物进入土壤，将成为土壤环境质量下降的重要因素。

除重金属外，我国土壤有机污染也日趋严重，稀土、酞酸酯、抗生素、激素、放射性核素、病原菌等污染物对土壤的污染不容忽视，土壤环境问题呈现多样性和复合性的特点，风险管控难度进一步加大。如不采取有力措施，今后一段时期内我国土壤污染加重的趋势将难以扭转，土壤污染将成为影响公众健康与社会稳定的重要因素。

但让人头疼的是，土壤环境监督管理基础薄弱。比如，目前我国尚无土壤环境保护的专项法律法规，土壤环境保护标准体系也不健全，现行土壤环境质量、监测分析方法、标准样品等标准亟待修订和完善。此外，各地土壤环境监测、监督执法、风险预警体系建设严重滞后，难以对辖区内土壤环境实施有效监控。

在技术支持方面，我国土壤环境保护科技支撑能力不足，适合我国国情的土壤污染治理与修复实用技术和装备还有待开发。土壤环境保护和污染治理投入严重不足，有效的投入机制亟待建立。各级政府统一组织、有关部门分工负责、各有关方共同参与的土壤环境管理体制也尚未形成。

同时，我们还要看到，土壤污染治理本身的一些特性也决定了其治理的艰难性。

与大气、水和废弃物污染等不同，土壤污染很难通过感官察觉，从产生到出现问题通常会滞后较长的时间，污染问题一般都不太容易受到重视。而且，污染物在土壤中迁移、扩散和稀释相对比较慢，污染物容易在土壤中不断累积而超标，这也造成了土壤污染具有非常强的地域性的特点。

另外，土壤污染不可逆转。比如，重金属对土壤的污染基本上是一个不可逆转的过程，许多有机化学物质的污染也需要较长的时间才能降解。

而且，土壤污染是在经济社会发展过程中长期积累形成的，很多是历史遗留和现实问题的叠加，治理成本高、周期长、难度大。

光说不练是假把式

针对我国土壤污染防治方面立法空白现状，自2006年起，环境保护部就着手启动土壤污染防治立法研究工作，成立了立法起草研究小组，组织开展相关调研活动。2013年，十二届全国人大常委会将土壤污染防治法列入立法规划第一类项目，全国人大环资委向环保部下达了委托起草函。环保部联合国家发展改革委、国土资源部、工业和信息化部、农业部、住房和城乡建设部、科技部、国家卫生计生委等部门成立了土壤环境保护法规起草工作领导小组、工作组和专家组。2014年底，正式向全国人大环资委提交了《土壤污染防治法》（草案建议稿）。

为了让土壤污染防治工作能够更加科学有序地进行，环保部从2013年开始启动行动计划编制工作，从国家层面对土壤环境保护和污染治理工作做出总体部署。在历经40多稿修改完善、两次征求有关部门和各省级人民政府的意见后，目前已形成《土壤污染防治行动计划（送审稿）》，待进一步修改完善后，将提交国务院审议，预计年内出台实施。

要推动行动计划的顺利实施，少不了“标准体系”这把尺子。2014年2月，我国发布了《场地环境调查技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》和《场地环境监测技术导则》等污染场地系列导则。此外，针对土壤环境监测，还发布了17项监测方法标准，不断强化土壤环境监督管理和执法依据。环保部积极推动土壤相关环境标准的制定，组织对《土壤环境质量标准》进行修订，今年1月修订后的《农用地土壤环境质量标准》和《建设用地土壤污染风险筛选指导值》正在公开向社会征求意见。

近年，污染土壤治理修复工作已经在多个地区展开。中央财政不断加大对土壤污染防治的支持力度，通过有关专项资金以及中央基建投资渠道，加大对相关科研工作的资金支持。利用环保公益性行业科研专项项目平台和部门年度预算资金，不断加大对土壤污染防治科学研究工作的支持。比如，在修复技术方面，重点支持有关科研单位开展重金属污染土壤植物修复技术研究，目前利用超富集植物蜈蚣草对砷等重金属污染土壤的修复技术，已在广西环江、湖南石门等地得到成功应用。

2010年以来，在财政部的支持下，共安排中央财政资金16.48亿元用于土壤污染治理。

在环保部牵头编制的《土壤污染防治行动计划》中，对农用地受污染土壤和建设用地污染地块，提出要在2018年底前完成上百个各种类型土壤污染治理与修复试点工作，同时拟在湖南常德等地建设土壤污染综合防治示范区。通过试点和示范，逐步建立适用的土壤污染防治技术体系、科学的土壤污染防治政策体系和成熟的土壤污染防治实践经验，为推动全国范围的土壤污染防治工作提供重要的示范和借鉴。

在治理的同时，我们也在加强土壤环境监测监管工作。从2011年开始，针对企业用地周边、农田、蔬菜基地、饮用水源地等，环保部组织开展了土壤环境质量监测试点工作。

六至七年内遏制恶化趋势

我们希望达到这样一个目标：利用六至七年时间，使土壤污染恶化趋势得到遏制，全国土壤环境状况稳中向好。具体地说，就是使农用地土壤环境得到有效保护，污染严重耕地实现有序休养生息，建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤污染防治试点示范取得明显成效。

在土壤污染防治工作中，“吃”和“住”，即农用地和建设用地土壤污染防治，是两个工作重点。耕地土壤质量安全是农产品安全的首要保障，建设用地，特别居住和商业用地安全是人居环境健康的重要基础。抓住土壤环境保护的这两个重点，就可以基本保障老百姓的切身利益。

土壤污染问题是一个复杂的问题，其治理环节也相对较多，在当前的严峻形势面前，“防”、“控”、“治”是需要我们重点抓住的三个环节。“防”就是通过建立严格的法规制度，实施严格的监督监管，严防新的土壤污染产生，保护现有良好的土壤。“控”就是开展调查、排查，掌握土壤污染状况及分布，采取有效手段，防范和控制污染风险。“治”就是开展土壤污染治理修复，针对不同污染程度、不同污染类型分类施策，在典型地区组织开展土壤污染治理试点示范，逐步建立土壤污染治理修复技术体系，有计划、分步骤地推进土壤污染治理修复。

当然，一切工作都必须建立在摸清底数、完善制度、创新技术和提升能力四个基础之上。摸清底数，就是要在第一次全国土壤污染状况调查的基础上，组织开展土壤污染状况详查工作，全面会诊土壤污染现状，尽快摸清土壤污染家底，为进一步搞好土壤污染防治规划计划和污染治理修复提供科学依据。完善制度，就是通过推进土壤污染防治立法，建立部门制度，完善相关标准规范，使土壤环境保护和治理工作有章可循，有据可依。创新技术，就是不断加大土壤领域科研投入，不断完善土壤修复技术、防控技术、风险管控技术等，加强技术支撑。提升能力，主要是加强土壤环境监测和监管能力建设，建立土壤环境例行监测制度，设立土壤环境质量监测国控点位，建立“统一监管、分工负责”的土壤环境管理体制，加强部门联动，形成监管合力，共同推进土壤环境保护。