把脉农村集体建设用地“入市”

贺海峰

在市场经济条件下，城市的企业、土地都可以入市，农村为什么不行？这次试点，抵押也可以，上市也可以，有了纠纷也得承认这是合法土地。

党的十八届三中全会明确提出，农村土地制度改革的方向是“建立城乡统一的建设用地市场”。而建立城乡统一的建设用地市场的关键点，必须从法律上承认，农村集体建设用地与国有建设用地具有平等的地位和权利，按照同地同权同价的原则进入市场交易，并由政府按统一的市场规则进行管理。

2月25日，由全国人大常委会授权，国务院在北京市大兴区、安徽省金寨县等33个试点县（市、区），暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在2017年底前试行，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

那么，如何理性看待本轮试点？面临着那些挑战与阻力？怎样才能取得预期成效？我们专访了中国土地学会副理事长黄小虎。

试点突破了现行法律

《决策》：国务院启动的这次试点，与以往相比有哪些不同之处？

黄小虎：这个改革不同的地方，就是全国人大授权，可以突破现行法律。这体现了依法治国的法治精神，既有决心也有实际行动。再一个特点，过去的试点大都是地方政府主导，即使是部门主导的试点也都不碰触法律、不对现行法律进行修改，这种试点搞到一定程度就搞不下去了。比如广东2005年就出台了集体建设用地进入市场的管理办法，等于把全省都纳入试点了。因为整个大的法律环境都没改，它等于突破了。但是，一旦涉及到要害问题，比如抵押，地方政府就管不了了，那是银行的事。抵押对企业是很重要的，不能抵押，资金循环就会出问题。再如上市，涉及到土地作价的问题，证监会不承认。还有就是发生纠纷，法院裁决这块地怎么认？这些问题都超出了地方政府管辖范围。所以试点无论构想得多完美，遇到这些问题，地方解决不了，市场也就发育不起来。

这次试点跟以往不同的是，全国人大授权地方在试点区域内可以不执行原来的法律。不执行的含义就是，抵押也可以，上市也可以，有了纠纷也得承认这是合法土地。这应给予高度评价，反映了中央推进改革的决心。

《决策》：这就带来一个问题，这次试点是中央批的，原来的试点怎么办？是停止以前的探索，还是允许继续试点？

黄小虎：我的感觉是，因为地方的试点已经很多了，不是一个两个，而是遍地开花，完全收了可能也不现实，恐怕还是要允许按照它原来那个路子走下去。说句实话，原来的试点由于整个法律没有被突破，搞到一定程度就很难再往深处走。

比如广东，2005年出台试点办法，背景是什么呢？当时，中央文件提出探索集体建设用地进入市场。法律不允许，但中央文件又提出要探索。广东就抓住机会，率先在全省探索。为什么这么做？因为广东集体建设用地早就成为气候了，就是这么发展起来的。1978年，东莞县城只有5平方公里。现在建成区有600平方公里，其中70%是集体土地。珠三角城市基本上都这么发展起来的，南海、顺德都差不多。他们主要就靠乡镇企业，用地都是集体的，就是市场驱动土地进入市场。

但是，1998年修订《土地管理法》，提出不允许集体土地入市，只能用国有土地。原来就合法存在的，而且蓬勃发展的，1998年之后就变成非法的了。东莞这些地方，谁有本事把这些乡镇企业关闭了？这在珠三角乃至广东全省都是普遍现象。广东抓住机会，出台文件，我个人理解，并不指望集体建设用地能有多大发展。因为大的环境都没有变，市场不可能有大的发展，主要是给基层减轻压力。全国非法、广东允许，实际上是广东省委、省政府的政治担当，给基层政府和企业减轻压力。虽不合法，也不能取缔，否则财政就没了。我就不吭声、不宣传，但实际操作还是那么做。这种情况在全国大中城市的城乡结合部恐怕也是普遍存在。

不同的是，1998年之前，中西部很多地方没有发展机会，所以没有市场。而后来有发展机会了，但法律又修改了，再搞就成了违法了。这就是隐形市场，所谓的“黑市”是法律不合理造成的。在市场经济条件下，城市的企业、土地都可以入市，农村为什么不行？1998年土地管理法，认为不合法，广东省的法规，又认为合法，所以你说它是什么？半公开、半地下。但有一条确定无疑，就是它普遍存在。

农民如何分享收益

《决策》：中办、国办的《试点意见》提出，“将合理提高被征地农民分享土地增值收益的比例”。那么，何谓合理，如何分享？

黄小虎：狭义的分享，就是征地补偿。现行制度规定农民不能享受增值，当然实际操作中是另一回事。从法律规定看，主要按原用途补偿，就是增值的部分跟农民没关系。这个肯定不行，是要改的。新一届中央提出，“凡属重大改革都要于法有据”，这个改革就碰触到现有的法律制度了。这里也有不同意见，到底是国家提升补偿标准，还是跟农民谈判？至于怎么分享增值收益？恐怕包括补偿款、就业安置、住房安置、社保等这些方面。

广义的分享，就是允许集体土地入市。那是农民所有的财产，凭借着财产权，可以自主地参与工业化、城镇化的进程。东莞的农民就是凭借自己的土地参与分享土地增值收入。宅基地争议比较大，矛盾尖锐的还是在经济发达地区，特别是城乡结合部。纯农区，说实话，没有多少需求，也没有供给，老百姓的房子自己住着，不可能卖出去，因为没有更多发展机会。因此，不是当务之急。但是在经济发达地区的城乡结合部，客观存在着市场的因素和条件。比如东莞近千万人口，本地户籍只有190万，外来打工的来了要住，住哪儿？政府又没给他们盖房子，这对本地农民就是商机了。农民就在自己地上盖房子，五层、六层、七层、八层，650万人都居住在农民的出租屋里，宅基地不就进入市场了吗？另外，本地农民富裕以后，流动性就大了，原来老房子不住了，住城里了。这样宅基地的买卖就出现了。有人担心会出现居无定所、无家可归现象，我认为个案是可能的，但作为一个普遍的的社会现象是不可能的。人们总得在有着落之后才会卖掉原来的房子。

《决策》：有人提出，宅基地转让应当仅限在本集体经济组织内部，从而防止城里人到农村买房，导致逆城市化问题。

黄小虎：2004年，我们在北京做过调研，城乡结合部30%-40%的房子出租，进入市场。到农村租房、买房都是什么人呢？第一种就是外来打工者。北京外来人口比东莞多得多了，住哪儿？政府没有盖房，基本上靠农民宅基地解决了。我们大城市周边没有形成像巴西、孟买那样的贫民区，实际上靠农民给解决了。第二种是城市退休职工。工资不高，城里房子留给儿女结婚用。自己到郊区农村租个院，养鸡、种菜，呼吸新鲜空气，喝着泉水，生活成本还降下来了。第三种是特殊人群，比如画家、雕塑家、艺术家等，到农村去，买个院子，改造一下，自己有很大的工作室，形成了画家村。第四种是有钱人，建个别墅。能说这叫逆城市化吗？我不这么看，我认为这恰恰是城市化发展的必然结果。退休的人住郊区，有什么不好？包括白领和有钱人，很自然。

政府不应经营土地

《决策》：此次试点，强调“封闭运行、风险可控”。风险从何而来？如何做到可控？

黄小虎：风险无非就是政府收入减少。这些年来，政府过于依赖土地收入，因为政府承担太多经济职能。这有一个历史演变过程，放在20年前，政府不负责建设，谁来负责？没有人负责。承担这个责任，政府就要找钱。但财政制度改了，从正常财政渠道就没有钱，最后只有土地可以用了。这个办法解决了城市建设资金来源问题，但同时带来了很多弊端。

一个，政府依赖土地，就要不断征地、不断卖地。政府需要资金，在一段时期内，这也是没办法的办法。但如此外延扩张，怎么能保护耕地？所谓红线、生命线，说句极而言之的话，那叫自欺欺人。其他自然资源乃至环境、生态，也都成了政府卖地的牺牲品。

再一个，侵犯农民利益。政府想多筹点资金，那就想办法压低农民的征地费用，最后还冠冕堂皇，说有法律根据，社会矛盾就越来越尖锐。其实不只是农民，城里人也是受害者。政府卖地，又不允许集体建设用地开发房地产，那开发商和政府就串在一块，房价越来越高，工薪阶层就买不起房。

还有一个，就是积聚风险。土地财政不够，政府就把土地拿来抵押贷款，政府借银行的钱。地方债现在成为问题了，如果不解决，将来会成为定时炸弹。靠土地来的钱是自筹，没办法进行规范。这些年来，政府建了那么多新区，大家互相攀比，对应的就是空城、鬼城。城市没发展到那一步，建起来了，资金就押在那里。都是土地财政的钱，这个钱不属于财政，审计、财政、国土部门也不去管。所以，政府行为失控，导致社会矛盾不断积聚，老百姓对政府缺少信任感。这个局面，不改能行吗？

《决策》：但是，一下子取消土地财政，由此带来的改革“阵痛”，地方政府承受不了。

黄小虎：一下子取消肯定不行。我们已积聚20万亿元地方债，一旦取消，拿什么偿还？建设怎么搞？对这些问题，十八届三中全会都有部署。2014年财税体制改革的方向，就是进一步规范财政预算制度，解决中央和地方财权、事权的分配问题，解决地方主体税种问题，从而使地方财政有正常收入。就是说，要取消现在的土地财政，就必须有新的东西来替代它。财税体制改革，是为将来取消土地财政铺路。现在已经有动作了，地方融资平台已经不允许搞了。当然，关窗户还要开个门，就是逐渐用规范的政府债来取代它。政府债和现在的地方债是不一样的，政府债是向社会借钱，地方债是政府向银行借钱。向社会借钱，就要公开透明，什么用途、何时偿还，要向公众交代清楚，接受社会监督，不能为所欲为。

十几年前，社会资金很少，现在多了，怎么引导它参与公共产品提供和公共设施建设中来，并保证其有利润空间？现在具备条件，改革也在推进。还有户籍制度等，都是在为下一步土地的根本性改革创造条件。十八届三中全会对此都有考虑，并且在具体步骤上都有清晰的路线图。

我要强调一下，对于自然资源管理体制改革，大家关注不够。要点之一，山水田林湖是一个生命共同体，应该由一个部门来管理。而且这与生态、环保都有直接关系。我推测，这些职能将来可能合并到一个部门。要点之二，管理者、所有者要分开。行政管理部门不能作为资产运营部门，而应当专门成立一个机构，作为全民所有的自然资源所有权的代表，来行使所有权。包括土地的经营，将来都要有另外的部门来管。

现在的体制是，行政部门负责经营土地、拍卖矿产，既当裁判员又当运动员。征地以裁判员身份出现，征地之后去卖，又以运动员的身份，由此带来很多问题。我的理解，新成立的行政部门就不再卖地了，现在裁判员、运动员合在一块的局面就改变了。这个改革需要创造条件，需要有个替代，否则容易引起混乱。财税体制改革2014年就推出来了，几年之后就会有比较大的成效，那时再取消土地财政，可能就比较顺利，阻力就小得多。此外，成立全民所有的自然资源所有权的代表，是重大机构改革。我认为，未来三年，将给我们提供机会窗口，为进一步改革积累经验。