依法治国背景下农村基层民主建设思考

庾文焰　程炉

【摘要】依法治国是民主政治的必然要求，也是现代政治文明的基本标志。农村基层民主本质上是一种以市场经济为基础的乡村治理模式，同时也是一种按民主理念设计的具有现代意义的乡村民主制度，要求法律在其中发挥积极作用。回顾农村基层民主建设的成效、现状及不足，展望并探讨农村基层民主未来的发展走向，同时开拓适合我国国情的农村基层民主的多种实现形式，具有重要的理论和实践意义。

【关键词】基层民主 依法治国 乡村自治

【中图分类号】D6           【文献标识码】A

依法治国和基层民主建设的内涵与现状

“依法治国就是依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家，而不是依照个人意志、主张治理国家;要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。简单来说，依法治国就是依照法律来治理国家，法律就是一个尺子;但是以法治国是指用法律治理国家，法律就是一部真理。”①“依法治国的本质是崇尚宪法和法律在国家政治、经济和社会生活中的权威，彻底否定人治，确立法大于人、法高于权的原则，使社会主义民主制度和法律不受个人意志的影响。”②“依法治国”对农村基层民主建设有着十分重要的作用和意义，法律是基层民主建设的一个标杆和尺度，必须依法促进民主建设向前发展。

“人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”③“农村基层民主指农村基层组织实行四个民主、两个公开，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，以及村务和政务公开。同时，农村基层民主是我国社会主义民主法制建设和政治体制改革的一项重要内容。”④如今，中国农村的基层民主是人民当家作主最有效、最广泛的途径，村民自治的逐步完善，人民依法直接行使民主权利的实现，管理基层公共事务和公益事业积极性的增加，自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的贯彻落实，都凸显出农村基层民主建设对我国政治文明建设的深远影响。农村基层民主的发展对于促进我国的政治文明建设起着重大作用，同时也关系到农村矛盾的解决和农村社会的稳定。此外，农村基层民主的进步也会推动经济的建设与发展，反过来，农村经济的发展也会促进农村基层民主的进步。

十一届三中全会以来，我国在农村的经营制度和生产方式发生了很大改变，农民群众的生产积极性空前高涨，生产力得到快速发展。同时，村干部加强民主思想的引导，村务公开和民主管理制度推行，民主监督机制逐步形成，农民群众积极参与村务决策，民主法制意识也得到了提高。近年来，在党中央、国务院的大力推动下，农村基层民主建设进程有所加快，法制化、制度化、程序化的实现力度大大增加。但是现阶段，农村基层民主建设中也存在诸多问题。

基层民主建设的成就。首先，民主选举的实现。在“依法治国”的背景下，民主选举的践行一定要重视法制。依照法律，严守法律的尺度，实行村民推荐村民代表、选举村干部，实现村民参与村干部的民主选举，发挥了全体村民参与村级组织建设的积极性，也将村干部的选举置于广大村民的监督之下，使村干部的选举变得更加公开、透明和公正，从而提高了村干部选举的代表性、科学性、民主性，进而有利于推进村级组织建设取得更大的发展。

其次，民主决策的实现。各村依照法律，在“依法治国”的大基调下，从实际出发，联系村民的切身利益，共同研究决定村级组织建设的重大事项，特别是事关全村经济发展、村民共同利益的重大事项，有利于增强村级组织的凝聚力、战斗力和向心力。“一事一议”是实现村民民主决策的重要方式，大力推行“一事一议”这种民主决策的形式，改善过去少数人总揽大权、包揽村务的不民主现象，调动农民主动参与村级组织建设的积极性，维护农民的切身利益，为民主决策机制的形成提供保障和支持。

再次，民主管理的实现。在“依法治国”的指导下依法管理，村民选出代表自己意志的人来担任村干部，维护村民的根本利益，加强村级组织建设，推行村级事务、财务向村民公开并由村民共同管理，落实村务民主管理。“没有规矩不成方圆”，各地按照《村民委员会组织法》，结合各地的实际情况，制定符合当地状况的村民自治条例和章程，为村民进行政治参与、行使民主权利提供了法律準则，在很大程度上规范了村民的自治行为。

最后，民主监督的实现。响应“依法治国”的号召，依据法律，完善民主监督的法律法规。推行村级财务、事务向村民、村民代表公开后，村干部接受村民的监督，行为举止受到了一定约束，工作作风和生活作风也更加正派，村干部和农民群众之间的关系得到了显著的改善，这也在很大程度上调动了村民民主监督的积极性。

基层民主建设存在的问题。首先，政治冷漠现象严重，法制观念淡薄。在现实生活中，农民对参与政治并不感兴趣，一部分村民存在政治冷漠现象，公民意识、法律意识和民主意识淡薄，对村内公务毫不关心。只要不影响他们正常的劳作和生活，村民对村里的事情一般会采取应付和敷衍了事的态度，不在乎村干部的管理是否合法，不愿意花费时间和精力来考虑农村公共管理问题。相比之下，他们更愿意去关注自身的经济利益。在民主选举中，良好的民主政治环境和法律环境难以形成，村民往往抱有一种“谁当都一样”的思想，村中民主气氛低迷，村民法律意识缺乏，民主生活也就更无从谈起。

其次，农村流动人口法律意识薄弱制约“依法治国”的实现。目前，农村在外打工的人口流动性大，随着经济的发展，外出打工的人数还在不断增加，大多数农民很长时间都不会回自己的户籍所在地，加上这些流动人口的维权意识不强，对流动人口的民主权利和合法权益的实现造成了威胁。这样一来，导致农村基层民主建设的法制化进程十分缓慢，严重影响了农村民主建设的发展。

再次，少数基层干部素质低，民主法制思想不能被很好的宣传。当前，我国农村中少数基层村干部的文化程度低，缺乏法律知识和意识，自身素质也相对较低。主要表现在：第一，在当今我国农村，尤其是一些偏远的山村，干部的文化素质较低，工作能力有限;第二，农村地区的交通和信息在一定程度上存在闭塞的情况，农村干部接触外部信息的机会少，加之我国传统封建思想观念根深蒂固，在一定程度上束缚了农村干部的思想和行动，从而导致他们缺乏积极主动性和创新性;第三，少数村干部从自身利益出发，为官态度不端正，思想上存在想要通过当官来改善自己的经济条件的想法，工作缺少责任感，为民服务意识淡薄。

农村基层民主建设的阻碍

改革开放以来，我国经济发展取得了巨大的突破，市场经济的飞速发展促进了农村基层民主的发展进步。虽然经濟的发展给农村的基层民主建设带来了新的面貌，然而面对新的党情、国情、世情，面对“依法治国”要求，基层民主建设受到的阻碍也越来越多。

农村村民自治的法制存在缺陷。制度存在问题和不足，会导致管理和建设困难重重，虽然近年来我国村民自治制度建设取得了很大的进步，但是也存在着许多不足。乡镇政府同村委会之间的合法关系没有被重视，也没有被摆正，按照相关法律和规定，两者本应该是“指导”与“被指导”的关系。但在现实中，乡镇政府没有正确地看待自己的职权，过度干涉村民委员会的工作，使两者的关系变成了“领导”与“被领导”的关系，从而导致村委会的工作无法正常开展。一方面，乡镇政府在农村基层民主建设中扮演着至关重要的积极角色，另一方面，乡镇政府又可能成为农村基层民主建设的障碍。国家虽然赋予了村委会自治的地位，但是政府可以打着“坚持党的领导”这面旗子，对抗“村民自治性”，由此导致村民的民主权利和自治权利在一定程度上被边缘化，阻碍农村基层民主的建设与发展。

基层组织集权严重，“人治”思想突出，法律被漠视。一些农村地区的基层权力集中在党支部书记一人手中，村务不依法公开，办事不民主不合法。还有一些地区是村委会主任独断专行，漠视法律法规，包揽所有职权。这样一来，就导致干群关系紧张，产生矛盾甚至激化矛盾，基层民主的进程受到了很大的阻碍。

村民文化水平不高，法制意识薄弱。列宁曾说：“文盲是处在政治之外的，不识字就不可能有政治。”除了政策上的一些原因以外，村民的素质是我国现阶段农村基层民主建设中出现的诸多问题的重要原因。在农村，很多人由于各种各样的原因没有读很多书，整体文化水平较低，这使得很多村民的民主意识十分淡薄，甚至对对民主毫无认识，在这种情况下民主仅仅是形同虚设。

政策贯彻度差，“法治”实现程度低。目前阶段，关于国家和政府出台的政策、方针、路线，村级组织或者村干部没有能切实地将宣传工作做到位，对涉及到农民自身利益的法规、政策在农村基层贯彻的力度和深度不够，很少有村民知道这些方针、政策和路线，加之有些村干部对政策没有进行深入的学习和理解，向村民宣传和讲述的时候不能够做到准确、真实，最终使有关政策和法律法规得不到很好的贯彻落实。

基层民主建设的应对策略

随着“依法治国”作为国家治理的基本方略地位的确立，农村基层民主建设受到了越来越多的关注，这要求我们重视法律在基层民主建设中的作用，依法开拓多种适合我国国情的农村基层民主实现形式。笔者针对我国农村基层民主建设中存在的问题和不足，提出如下建议：

理清乡村组织的关系，依法明确职权范围。严格依法选举、依法决策、依法监督、依法管理和依法协商。乡镇政府要明确自己的职权，按照法律规定的方式发挥自己的作用，用法律法规等来进行指导村委会的工作。为防止村委会自治权受到不合法干预，国家应用法律的手段来保护村委会的自治权。

妥善处理村“两委”的关系，依法规范其工作。村级党组织要转变思想观念，明确自身功能，努力实现职能转变，完成从直接管理生产和全面干预农村社会事务到以利益协调为主的转变。在村级党组织的领导下，村委会应该充分发挥自身的作用，向村民普及基本法律法规知识，进行法律意识的宣传与培育，进而推动和保障基层民主的健康发展。

加大法律知识宣传力度，依法推进农民素质的提高。我们要尽全力解决制约农民发挥政治参与能力的因素，努力改变由于文化水平低下和法律意识淡薄而导致的政治冷漠和政治无能现象。因此，大力发展农村教育事业迫在眉睫，普及法律知识势在必行，只有不断提高农民政治参与的意识和能力，才可以全力扭转政治淡漠的局面，确保农民权益得到保障。

提高村干部的综合素质，依法完善基层干部的激励约束制度。目前，大多数基层村干部的综合素质不高，这种状况难以适应村干部对村民自治有着极强影响的现实。村干部的素质对基层民主的发展起着十分重要的作用，必须重视并强调村干部的带头示范作用，对农村干部进行有效率的定期培训，赏罚分明，在激励村干部达到工作绩效同时也要约束村干部的某些不良行为，为基层民主的发展提供保障。

完善相关的法律法规，依法规范基层民主的法律环境。从内部原因来说，基层民主的发展需要增强自身的创新力，就外部因素而言，基层民主的发展需要一个良好的外部环境，法律的肯定、支持和规范尤其重要。地方村民自治有关规定的完善有着十分重大的意义，我们要在现有的法律制度范围内，补充和发展与基层民主有关的法律，完善村民自治的地方性法规，制定民间组织管理法，提高民间组织管理的立法层级。

“依法治国”背景下农村基层民主建设的发展方向

基层民主建设要依法实现从制度建设到能力建设的重心转换。目前，我国基层民主建设取得了很大成就，体制机制创新使得制度建设的成绩斐然。但村民能力的提升是制度良性运行的关键，所以如果要使制度创新内化为村民生活的一部分，就要加大能力建设力度，改变农民在民主建设过程中的被动局面，更要依法推进各项工作。基层民主的发展进步与农民的民主意识、民主素质、表达合作等能力的提升息息相关，也与“依法治国”密切关联，所以基层民主的重心要在依法的前提下转移到加强农民能力建设上来。只有提高农民的政治参与能力和表达合作能力等行为能力，正确利用和处理这种因能力提升而产生的自下而上的压力，才能为基层民主建设的制度创新提供不竭的动力。

基层民主建设要依法把握从个体参与到组织化参与这个关键。农民分散化的个体参与，降低了农民自身在乡村自治中的主体作用，弱化了农民对乡村社会组织资源的把握和占有能力，强化了农民对乡村两级权力体系的依附，不利于“依法治国”的实现。为了保障农民利益表达和维护机制，维护农村的稳定与和谐，就必须提高村民参与公共事务、行使民主权利的组织化程度和规范化程度，同时要培育和发展相对应的组织，为村民的理性政治参与提供资源和途径。

基层民主发展要依法认识外动力与内动力的关系。基层民主建设和发展的根本，是要充分认识并顺利完成由制度推动的外动力到制度运行中的内动力的转换。基层民主治理创新的模式是一种供给主导型的强制性变迁，由于内部动力的不足，制度缺乏相应的保障和支撑，因而其实效性大打折扣。除此之外，这种外部输入型制度变迁极易因地方政治精英的调动、政策的变化等外在因素而宣告中止。因此在民主制度运行中，不仅要注重制度的理想性，还要把乡村传统、地方性文化纳入到制度体系建设当中，整合利用乡土文化等传统资源，使基层民主创新的内生力能够不断地自我强化。

（作者单位：玉溪师范学院政法学院法学系，江西经济管理干部学院工商管理系;本文系云南省应用型法律人才培养模式创新实验区项目成果，项目编号：云教高[2010]78号文）

【注释】

①“十八大报告将‘依法治国’方略提到新高度”，新华网，2014年4月6日。

②“依法治国首先是依宪治国”，法制网，2012年12月14日。

③“高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—胡锦涛同志在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告摘登”，《华北民兵》，2007年11月1日。

④陈佳：《毛泽东人民民主思想及其发展》，西华大学硕士学位论文，2012年。

责编 / 于岩（实习）